广东_积分制_破除户籍坚冰

“积分制 管理是根据地方政府的人才需求和财政承受能力,综合考虑流动人口”的情况进行积分登记,累积达到一定积分额度才可申请享受相应档次的公共服务。

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广东“积分制”破除户籍坚冰

■郑梓桢

“积分制”管理是根据地方政府的人才需求和财政承受能力，综合考虑流动人口的情况进行积分登记，累积达到一定积分额度才可申请享受相应档次的公共服务。

流

动人口是从传统计划体制下“裂变”出来的庞大社会群体，流动人

口管理成为各级政府，尤其是流入地政府密切关注的话题。如何建构具有前瞻性，又契合实际的流动人口管理体制？

1月1日，《广东省流动人口服务管开始实施，“居住证”全面取代了理条例》

“暂住证”。同时，广东省委主要负责人在拟通过探索部署2010年工作时亦指出，

推广“积分制”等办法，促使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。广东流动人口管理“积分制”改革能否破除户籍坚冰，引起了全国的关注。

中山市先行探索

在广东酝酿全省推行积分制入户之前，中山市已经先行对“积分制”做出了探索。

位于珠江三角洲的中山市，截至2009年7月，其流动人口总数为120.7万，占总人口的45.2%。若加上居住半年以下的流动人口，非户籍流动人口总量远多于该市户籍人口。全市共有出租屋91809户，70余万间。

那么，政府如何对流动人口进行合理管理和服务？68决策2010.2-3

一开始，为解决流动人口子女入读公办学校问题，中山市小榄镇和火炬开发区分别制定了《外来务工人员子女申请入读公办小学积分表》和《非户籍适龄儿童申请公办学校学位积分表》，根据公办学校的承受能力核定学位名额，在达到规定积分的基础上按分数高低择优录2009年底，中山市在全取。在此基础上，

市范围全面建立流动人口“积分制”管理新模式，这是对区域流动人口管理制度的一项积极探索。

中山市的流动人口“积分制”管理制度，采用定性与定量相结合的方法，通过累计积分进行科学计量，具有“简便明晰，通俗易懂，操作方便，管理灵活”的基本特点。

“积分制”是地方政府人口宏观调控的重要手段。

“积分制 管理是根据地方政府的人才需求和财政承受能力,综合考虑流动人口”的情况进行积分登记,累积达到一定积分额度才可申请享受相应档次的公共服务。

其中，“积分制”管理最核心的内容就是积分表。在充分考虑中山城市经济社会发展现状和趋势以及流动人口实际特点的基础上，借鉴和参考国际人口迁移积分制管理的经验，构造指标体系与确定指标分值。指标与分值综合反映了中山市流动人口各方面的能力水平，是计量和评估中山市流动人口积分的基本依据。

中山市流动人口“积分制”管理与优化中山市的人口发展目标是一致的。首先，通过累计积分的方式，促使人口机械增长的数量有了科学的控制。其次，”积管理“高素质、高得分”的计分方法分制”

可以有利于促进中山市社会经济发展的各类急需人才引进，提高中山市的人口素质。同时，“积分制”管理有利于优化人口结构。例如鼓励35岁以下的人口入户，这样可以相对延缓中山市人口老龄化的速度。

到“主动接受管理”的转变。

“积分制”管理还是一个人口动态管理的过程。人口是一个地方经济社会发展的基础，人口的发展必须服从和服务于中山市发展的总体战略。因此，城市可以根据自身发展阶段和发展条件的变化，实事求是地对积分表进行调整，从而达到对人口动态管理和调控的目的。

作为优化开发区的珠三角城市之一，中山市以“积分制”管理为突破口，积极推进人口基本公共服务均等化和市民教育、卫生、劳动就业、社会保化。当前，

障、住房等基本公共服务的供给方式，依然存在城乡分割和行政区分割的情况下，任何地方政府贸然的政策变动往往达不到预期的效果，反而极有可能造成难以克服的矛盾，使户籍改革面临更大的压力和挑战。

