协商民主视域下的基层公共决策创新研究

协商民主视域下的基层公共决策创新研究

内容提要 基于政策过程理论的分析框架，2005、2006年泽国镇公共项目协商决策既不同于原有的民主恳谈决策，又有别于一般的听证决策和通行的精英决策模式，它更加强化公共决策的公正性、科学性与民主性，创新了基层公共决策机制——互动式民主决策模式。在协商决策过程中，所有受到决策影响的民众都有权并有机会参与公共政策的决策，知情权和表达权的充分实现使得决策参与者享有充分的参与空间。协商决策的结果实际上是决策参与者之间利益互动过程的一种合力，而非一个完全理性的建构过程。公共协商机制不仅实现民众与政府双方的互动关系，而且还在实质上解决了如何互动的问题。

一、问题的提出

从政治学的角度来看，公共决策是各种利益要求和政策诉求

输入政府系统，并通过公共政策得以表达的一个过程。基于此，不同的决策机制带来不同的利益和政策诉求的输入方式，而不同的输入方式也会对公共政策的制定过程产生重要的影响。在西方，公共决策或者政策制定过程经常表现为一种社会互动过程。然而，与西方国家不同，我国的政策制定过程缺乏这种社会互动作用。由于我国党政二元的行政体制，形成了共产党、人大、政府三位一体，以党为主的公共决策模式[1] 。这是一种在共产党领导下的政策层内，不同权力精英及其群体的政治互动过程，权

力精英起决定性作用的决策系统。尽管参与决策的主体从少数权威扩展到一定范围的高层精英,但权威或精英个人决策的状况仍较普遍[2] 。也正如胡伟所指出的那样，当代中国的决策是典型的精英决策[3]。决策过程的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入到政治体系（决策中枢），而是由权力精英自身来进行利益要求的输入，即所谓的?内输入?。也就是说，?人民的利益?是由权力精英?为民做主?的，它所依靠的不是多元决策下的社会互动过程，而是权力精英的政治折中[3] 。

尽管在中央、地方、基层这三个不同的决策层次上，乡镇基层政府是推进我国政府决策科学化、民主化的一个重要突破口[4] 。但在事实上，乡镇政府并未彻底摆脱过去人民公社体制的影响，?它具体表现在处理乡村的关系问题上，仍习惯于采取行政措施直接指挥和控制，而不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接的弹性控制?。[5]就当前乡镇政府决策过程而言，决策主体在权力配臵上呈现集权性，即乡镇党委集中了政府决策的各种主要权力。乡镇政府实际上仍较为完好地保持了改革前一直存在的党组织的绝对一元化领导体制。①乡镇政府的决策体制就以党委书记为中枢，乡镇长一般以党委副书记身份参与党委的决策过程，其他班子成员如副书记和副乡镇长等则根据是否进入党委会以及地位的高低排序参与有限的一部分决策权。

然而，在此前的一项关于温岭民主恳谈的研究中，我们曾经指出，2005年泽国公共项目预算安排民主恳谈就折射出精英决策

与大众民主的调和趋向。这是一种新的不同于精英决策模式的决策机制，这种机制就是政府与民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、社会公共问题的解决等等进行协商、协调、对话与合作的机制[6]。这个机制就是协商民主恳谈。因此，可以说，?泽国试验?实际上就是将协商民主导入乡村公共事务的决策过程。在这一过程中，民众与乡镇政府究竟是如何互动协商的？在?协商?过程之中,每一个参与者是否都可以自由地表达其对于所商议之决策的见解，是否能够倾听并考虑反对者的意见？?协商?的过程是否是民意碰撞的过程，是否是民意聚合的过程？作为公共决策的最终定论者，乡镇政府又是如何来协调这种利益冲突、制衡的？如何来回应政策参与者各方的利益诉求？如何将不可行性纳入决策体制内进行考量？如何在民主的基础上保证决策的科学性与合理性呢？这些就是本文所要进一步讨论研究的问题。

本文试图通过对2005、2006年泽国镇公共项目协商决策过程的描述，以公共政策决策过程理论为导向，从利益博弈的视角讨论处于利益冲突下不同态度的决策参与者，在政策决策过程中的策略和行动，及其对乡镇基层政府的影响作用问题，具体阐释基层公共决策模式的创新。

