公共物品供给中的内在性问题研究

经济发展

２０１１年第３期改革与战略ＮＯ．３。２０１ｌ

第２７卷（总第２１１期）ＲＥＦＯＲＭＡＴＩＯＮ＆ＳＴＲＡＴＥＧＹ（Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ．ＮＯ．２１１）

公共物品供给中的内在性问题研究

苏明１，武靖州２

（１．河南科技学院经济与管理学院，河南新乡４５３００３；２．中国人民大学经济学院，北京１００８７２）

【摘要】在公共物品供给问题上，传统的市场失灵理论为政府干预提供了必要的理论基础。但政府公共机构的确立在很大程度上反映了其内部而非社会利益的标准或目标，即内在性问题，导致了公共物品供给的低效率，具体表现为公共物品的高成本和非均衡供给、反公共物品问题等。文章认为，克服内在性问题，提高公共物品供给效率，应该在改革政府、引入市场机制的基础上，赋予公民更多的话语权。

【关键词】公共物品；公共机构；内在性；市场机制

【中图分类号】Ｆ０４５．１【文献标识码】Ａ【文章编号】１００２—７３６Ｘ（２０１１）０３—００３５—０３

ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎｔｈｅＰｒｏｂｌｅｍｏｆＩｎｔｅｒｎａｌｉｔｉｅｓｉｎｔｈｅＰｒｏｖｉｓｉｏｎｏｆＰｕｂｌｉｃＧｏｏｄｓ

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（１．ＥｃｏｎｏｍｙａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔＣｏｌｌｅｇｅ，ＨｅｒｍａｎＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｘｉｎｘｉａｎｇ，Ｈｅｎａｎ４５３００３；

２．ＳｃｈｏｏｌｏｆＥｃｏｎｏｍｉｃｓ，ＲｅｎｍｉｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣｈｉｎａ，Ｂｅｉｊｍｇ１００８７２）

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ｔｏｇｕｉｄｅ．ｍａｎａｇｅａｎｄｅｖａｌｕａｔｅｔｈｅａｃｔｉｏｎｓｏｆｔｈｅａｇｅｎｃｉｅｓａｎｄｉｔｓｍｅｍｂｅｒｓ．Ｔｈｅｓｅｓｔａｎｄａｒｄｓｏｒｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓｒｅｆｌｅｃｔｔｈｅｉｎｔｅｒｎａｌｏｆｔｈｅａｇｅｎｃｉｅｓｔｏａｌａｒｇｅｅｘｔｅｎｔｒａｔｈｅｒｔｈａｎｓｏｃｉａｌｗｅｌｆａｒｅ，ａｎｄｌｏｗｅｒｔｈｅｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙｏｆｐｕｂｌｉｃｇｏｏｄｓｓｕｐｐｌｙ，ｓｕｃｈａｓｈｉｇｈ－ｃｏｓｔｓ，

ａｎｄｎｏｎ－ｂａｌａｎｃｅｄｓｕｐｐｌｙｏｆｐｕｂｌｉｃｇｏｏｄｓ，ｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍｏｆａｎｔｉ－ｃｏｍｍｏｎｓ．Ｔｏｏｖｅｒｃｏｍｅｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍｏｆｉｎｔｅｒｎａｌｉｔｉｅｓａｎｄ

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Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｐｕｂｌｉｃｇｏｏｄｓ；ｐｕｂｌｉｃａｇｅｎｃｉｅｓ；ｉｎｔｅｍａｌｉｔｉｅｓ；ｍａｒｋｅｔｍｅｃｈａｎｉｓｍ

传统经济学理论认为，由于公共物益”。二是政府行为的内在性。沃尔夫运行指标，供给机构或消费者承担了未品具有正的外在效应，导致『订场供给严（Ｗｏｌｆ，１９９４）认为，内在性是“用来在合约或安排中反映的成本或收益，即重不足，政府有必要进行干预。但政府确立非市场组织内的目标，用以指导、内在性问题，使得公共物品的供给效率干预虽然在一定程度上解决了公共物品规制和评估机构运行和机构人员的行达不到最优点。导致Ｊ｝｝｛现内在性问题的

