浅谈新《预算法》

浅谈新《预算法》

一个国家有收入就有支出，对应的两个制度就是税收制度和预算制度，一个管收钱，一个管花钱。而保障预算制度实施的就是《预算法》。

预算又称国家预算，国家对会计年度内的收入与支出的预先估算，包括中央预算和地方预算。预算制度是1640年英国资产阶级革命的产物，资产阶级创造了极大的财富，却又无权支配，因此在议会中夺权，限制国王的权利，国王怎么花钱都得经国议会审议批准，这就是最早的预算制度。

而我国最早的《预算法》是于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过， 并于1995年1月1日起施行。从1995年到2014年近二十年的过程中，我国的经济飞速发展，原有的《预算法》因为当时立法的水平局限和经济发展，产生了非常多的问题。而预算制度是和所有公民息息相关的，公民向国家缴纳的税收，用到哪里了，怎么用了？之前都是一笔说不清的帐。 1994年，我国启动了影响深远的分税制财政管理体制改革，政府间财政关系、税收制度等财税重大改革相继推开。几乎与此同步，1994年3月，八届全国人大常委会第二次会议制定了预算法，形成了预算制度的基本框架。预算法的颁布实施，对规范政府预算管理、加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了积极作用。随着分税制财政管理体制的逐步确立，财税体制改革的重点在2000年前后转向预算管理制度，预算管理机制不断改革完善，预算在政府管理中的作用明显强化。

一是预算管理范围不断拓展。过去，除了纳入预算管理的预算内收支，各级政府及有关部门大量的预算外收支，主要指的是国家机关、事业单位以及其他机构为履行或代行政府职能，而收取、提取、募集和安排使用的各种未纳入财政预算管理的财政性资金，包括行政事业性收费、政府性基金、国有企业和主管部门收入等。

在财政体制改革不到位的背景下，我国预算外收支规模不断膨胀，到2007年最高时达到6820亿元。但由于对预算外资金缺乏有效地监督管理，也带来了

一系列突出问题，比如一些单位擅自将财政预算资金通过各种非法手段转为预算外资金等。同时，预算外资金的使用脱离财政管理和各级人大监督，乱支滥用现象较为突出，助长了不正之风和腐败现象的发生，成为各方诟病的焦点问题。 中国的预算在过去是国家机密，1997年保密局和财政部制定了一个规定，叫《经济工作中国家秘密及其秘级具体范围的规定》，在这个规定中，明确指出：财务年度预算、决算、草案、以及收支款项的年度执行情况。历年财政明细统计资料等属于国家机密，不得向社会公开。

因为国家把预算当成秘密来看，预算工作的不透明的必然缺乏有效的监管，理所当然会产生腐败，导致名怨沸腾。而且有几种收入是不列入预算的，比如卖地收入、行政事业收费、使用国有资产有偿收入等等。光列举的这三项可以占到地方政府收入的65%以上。而根据人民大学的一项调查显示，地方政府有40%的支出叫做其他支出。其他支出就是什么项目都可以，吃喝玩乐都是可以列在其他支出里面。试想地方收入的65%不列入预算，列入预算的有40%是无法查证的其他支出，这个腐败的空间让人害怕。这也是近年来，民众对国家公务人员抱有意见的根本制度原因之一。

2014年8月31日，历经两届全国人大、四次审议的预算法修正案由全国人大常委会以161票赞成、2票反对、7票弃权的高票通过，翻开了预算法律制度的新篇章，也标志着新一轮财税体制改革在预算领域的率先破冰。

李克强总理关于新《预算法》的讲话：

预算管理制度改革是一项自我革命的财税制度改革，首先触动的是中中央国家机关和地方政府部门的利益.全面规范、公开透明的财税制度，在提高政府公信力，和“制度反腐方面”，具有不可替代的作用。

预算有三个重要的原则：全面、透明、权威。而这次新的《预算法》正是按照这三个原则，进行了重要的改革。

这次的预算法有几个特点：

（一）预算的全面完整性

预算的完整性，就是要把所有的政府收支统一纳入预算管理，这是政府预算管理一项基础性要求。为此，新预算法删除了预算外资金的相关内容，代之以全口径预算，明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算（第四条），各级政

府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出（第十三条），从而在法律层面上确立了全口径预算体系。

（二）预算的公开透明性

阳光是最好的防腐剂，透明是最好的监督。在很长一段时间内，财政预决算等政府财务资料都属于保密内容，直到2005年之前，全国人大开会期间，代表们审议的预算草案都要求严格保密并在会后收回。直到2010年，国务院有关部门首次对外公开部门预算。在此背景下，原预算法在预算公开方面的规定也是一片空白，没有对预算公开的具体事项作出明确规定。

一是规定了预算公开的内容，既包括预算，也包括预算调整和决算，既包括本级政府预算，也包括部门预算。二是规定了预算公开的时限，要求本级政府和部门的预算、决算分别在批准或批复后20天内公开。三是规定了预算公开的主体，其中本级政府预算由财政部门公开，部门预算由各自部门公开。

总之，从预算公开的规定中可以看出，新预算法规定的预算公开，不只是预算草案的公开，而是预算编制、执行和决算等整个财政运行过程的公开；不只是政府层面的公开，而是各级政府及组成部门全方位的公开。通过全过程、全方位的预算公开，把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下，把预算的“黑箱”变成了“透明箱”。