二、泽国镇公共项目协商决策过程分析

泽国是历史悠久的江南水乡名镇，位于甬台温经济区?台州金三角?腹地，素有?台州商埠?、?工贸重镇?之称。镇域面

积63.12平方公里，中心城区面积6.5平方公里，辖97个村居，常住人口12万，外来务工人员逾15万。2005、2006年，泽国镇在多年运用民主恳谈实行参与式决策的基础上，引入?协商民意测验?方法，尝试探索乡村公共事项的协商决策机制的政治实验。

（一）为何协商决策？——决策者与政策环境分析

系统论指出，离开了决策得以发生的环境，人们就无法对政

策的制定进行很好地研究。尽管决策者选择?协商决策?在某种程度上是偶然的、实验性的，但作出这样的抉择必定有着特定的政策环境和社会基础。 经济社会基础：

泽国民众具有敢于创业、善于进取的禀赋。早在20世纪70年代，农村就曾出现?打硬股?合伙办厂的现象。1982年6月，全国第一家股份合作制企业在泽国落户。随着整个社会逐渐由?再分配经济?向市场经济转型，衍生于制度缝隙的民营经济异彩纷呈地迅速发展。以?民办、民有、民营、民享?为特征的民营经济的勃兴，卓有成效地推进了泽国经济实力的整体跃升。民营经济的发达，相对于国家的财产权来说，乃是构造了一个相当规模的体制外的?自由活动空间?和?自由流动资源?[7]，从而迅速地在体制外形成了一个相对独立的社会结构系统。在这个系统中，人们的社会地位和经济、社会活动主要以市场为基础，决定社会地位的基本要素和机制取决于对市场机会的占有，取决于经济资本和文化资本的多寡。这一变迁的结果，使得一元化主体社

会结构逐渐分离出众多独立的主体，无论是传统的农民分化出农业劳动者、在劳动力市场上出卖劳动力的雇佣劳动者、农民工、私营企业主、农民企业家，还是乡村工业中崛起的个体企业、私营企业、股份合作企业等，这一切都导致原有体制内的主体也在不同程度地面临着组织创新、主体再造。一种多元化的主体结构正在取代一元化主体结构。因此，民营经济的发展，推动形成了?泽国实验?所必需的经济社会基础。 政治文化基础：

2000年以后，泽国开始推行民主恳谈。民主恳谈犹如一所?民主学校?，通过有序、有效参与基层公共事务，逐步提高民众的责任感，培养民众政治参与的技巧和能力，学会相互妥协、宽容与合作。事实上，泽国民众具有良好的民主资源——?打硬股?孕育的强烈的合作意识与合作精神，这恰是公民社会发育的基础。再经过民主恳谈的长期熏染和浸润，民众逐渐形成民主的习惯，学会如何和平合法地表达和竞取自己的利益，学会在个人利益与公共利益之间达成一种恰当的平衡。实践表明，温岭民众对民主恳谈具有较高的政治认知、政治情感及评价取向；且，民众对乡村政治生活表现出高度的参与热情，熟悉和了解有效的参与途径，同时，他们的参与行为也受到政治系统的鼓励和支持。在这种参与型政治文化的熏陶与浸润下，民众会逐渐以一种更加理性、宽容的态度对待乡村政治民主化。民主恳谈从制度上建立信息、政务、利益的公开化，通过对话协商机制使乡村间的利益

日渐趋同，政治信任关系日渐增强。民主恳谈在某种程度上缓解了压力型体制的弊病，促进乡村之间达致一种均衡互动的合作关系结构，提升乡村之间的合作治理程度[6]。 政治领导人价值观：

政治领导人是政策决策过程中的一个重要因素，因为领导人的?价值观可能是决定做什么时最直接和最普遍运用的准则?[8]。在?泽国实验?中，主要的推动者是当时的镇党委书记jzh。jzh毕业于吉林大学哲学系，工作后参加过浙江省委党校在职研究生班学习并取得研究生学历。他思想开明开放，勇于改革创新。2002年担任温峤镇党委书记时，就积极实践民主恳谈。民主恳谈最初是1999年6月在温岭市松门镇开展农业农村现代化试点教育中创造的，以会议对话和讨论为基本形式，初期被地方政府官员定位为创新思想政治工作的新载体。在温岭市委的强势推动下，jzh大胆实践，在温峤镇开始尝试将民主恳谈提升到民主决策的层次上，直接在民主恳谈中达致某种乡村公共事务的决策；并通过镇人大决议的方式使民主恳谈成镇政府重大事项决策的必经程序，成为民众管理和监督不同层次和领域社会公共事务的平台。因此，可以说温峤镇的创新性实践，则进一步拓展了民主恳谈的创新空间。2004年底，jzh应邀参加浙江大学中国乡村治理研究研讨会，会上jzh专门就民主恳谈的实践困惑求教于浙江大学yxd教授。yxd向jzh推荐澳大利亚迪肯大学国际与政治学院客座教授hbg。因此，在美国斯坦福大学james fishkin教授和