为”。三是个体行为的内在性。在行为公共机构的标准或行为主要表现在以下

经济学中，内在性描述的是一种当｜｛ｉｆ做四个方面。

决定时未被考虑，但从长期看施于了一（一）预算最大化

一、公共物品供给中的内在性及其个人成本或收益的行为。市场组织通常把利润作为评估机构表现由以上定义叮以看出，内在性是由运行的标准，公共组织则倾向于将其预

行为人承担的额外的成本或收益，这些算规模作为主要的评价标准，也就是

在西方经济学中，关于内在性研成本或收益进入了行为人的成本计算，说。公共组织往往根据机构成员和下级究的理论可归纳为三种。一是市场行为却没有反映在行为契约或安排之中。公单位对扩大预算和保护预算免受削减所的内在性。史普博（Ｓｐｕｌｂｅｒ。１９９９）认共物品主要是由公共部门来供给的，由作出的贡献来对它们的行为作出评价。为，内在性是“由交易者所经受的ｆｕ｜没于缺少像市场组织那样，来自于消费者这种“证明成本的合理性”而不是“减

行为、市场占有率和利润大小等直接的少成本”的动力机制会导致机构活动的

【作者简介】苏明（１９８２－），女，河南禹州人，河南科技学院经济与管理学院教师，硕士研究生。研究方向：产业组织理论；

万方数据矗团墨皿皿圆圈国磁跬裔蟹圈改革罐妈四一经济与制度研究ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｇｅｎｃｉｅｓｉｎｔｅｒｅｓｔｌｏｗ－ｑｕａｌｉｔｙｉｍｐｒｏｖｅｃｉｔｉｚｅｎｓ供给的不足，却存在着低效率的问题。这一问题可以从内在性的角度来分析。有在交易条款中说明的交易的成本和效武靖州（１９８０－），男，河南濮阳人，中国人民大学经济学院博士研究生，研究方向：社会主义经济理论。

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规模发生扭曲。尼斯坎南（Ｎｉｓｋａｎｅｎ，或复杂的技术。同时，公共机构也存在１９７１）认为，只要总预算等于或大于总着反对新技术的偏见。唐斯（Ｄｏｗｎｓ）成本，行政机构总是力图使总预算最大认为，公共机构反对新技术是由于相当化。预算最大化是公共机构内部的一种大的“沉没成本”所导致的。而“沉没巨大推动力量，导致政府的运作成本越成本”包括过去在人事方面的投资，标来越高，浪费现象越来越严重。准化运作程序，与客户、政治家和社会

（二）职能强化其他部分相联系的状态等。

经济与制度研究职能强化是指公共机构尽量夸大其

担负任务的重要性，并在具体的活动中二、公共机构的内在性对公共物品一尽虽使自己的职能发生最大的作用。这供给的影响

就要求公共机构不仅要善于维护自己的

职能。还要善于制造工作以强化自己的以上几种标准或行为，作为公共机职能。公共部门的目标是不确定的，为构动力机制的一部分，在保证和规范公了自己的生存与发展，公共机构必须依共机构运作的同时，也会导致公共物品据自身的内在目标而不一定是社会福利供给的低效率。

的标准把自己的职能尽可能地强化。强（一）公共物品供给的高成本

化职能还表现在公共机构的主动十预倾市场活动的结果通常刺激扩大生产向上。在我国，公共机构职能强化的现和降低成本，相反，公共部门生产的结象尤为突出。例如，从计划经济体制下果则町能促使成本增加（如职员）或产遗留下来的庞大的公共部门为了维护自量增加。就生产公共物品而言，公共机身的利益，通常会主动介入市场，对企构活动的一个最终趋势是明显的多余成业的生产经营活动进行干预，严重破坏本。如果存在技术上的可能性来降低成了企业的生存和发展的环境。本、提高产量或实现规模经济，那么公