仅仅放开户口登记和迁移管理，而其他社会制度，尤其是户口作为社会福利分配的根据这一制度不变，必然会造成公共资源的紧张，导致城市中新的不公。因此，中山市推进流动人口基本公共服务均等化，必须打破长期以来把户口作为社会福利分配的根据这一制度安排，寻找一套新标准作为流动人口享受城市基本公共服务的根据。

而“积分制”管理就是这样一种新的制度设计。它根据地方政府的人才需求和财政承受能力，综合考虑流动人口在文化程度、技能水当地的连续工作年限、

平、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记，累积达到一定积分额度才可申请享受相应档次的公共服务。

通俗地讲，户籍改革就是要以“挖墙脚”方式进行。即按经济社会均衡发展的原则，将城市居民享有的各种优惠待遇逐步与城市户口脱钩，户口不再作为享受福利待遇的唯一标准。只有降低户口“含金量”，改变了户籍上附加的教育、的

社保、医疗、住房、就业等方面的不公平政策和错综复杂的社会利益格局，建立城乡统一的户口登记制度才有可能，人口自由流动迁移才能有希望。

管理以积分为标准，而不“积分制”

是以户口为标准，从而将教育、就业、社保、医疗等公共服务与户口脱钩。这一制度创新不仅能够缩小流动人口和户籍人口在教育、就业、社会福利等方面的差别，创造一种新的户籍改革和流动人口市民化的思路。更深远的意义在于，改变了城市对流动人口的排斥方式，即从集体排斥向个体排斥转变。

过去福利分配主要以户口为标准，从而将不具有本地户口身份的流动人口集体排斥在外。“积分制”则只关注个人积分结果，并不一味以户口身份为标准，非本地户籍人口只要积分足够高一样可以享受与户籍人口同等待遇甚至入户。

发达国家和地区在吸纳外国移民方面，都不约而同地采取了“积分制”管理模式。以“积分制”为核心的移民准入制度，为发达国家提供源源不断的优秀劳动力，增强了流入地的核心竞争力，其理念和精髓值得国内借鉴。

广东省和中山市推行流动人口“积分制”管理，在全国首开先河，没有相关的经验可以借鉴，其实施过程中可能会存在不少困难和问题。例如，繁杂资料审核与职能部门之间的协调配合问题，“积分制”入户与现有入户政策的对接问题，资源有限性和有界性与”积分制”待遇实现问题，“积分制”指标体系的可调整性与可持续性问题等等。都需要在政府的统筹协调下，在探索中逐步解决完善。

（作者单位：广东省社会科学院社会与人口研究所）

“积分制”的制度设计

“积分制”是地方政府人口宏观调控的重要手段。“积分制”管理个人申请、总量控制、择优选择的特点，为地方政府有优化人口结构、提高人效控制人口总量、口素质提供了重要抓手。

“积分制”管理具有鲜明的导向性。流动人口为实现享受基本公共服务或入户的目的，必须达到规定的分数。在这种利益导向机制的作用下，流动人口必然会对照积分指标及分值，有针对性地提技能），为社会高自身整体素质（如学历、做出更多贡献（如投资纳税、志愿服务、慈善捐赠）。同时，在负分指标的约束下，促使流动人口不断提高遵纪守法、诚实守信的观念和意识，有效减少流动人口的违法犯罪行为。

“积分制”管理有利于引导流动人口主动接受流入地社会管理。流动人口被动管理、积极性不高，而政府的行政管理“积成本过高等问题一直没有得到解决。分制”管理通过利益导向机制的正确引导，使流动人口实现从“被动接受管理”

户籍改革“挖墙脚”

中国的户籍制度不单单是一个户口问题，户籍制度改革的关键在于将依附于户口制度上的一系列福利制度从户口制度剥离，让户口回归本位。虽然户籍制度是其他制度安排的基础和前提，形成于其他制度之前，但改革的次序应该是反向的。

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