澳大利亚迪肯大学hbg教授的指导下，jzh开始尝试?泽国实验?。

（二）协商决策什么？——政策议程的建构

2005年泽国镇公共建设项目有30个，约需1.36亿元，而镇政

府的预期资金只有4000万元。该上哪个项目呢？镇党政联席会议讨论了几次，意见都不统一。

?有人说，讨论啥，头儿决定算了。一把手说了算？当然可以这样，但是决策权集中，虽然好办事，对自己的压力却很大。万一选得不对，拍板错了，造成社会损失。?①

因此，jzh?希望改变现有的政策安排，觉得有必要把政治问题揭示出来?[9]。于是，公共建设项目成为2005、2006?泽国实验?的政策议程。

2005年公共建设预选项目--4大类30个项目，涉及道路桥梁、园林绿化、城乡规划、旧城改造和环卫建设等多个方面，共需资金13692万元，而镇政府预算建设资金4000万元。其中，道路和桥梁类项目有18个，所需建设资金10292万元；园林绿化类项目有6个，所需建设资金1460万元；城区规划类项目有1个，所需建设资金240万元；旧城改造和环卫建设类项目有5个，所需建设资金700万元。

2006年公共建设预选项目--7大类38个项目，包括城乡规划、道路桥梁、环境建设等多个方面，共需资金9869万元，而镇政府预算建设资金5000万元。其中，道路和桥梁类项目有18个，所需

建设资金5792万元；绿化美化类项目有6个，所需建设资金1300万元；城区规划类项目有4个，所需建设资金95万元；环卫建设项目有4个，所需建设资金1003万元；村庄示范整治类项目有1个，所需建设资金160万元。2006年的公共建设预选项目更加具体、精细，而且在2006年的协商决策中，泽国镇又做了些许改进：一是不仅向民意代表发放相关书面资料，还组织全体民意代表实地考察各个项目工程；二是决策议程中镇政府专门拟定预留出5%-10%的资金用于民意代表强烈要求的公共建设项目。

（三）谁在协商决策？——决策参与者分析 镇政府官员：

尽管镇政府官员依然是协商决策的主导力量，但是，为了提高协商质量，改进和改善现有的制度安排，镇政府在最大程度上减少在协商过程的自觉或不自觉的人为操纵。镇政府的角色与功能主要是：组织相关人大代表、政协委员和专家委员会成员进行调查研究，提出公共建设预选项目；以随机抽样的方法从全镇12万民众中确定300名参加协商决策的民意代表；组织并参与民主恳谈会的协商对话；组织完成两次民意调查问卷的发放、填写和统计分析，并根据民意调查结果确定公共建设项目；以议案的形式提交镇人代会审议通过，并将协商决策结果反馈给民意代表。 专家委员会成员：

专家委员会是以中立的第三方身份参与协商决策，其角色与功能主要是：对镇政府提出的公共建设预选项目进行可行性论证

分析，并提出公正、详实的项目说明书；参与民主恳谈会的协商对话，仅以专家身份对建设项目本身进行相关的解释答疑。与2005年比较，2006年专家委员会中政府官员的数量在减少，这反映出专家委员会更加注重成员的专家身份(技术职称)，而非官员身份(领导职位)。 民意代表：

民意代表如果由镇政府选取确定，这将损害代表性与公正性。于是，在专家的指导下，采用随机抽样法中的分层随机抽样的方式。先将符合样本条件的全镇人口按村居划分为97个样本，把300名民意代表按照1000人口以上的每村居４人、1000人口以下的每村居２人的比例分配到各村居，再用简单随机抽样方式产生民意代表。随机抽样是把统计学原理运用到社会调查中的一种科学手段。随机抽样的目的是要通过一个良好样本的选取，科学地反映所抽取的总体。随机抽样体现了平等原则，即所有的人都有被抽到的可能性，人们在统计意义上是平等的。

