梁聪

公共事业单位发展中面临的问题

作者

【摘要】我国公共事业管理体制存在着许多亟待解决的难点问题。要想扫清这些障碍，重新理顺改革思路，不但需要大量的时间积累，更要从理论深度上找出问题的根源，从而知道我国公共事业管理体制改革与创新的具体实施，本文结合公共事业耽误的特点，提出了推进公共事业单位改革，建立新的公共服务体制的政策建议。

【关键词】公共事业 管理体制 问题

一 公共事业管理体制的涵义与特点

1 公共事业管理体制的涵义

我国公共部门的机构（即“单位”）分为四类，事业单位是其中之一。据有的学者考证，1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》首次使用了“事业单位”这一概念，并一直沿用至今。几十年来，我国经济体制、政治体制发生了很大变革，事业单位也随之不断进行变化和调整。

公共事业管理体制，是在公共服务领域，由政府主导，吸引其它非政府组织参与的统一、多层次，集中与分散管理相结合，管理环节与实施环节相结合的综合管理系统。公共事业组织内部治理体系主要包括三个层次的内容：即文化层次、组织层次和管理方法层次，其中，文化层次包括观念文化和制度文化两方面的内容。而在组织层次中，涉及行政体制、组织结构和运行机制三方面的内容。最后一个层次，也是公共事业管理体制的最低层，包括管理人员、管理手段和管理方法。在我国，进入新世纪以来，各地出现了大量各形式的社会组织力量，参与到公共事业管理，有效的弥补了政府能力的不足，分担了政府的大量政府的公共管理职能，为我国公共管理事业的发展提供了良好的动力[16]。

2 公共事业管理体制的特点

首先，设立组织的宗旨是为了公共利益。我国的事业单位是“国家为了社会公益目的”而举办的社会组织，也就是说，事业单位的创立目的不是为了追求个体或特定群体的利益，而是为了整个社会的公共利益，以公共利益作为全部活动的出发点和落脚点。国家设立的学校、医院、科研机构、福利院等单位是为广大人民群众提供公共服务的机构，所从事的活动是为了满足整个社会的公共需要，所追求的目标是使整个社会和谐的、可持续的发展。尽管在实际运行中难以完全避免事业单位背离公益宗旨情况的发生，但这只是监管不力的结果，并不能免除事业单位在增进公共利益方面所应承担的义务。相反，如果事业单位仅

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仅追求本单位、本部门或个别人的利益，则会违背国家以公共资金设立事业单位的初衷，也就失去了存在的必要。

其次，组织职能是提供公共服务和公共产品。“为生产服务，为改善人民文化生活服务，为增进社会福利服务。事业单位的服务对象是整个社会的各个领域与方面。”事业单位的公益属性决定了他们不能够像企业那样从事营利性活动，而必须把社会效益放在首位，向公众提供公共服务和公共产品。当然，公共服务和公共产品不一定意味着完全免费，但即使有条件通过提供服务收取一定费用，也不能以此作为弥补成本的手段，更不能成为赚取利润的理由。这是“经济理性”的企业组织所不愿干也干不了的。只有国家设立的事业单位才能承担起这样的责任。

最后，活动领域相对稳定。尽管事业单位数量众多并且在经济生活中发挥着重要作用，但事业单位高度集中于教育、科技、文化、卫生等几个主要部门。根据国家统计局的资料，2002年教育和卫生从业人员占事业单位从业人员总数的70％。根据发改委课题组的资料，这一比例为53％[17]。紧随其后的可能是科学技术研究、文化服务和农业技术推广。虽然大量事业单位集中于上述主要部门，但事业单位提供的服务的类型却又极其繁杂。它们的客户包括社会公众、个人、农户、企业、以及各类党政机关。

二 公共事业单位科学发展的必要性

1 时代背景下的需求

上世纪七十年代以后，世界上许多国家掀起了一场政府改革的浪潮，市场机制被广泛地引入了公共服务领域。到了上世纪九十年代，经过了对新型公共管理制度的深刻总结与反思后，人们认为公共事业管理不宜过度地追求市场化，尤其是公益事业，其发展必须坚持政府主导地位，不可简单地套用经济学学中改革和管理的做法。2004年，世界银行在其报告中指出：让服务惠及穷人中指出的，政府放弃公共服务而把一切交给私营部门是错误的。此外，一些国家和地区忽视发展公益事业，经济发展和社会发展严重失衡，引发社会问题的现象，也需要引以为戒。为了能够有效解决中国现阶段发展中经存在的问题和不断出现的新矛盾，我国政府未雨绸缪，在认真研究分析国内外形势的基础上，提出了坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，作为经济社会发展的重要指导思想，并提出了构建社会主义和谐社会的战略任务。