（三）地方政府举债之门：“开与关”

地方政府债务问题如何规范，是预算法修改中广泛关注的问题，每一次修改也都触动着各方面的神经。20世纪80年代末至90年代初，地方政府债券一度风行，许多地方政府为筹集资金修路建桥。为防范地方政府过度举债，1994年制定预算法时明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券” （第28条），堵上了地方政府发债的道路。但不少地方政府在发展中面临资金缺口，在土地出让金等收入之外，也开始寻求各种形式的债务性融资。

特别是2008年应对国际金融危机以来，以地方融资平台等方式积累的地方政府性债务的规模急剧扩大，所形成的风险日益凸显。根据审计署对全国中央、省、市、县、乡五级政府债务情况的全面审计结果，截至2013年6月底，全国各级政府债务总额约30.28万亿元，其中地方政府债务余额17.89万亿元，包括

负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的或有债务4.34万亿元，地方政府债务较前两年大幅增长。

虽然总体上看，地方政府性债务的各项风险指标处于国际通行的控制标准范围内，风险总体可控，但也存在较大的风险隐患，特别不少地方政府债务率超过100%，债务余额超过当地综合财力，甚至出现债务逾期等问题，需要加快予以规范和逐步化解。

综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务、风险防范化解等多方面因素，新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。

一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府；二是用债方向，要求只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源。五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等。六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。这些规定把地方政府在举借债务开闸的同时，为政府举债的风险能够控制在合理区间套上了法律的“紧箍咒”。

（五）国库管理权

2001年国库集中收付制度改革以来，逐渐形成了国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度，推动了预算资金支付的透明、安全和高效。目前，全国已有55万多个预算单位实现了国库集中支付，基本上实现了全覆盖。为此，新预算法第61条正式确立了国库集中收付制度，并明确政府全部收入和支出都实行国库集中收付管理。但是关于国库管理的具体方式上，围绕人民银行在国库上的职责定位，虽然只是经理还是代理的一字之差，人民银行、财政部以及有关专家学者各执一词，从一审争论到四审，也引起了媒体和社会公众的广泛关注。

综合各方面意见，新预算法仍然维持了国库经理制的规定，这为国库经理与代理之争画上了一个句号。为什么这么改呢？主要加强预算资金支付监督、维护预算资金安全的角度考虑，即使在国库支付制度改革的情况下，也不能削弱央行国库作为第三方的监督制约作用，有必要赋予央行对国库支出业务进行必要审核

的权限。因此，新预算法继续维持了原法规定的经理的表述，继续明确央行经理中央国库的法律条款，有利于央行依法履行经理国库职责。

值得注意的是，新预算法还对财政专户进行了专门规定。按照有关法律法规的规定，财政专户是各级财政部门在商业银行及其他金融机构开设的资金账户，用于特定资金的专户存储、专款专用。按照核算管理的资金类型，财政专户主要包括四类：专项支出财政专户（如粮食风险基金等）、社会保险基金财政专户、非税收入收缴财政专户、外国政府和国际金融组织贷款赠款财政专户等。

由于实践中国务院及有关部门、省级政府及其财政部门都有权审批财政专户，甚至一些市县也越权开设财政专户，导致财政专户数量众多，大量财政资金以各种形式存在商业银行，脱离国库的有效监督，滋生了“小金库”等腐败问题。社会上要求取消财政专户的声音很大，但考虑到不少财政专户（如社会保险基金账户、非税收入专户）有其现实必要性，新预算法给财政专户的设立留下了空间，并对财政专户的条文从批准设立、专款专用等方面进行了多次从严的修改完善，规定只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，才可以设立财政专户，并明确要求财政专户收入也要纳入国库管理，这样对财政专户作了最严格的限制，也为健全国库单一账户制度奠定了良好的法律基础。

（七）人大预算审查监督

从国外经验看，审查预算是议会的最重要的职责，议会通过对预算的控制实现对政府行为的有效监督。在预算法修改的整个过程中，对于加强人大对预算的审查监督，真正实现通过预算对政府行为的控制与监督，各方面有着强烈的呼声。

新预算法在总结近年来各级人大预算审查监督经验的基础上，针对实践中反映强烈的问题，主要对人大如何有效行使预算审查监督权作了较具体的规定。

一是规定预算草案的细化要求。针对实践中预算过粗、“看不清、弄不懂”等问题，新预算法规定一般公共预算草案应当按照功能分类和经济分类编制，分别反映预算的支出方向和具体支出用途，按保障功能分类编列到项（类、款、项三级），按经济性质分类编列到款（类、款两级），通过二者结合，全面反映预算支出的全貌。同时，对转移支付支出的编制也提出了明确要求。

二是完善预算的初步审查制度。实践中预算审查专业性强，而人大会期有限，针对这一问题，新预算法总结实践经验，进一步完善了预算草案的初步审查制度，

明确初步审查的范围包括预算草案、预算调整方案和决算方案，审查机构由有关专门委员会或者县级人大常委会进行，规定了审查的时限要求等内容。

三是明确了预算审查的重点审查内容、预算调整审查的有关程序以及预算执行监督的有关规定。

法律学院 1205班 翟良柱 学号：10041000026

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