2005年最初抽选的民意代表是275名，其中269名回答了第一次民意调查问卷，257名参加协商民主恳谈会，其中235名完整地回答恳谈前和恳谈后的两次民意调查问卷。2006年抽选出237名民意代表，其中209名参加协商民主恳谈会。与2005年不同的是，此次抽选增加了12名参议代表①，其中8名参加协商民主恳谈会。从统计角度看，200多参与者和最初抽选的民意代表没有大的区

别，从民意代表的高参与率来看，这些代表是非常具有代表性的。

（四）如何协商决策？——决策的形成过程分析 决策信息的充分提供：

信息的提供对于政策过程中有效的公民参与至关重要。传统的民意调查之所以不能为政策制定提供可靠的基础，是因为普通公众的偏好是在信息不完全的条件下表达的，因而民意调查并不能反映公众的真实利益和价值判断。真正的民意来自于完全信息条件下的公共判断。2005、2006年?泽国实验?的公共决策过程中，镇政府在民主恳谈会召开前10天，向每一位民意代表送发公共建设预选项目的书面说明材料和由专家委员会提供的中立、公正的项目介绍。对于文盲的民意代表，镇政府还指定专人为他们诵读。2006年，镇政府还专门组织所有民意代表实地考察每一个预选项目。在充分获取、了解并消化决策信息的前提下，镇政府要求每一位民意代表联系相关的利益群体对预选项目进行讨论、挑刺和修正。在对公共建设预选项目有了初步的了解后，民意代表第一次填写调查问卷。由于公共判断是在信息充足的条件下做出的，因而具有相对的稳定性和一致性。 主持人的选择与培训：

在协商决策过程中，主持人因素很重要。许多地方搞恳谈会、座谈会往往是由政府官员来主持，召开几个人到几十个人征求意见，这种传统形式当然可以征求到某些意见，但是可能无法得到真实的意见。而且有时由于官员在场，不能产生很激烈的争论，而主持人制度则可以克服这些缺点。在?泽国实验?中，镇政府

选取32个业务能力较强的中小学教师来担任主持人，并进行专门的针对性培训和现场模拟。?让老百姓主持，才是真正的协商民主。?由中小学教师来主持恳谈会，一方面非常中立，和协商决策议程的利益关系不大，可以克服民意代表的不信任感；其次，具有非常娴熟的课堂驾驭经验与能力，可以充分引导、鼓励参与者的讨论；第三，中小学教师说话清楚，口语表达清晰。 2006年协商决策中，镇政府进一步对主持人进行分类，分为理性组和常规组。理性组主持人要求较高，主持人不但要把握讨论的进程，而且要在考虑各方民意代表意见的基础上，引导民意代表说出自己所提意见背后的理由和根据，并组织不同意见的民意代表之间展开辩论。常规组主持人只须组织民意代表发言，在无人发言时就调查问卷中的问题进行发问，使小组讨论可以进行下去，力求小组中的每一位民意代表都能开口讲话，至少可以简单表明自己对问题的态度。 民主恳谈会的商议讨论：

商议过程是政策决策过程中民众参与的核心，商议过程的质量高低直接决定民众参与的有效性。充足的信息不是民众做出公共判断的充分条件，做出判断需要充分的商议过程。商议就是在充足信息的基础之上，创造性地应用和评判信息，最终各方决策参与者形成个人的判断。因此，具有挑战性的是设计适于商议过程的程序规则。

?200多人怎么讨论？老百姓会随口说说，如何让他们对情

况都知道呢？上项目可不是什么修个村里的厕所。怎么能让他们都说话？一般的恳谈会来二百人，发言的只有20人，上午下午就没了，180人没说上话。?①

由于民主恳谈会的参与者有200-300人，大会的发言机会无法保证这么多人都有发言权。于是镇政府采用大、小组分开开会的形式，设计了两次小组讨论和两次大会交流的商议流程：第一次小组讨论——第一次大会交流——第二次小组讨论——第二次大会交流——第二次问卷调查。