2 公共事业单位体系自身发展需求

中国改革开放以来，实现了由计划经济到社会主义市场经济的重大转变。这一转变本身在客观上需要我国的经济管理体制、行政管理体制等诸多体制方面的变革。在此期间，我国在经济管理体制上，逐步建立了权责明确、政企分开、产权清晰、管理科学的现代企业制度；而在行政管理体制方面，进行了以转变职能为基本目的和方针的政府机构改革，使政府职能逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。而公共事业管理

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单位作为行政管理体制重要组成部分，也进行了改革探索。但是，总的来看，公共事业单位的管理体制和运行机制与我国现阶段社会主义市场经济的发展需求无法匹配，亟待进行进步一的深化改革。

3 公众需求

目前，我国正处于全面建设小康社会、加速推进社会主义现代化建设的重要节点，2012年我国人均GDP已经达到23000多元人民币。这一时期，既是黄金发展期，又是矛盾凸显期。一方面，我国在经济结构和社会结构发生着剧烈变化的同时，人民群众的消费结构也会发生了明显变化，尤其在教育、文化、卫生、环境等领域公共服务需求大幅度提高；另一方面，人民群众的权益意识不断增强，对公益服务的公平性和公正性也有了更高的要求

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。这就需要通过深化公共事业单位改革，既把公益服务这块蛋糕做大，又把蛋糕分匀；

既让广大人民群众共享改革与发展成果，又做到主动化解矛盾，确保社会稳定。

三 我国公共事业管理制存在的问题

伴随着现代社会生活节奏的加快，以及网络经济与知识经济的影响，传统的公共事业管理体制遇到了前所未有的冲击，这给我国公共事业管理体制的发展带来了严峻的挑战。

公共事业管理体制改革的创新意识不强，我们国家的整体创新意识和水平现在还不如西方发达国家，公共事业管理体制改革的创新起步比较晚，还存在许多需要改进的地方。

公共事业管理体制改革的步伐相对滞后，自1985年起，我国先后发布了一系列有关事业单位改革的决定，进行了大量有关的利益也千头万绪，致使改革的步履维艰，进程颜为缓慢，成果仍在期待之中。

缺乏明确的改革目标和路径，由于我国公共事业管理体制的创新属于开拓性的事业且无现成的经验可供借鉴，因此，在改革初期的探索阶段，基本上采取了大胆进行实验性改革的方针，并没有提出一个明确的目标模式。由于改革模式不够明确，无法科学界定、合理划分和重新调整政事双方的权责关系，因此很难做到和周密策划、有计划、有步骤的简政放权，而公共事业组织自主进行的改革，既不能触动传统事业的根基，也不能解决发展中的问题、更没有实现政事分离、反而还更加混淆了各种不同性质社会组织之间的职能界限，造成了体制混乱和体制冲突。

缺乏改革的整体配套条件。由于事业单位的体制改革在前期是分头并进、各自为政的，所以不仅各类事业单位的改革进展不同，而且也未能与其他方面的改革相互配合。而公共事业管理体制改革实际上是一个巨大的系统工程，其面临一系列的难题，需要各方的配合解决。尤其是资金来源于人员分流问题，更不是仅仅单个部门独立所能够处理好的。不解

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决这些问题，事业单位管理体制的改革就难以继续推进。

四 公共事业管理体制创新策略分析

1 善于利用科学的管理方法

公共事业管理体制的创新，离不开对管理方法、管理理念的优化和创新。近年来，在公共管理领域，出现了许多新的管理方法。这些方法多是从企业，尤其是跨国公司的相关管理经验中学习过来的，取得了一定的成效。在新的经济体制下，要健全、完善现有的公共事业管理体制，必须要进行公共事业组织管理方法上的创新，从而使公共事业组织能够在新的环境下高效、公平的运作，实现其为发展市场经济服务的宗旨。

现有事业单位的分类比较混乱:在政府机构改革自上而下地完成以前，新旧体制在一定时间内同时并存，既有沿袭以往按行业管理划分的多种分类管理系统，又出现了顺应市场需要的新型社会服务组织和中介组织；既有按国家财政负担比例划分的事业单位，又产生了各种民办的非企业组织当前，要运用政策法规、财政、社会保障等多种手段，严格遵循事业管理的制度创新原则，根据不同类型事业单位的特点，采取不同的机构改革和管理办法；对国有事业单位内部不同的人员，采取符合管理人员特点和成长规律的职员制度，逐步建立以技术等级考核为主的符合工勤人员特点的管理制度。

2 制定切合实际的改革发展落实方案

改革发展规划年年都会做，但改的怎么样、规划的落实情况则是未知。公共事业单位应该震退改革的突出问题哈亟待完善的机制，按照解决问题的难易程度明确提出整改落实的具体项目和时限，明确各人责任。在落实方案制定完毕后，应积极地对相关人员进行宣传和要求。而改革的落实情况应接受社会各界的监督。

首先，要改善事业单位的政府监管。主要措施如下：一是完善事业单位法律、法规。当前急需加快改革事业单位国家立法的步伐，加紧制定结社法、行业协会法、社会团体管理法、基金会法等，为事业单位的发展创造良好的法律政策保障环境。二是明确政府各监管主体责任。主要是对教育部、文化部等专业行政监管机构的职责划分进行立法规范，明确界定各监管主体的职责权限，按各自职能设置相应的权力，避免权力配置的缺位与越位。三是对事业单位的经营和从业实行认证制度。通过打破资格终身制、实行定期认证等途径来对认证制度存在的不足加以完善。其次，要加强事业单位的社会监管。主要包括三个方

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面：一是要发挥新闻媒体的监管作用。二是建立公共事业组织行业监管。这是除政府和第三方之外的一种有效的自我监管机制。三是完善事业单位成员自律机制。除了通过组织构架和机制设计来规范成员和组织的行为外，更应强调依靠对组织使命、信念的理解与认同，通过成员的道德约束来规范自己的行为。

3 积极运用多元的管理手段

随着我国社会发展现状的复杂化和多元化，公共事业管理单位的原有管理手段已经无法适应现阶段社会发展的需求。传统的公共事业管理组织以行政的角度进行管理，对于被管理者往往采取一种居高临下的方式进行直接命令。经历几十年的市场经济发展后，原有的管理方式不利于权力的分散和横向的沟通。因此，这种管理方式必须进行改进、创新，更多的采取间接管理的手段。在管理手段上，公共事业单位应更多的加入新的管理元素，运用经济和法律法规作为间接的调控手段进行管理。于此同时，在公共管理事业单位内部建立完善的制度和规范，加强制度约束力度从而发挥事业单位主体的能动性，从而为市场创造更加良好的管理环境。

现有事业单位的分类比较混乱:在政府机构改革自上而下地完成以前，新旧体制在一定时间内同时并存，既有沿袭以往按行业管理划分的多种分类管理系统，又出现了顺应市场需要的新型社会服务组织和中介组织；既有按国家财政负担比例划分的事业单位，又产生了各种民办的非企业组织当前，要运用政策法规、财政、社会保障等多种手段，严格遵循事业管理的制度创新原则，根据不同类型事业单位的特点，采取不同的机构改革和管理办法；对国有事业单位内部各位员工，应当采取符合其特点和成长规律的特性化管理制度，并逐步建立以技术等级考核为核心的管理制度。

4 努力培养高素质的管理人才

由于公共事业组织设计到科、教、文、卫、体等各个领域的方方面面，对于公共事业管理体制人才的培养，也要求管理的人员一方面应该具有广博的知识面，能结合具体的专业和职业特点，既懂得政治，又懂得经济；

公共事业单位所涵盖的领域较广，涉及到教、科、文、卫、体等许多社会领域。那么，在培养公共事业管理人才时，也应注重其多样化发展。管理人员一方面应当具备广博的知识，另一方面也应能够懂得政治；既认识自然，有认识社会；既熟悉科技，有熟悉人文；既深知中国，又了解世界。于此同时，管理者同样应当具备较强的执行力，能够联系实际地看待问题，能够迅速地接受新型事物。

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