分组讨论的设计保证了各种观点获得充分的表达、充分的辩论，辩论对于民众在参与过程中的学习具有至关重要的作用。200多民意代表以随机的方式分成十六个小组，在小组讨论中，每一个民意代表都有发言的机会，都可以充分地发表自己对建设预选项目的意见、建议和疑问。小组讨论以后，每个小组把本组代表最关心的三个最重要的问题带到大会去进行集中交流讨论。在大会交流的民意代表，由各小组自由推荐产生，并填写大会发言表单。大会主持人从集中起来的抽签表单中随机抽取一名民意代表作为发言抽签人，由其抽取大会发言者。对被抽中的大会民意代表发言提出的问题，由专家委员会中的相关专家交流回答。经过第一轮的充分商议后，再进行第二轮商议，内容方法跟第一轮一样，在小组讨论的基础之上又进行了大会集中商讨。在听取和吸收各方意见及专家分析的基础上，民意代表的观点与看法会发生变化，在第二次填写调查问卷(与第一次问卷内容相同)时，会对

调查问卷的内容重新作出选择。 决策制定：

在经过民主恳谈的商议过程之后，决策制定就获取了充分的信息支持和民意基础。融合了科学与民主的政策制定，可以避免方向性的政策错误，也能提高民众对于地方政策的认同度。 协商恳谈会后，镇政府将两次调查问卷的数据输入计算机进行处理，得到了公共建设预选项目的得分情况和项目的重要性排序。于是，镇政府召开办公会议，讨论恳谈会上民意代表提出的建议和第二次调查问卷的预选结果，决定年度的建设项目。2005年，镇政府将第二次调查问卷中从上到下总投资约3640万元的12个项目确定为城建基本项目；将其后总投资为2250万元的另外10个项目作为备选项目，根据财力情况，按顺序选择建设。2006年，镇政府将第二次调查问卷中从上到下总投资约5003.54万元的21个项目确定为城建基本项目；将其后总投资为1000万元的另外7个项目作为备选项目，根据财力情况，按顺序选择建设。 （五）协商决策效果？——政策的合法性分析

在任何政治系统中，均存在着两种层次的政策合法化，第一

层次为政治系统取得统治正当性的过程；第二层次为政策取得法定地位的过程[10]。对泽国镇政府来说，通过协商民主恳谈进行公共建设项目决策乃是第一层次的合法化过程，毕竟公共建设项目属于公共预算范畴，应当取得镇人大这一国家权力机关的合法化认同。

2005年4月30日，在泽国镇第十四届人民代表大会第五次会议上，镇政府向大会作了?关于泽国镇2005年度城镇基础设施建设项目的报告?，提请大会审查讨论。在各代表小组分组讨论后，按照大会表决方式实行表决。会上，84位镇人民代表投票支持，7位镇人民代表投票反对，1位镇人民代表投弃权票，通过了民意代表经过协商讨论所选择的12个项目为2005年城镇基本设施建设项目。

2006年3月25日，泽国镇第十四届人民代表大会第六次会议，审议表决通过了镇政府提出的?关于泽国镇2006年度城镇基础设施建设项目的报告?。

三、互动式民主决策：基层公共决策的创新模式

协商民主恳谈的方法作为一项无需政党竞争的民主协商模

式似乎具有广泛的吸引力。现实的国情为探究协商的可能性和增进对协商民主的理解提供了极为重大的机遇，而政治文明建设和构建和谐社会又可以带来更多的机遇与发展空间。协商民主恳谈的方法能够通过一个具有代表性的微观世界（部分群体）而反映出每个人经思考之后的判断意见。这些方法为科学民主的公共政策的制定和重大公共事项的决策提供了一套可信赖的程序。[11]我们认为，这是基层公共决策的创新机制——互动式民主决策模式。

（一）协商民主恳谈：互动式民主决策的创新机制

1. 协商民主恳谈不同于原有的民主恳谈决策，它更加强化基

层公共决策的公正性

民主恳谈在温岭的实践经历了三个发展阶段：创新思想政治工作的新载体——形成原创性的基层民主实践——激活政治制度的新试验。?泽国实验?就是在这样的背景下开启的，与以往的民主恳谈实践相比，泽国实践的协商民主恳谈在实质上有了进一步的创新，具体表现在五个方面：一是实行分小组讨论，以解决大会上只能少数人发言的局限，特别是商议程序中设计的两个轮回的小组和大会讨论，使得每个决策参与者都能得到充分表达意见的机会。二是恳谈主持人都是来自第三方的中立人员，并事先进行培训。三是将所有小组分为?理性组?和?常规组?两部分，理性组要求主持人充分把握本组讨论进程，考虑正反双方意见，要求参与者对自己的意见提出理由和根据；常规组则要求主持人充当次要角色，由参与者自由探讨。四是民意代表协商决策的结果被镇政府与镇人大认同，获取政策决策的合法性。五是参加协商决策的民意代表取消了以往的邀请和自愿报名的方式，全部由科学的随机抽样方式产生。

2. 协商民主恳谈不同于一般的听证决策，它更加强化基层公共决策的科学性

听证制度源于西方法制比较健全的国家。最早可以追溯到英国自然法古老的自然公正原则：当事人非经听证意见不受人身或

财产的处罚。它要求任何权力必须公正行使，无论法官判案还是行政裁决，只要对当事人做出不利的决定，必须听取当事人的意见，不能主观片面地认定事实，剥夺当事人的辩护权利。?听取当事人意见?在法律规范方面就体现为?听证?程序。[12] 为了改变政府一元化决策模式，扩大公众参与，从1996年起，我国在全国层面陆续对行政处罚、价格调整、立法决策等领域的公共决策体制进行了重大改革，相继正式引入听证制度。听证制度确实让它比以前的公共决策改革和政治参与机制更有前瞻性，但是它也存在着直接参与的局限、利益代表的局限、法律认可的局限、公开透明的局限与社会稳定的局限。[13]

?听证会至少存在三点问题：其一，参加听证会的代表都是政府指定的，无法保证每个人平等参与的权利，听证会也无法摆脱被操控的命运。其二，听证会代表掌握的信息不多，很多代表之前并没有详细知道讨论的内容，也就无法很快提出有效的看法。其三，专家并不能代表多数民众的利益，无法在理性选择和民众利益之间平衡，专家的作用应该是提供独立的评估报告和接受咨询。?①

而协商民主恳谈则在代表的选择、专家的作用、内容的了解、恳谈的形式、发言的方式、结果的运用等六个环节进行改进，最大程度地解决了听证决策面临的五个局限性。

3. 协商民主恳谈不同于通行的精英决策，它更加强化基层公共决策的民主性

所谓精英模式，是西方多元主义政治理论中精英阶层民主理论的观点。托马斯〃戴伊对精英决策模式做出了理论概括，其基本观点是：社会可划分为拥有权力的少数人，以及未拥有权力的多数人。少数人是社会的精英，多数人是非精英，精英享有分配社会价值的权力；公共政策所反映的不是公众的需求，而是精英普遍性的价值。至于公众则未能影响公共政策。[14]

事实上，我国的决策模式是典型的精英模式。其本质特征是在政治精英主导的政治过程中，一项决策的做出首先源于高层领导对现实的把握和推动,否则无论现实对某些政策的需求多么迫切,都不能自动地将政策需求输入政治过程。[15]

而协商民主恳谈则在最大程度上解决了公共决策制定过程中的代表民意问题。?如果我们排除效用人际比较的可能性，各种各样的个人偏好秩序都有定义，那么把个人偏好总合成为表达社会偏好的理想的方法，要么是强加的。要么是独裁性的。?[16]阿罗认为，不可能存在一种能够把个人对n种备选方案的偏好秩序转换成为社会偏好秩序的社会选择机制，这就是?阿罗定理?。依据这个定理，把无数分散的个人利益偏好和价值偏好整合成为大多数人共同认可的公共政策方案，必然遇到民主性难题。这个难题实际上表现为三个方面：第一，表达自由问题。在公共政策方案形成过程中，如何保证每个人都可以自由表达自己的偏好。第二，表达平等问题。在公共政策方案形成过程中，怎样保证每个人都具有真实表达自己偏好的同等权利。第三，选择

公正问题。在表达自由和表达平等的基础上，怎样保证最后所选择的方案是大多数人真实意志的反映，或者起码是大多数人可以接受的。

协商民主恳谈是一种新的不同于精英决策模式的决策机制，这种机制不仅实现民众与政府双方的互动关系，而且还在实质上解决了如何互动的问题。从实质上解决民众与政府之间的互动问题主要有五个方面的内容：一是互动的内容，主要表现在双方的利益交易上；二是公民与政府之间的互动方式，包括制度的和非制度的以及人们能够想到的一切方式；三是这一互动过程只有经过反复、长期的利益博弈，才能使政府的决策越来越符合公民的利益要求；四是由互动的正和博弈性质所决定的，公众在这一交易的每一次利益博弈中所获取利益的幅度只能是有限的；五是民主决策的努力方向是将政府部门控制的各种物质资源的权力归还给社会，消除政府部门的特殊利益。[17]

（二）协商机制：互动式民主决策创新的关键

在长期的公共政策实践中，各个国家按照各自的政治理想设

计了各式各样的民主运行机制。在长期的政治文化交流和碰撞中，这些民主机制逐步发展为三种比较典型的民主形式：公决机制，谈判机制，协商机制。协商机制的特点，?是在全社会范围内由公民平等地参与公共政策的决策，通过广泛的讨论和对话，形成共识或找到最大的共同点即共同利益，做出具有集体约束力的决策?。这种机制在很大程度上弥补了公决机制和谈判机制的

不足。[18]

对协商的强调并不是一个全新的理念，?由于哈贝马斯的影响，围绕偏好转换而不仅仅是偏好聚合的民主观念已经成为民主理论的主要观点。这种发展意味着一种复兴而不是创新。协商民主观念及其实践像民主本身一样古老。?[19]米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。[20]

在西方学者看来，实践公共协商，公共的场域是不可或缺的。换言之，协商民主的基本前提之一即公共领域的存在。哈贝马斯认为，公共领域指一个国家和社会之间的公共空间，市民们假定可以在这个空间中自由言论，不受国家的干涉。通俗地说，就是指?政治权力之外，作为民主政治基本条件的公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间?。[21]在这种不受政府侵扰的自由空间，哈贝马斯强调，市民间以阅读为中介、以交流为中心进行公共交往。随后，哈贝马斯在通过对典型自由派与共和派政治对立的分析中，提出了第三种民主模式，即过程主义的方案，并给予此方案定名为?协商政治?。可见，惟有公共领域的存在，公共协商才得以发生。

公共协商是协商民主的核心。?公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程……公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用

公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策。?[22] 在协商民主恳谈中，民意代表的科学抽样、信息的充分公开、专家的中立参与、独立的主持人制度、商议程序的平等合理设计、两次问卷调查等，保证了公共协商机制的建构。 科学的抽样方法意味着政府官员在确定决策参与者上?失控?，但这种不能控制带来了过程的公正性，这恰恰为协商决策提供了强有力的合法性证明。随机抽样意味着有可能抽选到一些本来根本就不可能参与决策的人，如文盲、社会边缘人甚至不会讲话的人。当这些人抽选成为民意代表后，他们参与协商决策，一方面扩大政治参与面，进一步体现协商民主的原则，即广泛的参与性；另一方面通过主持人的引导，可以纠正这一缺陷，即使不会说话，但他们在商议讨论过程中的表情、肢体语言本身就是一种真实的参与形态。

?有人说这是老百姓素质低，其实即使是美国，也有不少人不知道前苏联是不是北约成员，伊拉克有没有大规模杀伤性武器等常识。当你是十二万之一时，往往很少关注镇的公共问题，这叫‘理性的无知’。关键是我们如何主动把信息透明公开地传递给他们，这样才有讨论的基础。?① 知情权和表达权的充分实现使得协商机制的建构具有坚实的合法性基础。

公共协商机制的建构实际上就是在利益多元化基础上的非竞争性的利益表达、博弈与综合的过程。在协商决策过程中，决策参与者之间存在多元性，他们有不同的利益、信仰和理想，因

而就需要通过对话以解决问题或做出决策，这就是公共协商机制。随着社会阶层的分化及随之而来的利益的多元化，需要我们在决策方式上进行变革以反映这种多元性的格局。创造可为各种利益群体为自己的利益进行讨价还价提供机会的机制，以使利益协调，从而使整体的利益最大化。[23]在充分考虑利益的共存与互相依赖性的前提下，在各方意见充分表达的基础上，由看似相互矛盾的决策参与者在考虑其他的利益诉求之后会自觉或不自觉地调整自身的利益要求，并通过协商达成有关共同利益的共识。在公共协商后，民意代表对很多预选项目的重要程度的评分发生了变化，污水处理前期工程和两个环卫中转站的支持率大幅度增加，而道路和公园的支持率则下降。这表明，在协商决策的过程中，民意代表通过讨论思考使自己的观点更趋于合理，更符合全镇的公共利益，在协商的基础上达成共识。同时，政府官员在思想和认识上也发生重大转变：一是没想到决策层对民意的估计和真实的民意之间有如此大的偏差。原来决策层估计环境保护、绿化园林、规划设计等项目与道路、桥梁、旧城改造等项目比较，民众会将后三类项目排在前面，决策者一般也喜欢优先安排近期内能见效的项目。但结果恰恰相反，环境保护等前三类10个项目中有8个进入前10位，其中污水处理前期工程项目名列榜首。最初估计?城乡规划设计项目?最多排在20位左右，因为这一项目与民众没有直接利益关系，且在近期内不能见效。但投票结果显示，该项目名列第2位。二是没想到决策层平时听到的?民

声?并非真实的?民声?。平时听到群众反映较强烈的是老街区拆建、道路改造等问题，而预选结果这些项目都列在12位之后。决策层容易听到的意见和建议，并非都具有广泛的民意代表性和可行性，而可能是与决策层较接近的部分群体意见。

四、结论与启示

关于现阶段公共政策决策模式分化的讨论一直就有两种潜

在的针锋相对的观点：一种是强势精英联盟控制下的政策决策模式，另一种是公民社会主导的政策决策模式。值得注意的是，上述两种情况只是理论上的极端状态。在中国现阶段，没有任何一个地区的政策决策过程完全由精英联盟控制或完全由公民社会主导。

为此，本文通过对2005、2006年泽国镇公共项目协商决策过程的描述讨论，发现协商民主恳谈不同于原有的民主恳谈决策、一般的听证决策和通行的精英决策模式，它更加强化公共决策的公正性、科学性与民主性，这是一种基层公共决策的创新机制——互动式民主决策模式：

第一，在协商民主恳谈过程中，所有受到决策影响的民众都有权并有机会参与公共政策的决策，知情权和表达权的充分实现使得决策参与者享有充分的参与空间。这种参与是修正精英决策模式的缺陷、促进决策民主化科学化的必要前提。而且要建立科学的民意调查制度，因为民意基础关系到公共政策的公正性。 第二，协商民主恳谈尽管并未改变乡村总体的政治权力格

局，但是实际上在决策参与者之间已经形成一种互动的局面。在这种情况下，决策过程已经不是原先的一种单向的运动，而是一种双向的运动，并且是一种循环往复的双向运动。协商决策的结果实际上是决策参与者之间利益互动过程的一种合力，而非一个完全理性的建构过程。

第三，协商民主恳谈是以公共协商的建构为基础，支持或反对公共政策的主张都应该从能否增进共善的角度来商议讨论，这是在利益多元化基础上的非竞争性的利益表达、博弈与综合的过程。在利益的共存共依和充分表达的基础上，由看似相互矛盾的决策参与者在考虑其他的利益诉求之后会自觉或不自觉地调整自身的利益要求，并通过协商达成有关共同利益的共识。因此，公共协商机制不仅实现民众与政府双方的互动关系，而且还在实质上解决了如何互动的问题。

本文关于基层公共决策创新的研究清楚地表明，地方政治官员是决定公共决策创新的一个重要因素。在现阶段，不同地区之间的政策决策模式会呈现明显差异。在泽国案例中，协商民主恳谈的探索源于精英主义决策模式的痼疾所招致的民众非议和基层政府面临的整合社会利益分化的困境。地方政治改革者敏锐地捕捉到民众对新制度安排的强烈诉求，并确定这项制度创新所带来的利益预期大大超过了预期成本，形成了制度创新的强大动力。这种动力源来自于上级的认同、职务的晋升、权力范围的拓展和民众的认同和拥戴。换言之，协商民主恳谈决策方式的创新，

主要依靠基层政治精英的政治价值观、个人素质和对权力的追求。如果这些主观因素消失的话，事情可能就会另当别论。在目前的政治生态下，对这种凝聚着基层官员心血和民众智慧的创新决策模式，上层政治权威应该予以认可，并在时机成熟时以制度形式加以规范化和合法化，使之不因为创新者的职位变动而变动，不因为决策者的态度变化而变化，不因为领导者注意力的改变而改变。

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(作者：陈文正 中共台州市委党校）

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