（三）内生性扩张共组织就会比市场组织更加不注重充分内生性扩张是指公共机构在外部公利用这些机会。在我国，各级政府及其共物品和公共服务供给任务不变的情况所属企事业单位在生产和提供公共物品下的扩张行为，主要表现在雇员规模的的过程中付出了很高的成本，政府行政不断扩大和支出的不断增加。一个公共管理支出的不断增加就从一个侧面反映机构，如果把不以利润最大化作为目了这一问题。

标．而为了追求预算的最大化，就可能（二）公共物品的低质量

试图去增加它的工作人员数量。著名的公共物品供给的高成本，不一定有帕金森定律就揭示了政府机构自然膨高质量的结果。在市场上，产品的成本胀、工作效率自然降低的法则。这个定与质量是由价格机制来调节的，产品的律包括两条法贝ｌｊ：其一是增加部属的法低质鼍必然受到市场的惩罚，导致厂商则，其二是增加工作量的法则。它们说收益递减。而公共机构具有双重垄断的明了政府机构扩张的基本特点：一是机特征，即使生产的产品质量不高，也没构内部的规模不断扩大，机构越来越有相应的惩罚机制。在我国，公共物品多。公职人员不断增加；二是内部的等尤其是地方性公共物品的供给质量低下级逐渐细化，行政机构与行政层次增的现象比较严重，目前最为突出的是公加。结果增大了行政开支。降低了工作共工程的低质量问题。有些地方政府对效率。一些公共工程的建设没有严格的监督管

（四）技术选择的非适用性理机制，为“豆腐渣Ｔ程”的产生留下同市场组织一样，公共组织也必须了漏洞。

选择生产技术。由于公共物品的价值难（三）公共物品的非均衡供给

以估量，而且公共组织的目标也具有不公共机构的职能强化倾向意味着。确定性，因此，在选择生产和管理技术在没有预算约束的情况下，公共物品将时就不能保证在经济意义上是最有效供给过剩；在有预算约束的情况下，有的。一般来说，出于最大化预算的目形公共物品将优先于无形公共物品，导的，公共机构会追求先进的、现代化的致公共物品供给的不均衡。公共物品的日改革５砰码同盈函盈面皿口团盈西圈圆圜万方数据非均衡供给在我国也十分明显。２００５年，在我国的财政支出中，经济建设费、行政管理费、国防费和其它费用分别占２７．４６％、１９．１９％、７．３％和１９．６７％。而社会文教费只占２６．３９％，这说明我国的财政支出主要流向有形公共物品而不是人力资本、社会发展项目等无形公共物品。（四）反公共物品反公共物品的概念是由Ｍｉｃｈｅｌｍａｎ（１９８２）首次提出的。Ｐａｒｉｓｉｅｔａ１．（２０００）展开了进一步研究。他认为，反公共物品在其形成机理上和公共物品异曲同工，本质上都是由于某种权利被滥用而导致的资源使用不足：“公共物品”是因为使用权被滥用，而“反公共物品”则是冈为排他权被滥用。预算最大化与内生性扩张的倾向，导致公共机构部门数量过多，职能重叠．加之每个部ｆＪ都有强化职能的偏好，导致公共物品的管理权被滥用，于是Ｉ叶｛现了反公共物品问题。在当前我国的社会生活中，反公共物品的现象屡见不鲜，如乱收费现象导致许多公路失去了公共物品的角色和过多的收费站使得车主不得不绕道而行等。三、路径依赖、产权与公共机构的内在性问题（～）内在性的产生与公共组织演进的路径依赖有关路径依赖（Ｐａｔｈ—Ｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ）是指人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，一旦进入某一路径。就可能对这种路径产生依赖。公共组织的演进过程也存在着路径依赖，这在一定程度上导致了机构内在性的产生。一个特定的公共组织刚建立起来时，它看起来似乎就是生产一种并不明确的最终产品的合理代理人。由于对最终产品的不明确，机构工作人员往往通过纵向观察或横向观察来确定当前的行为。①通过观察并总结经验，组织形成了自身的生产和运作标准。此后，它们可能把这些标准常规化为组织程序，即标准的操作过程，一开始是被接受，然后作为组织运行的一种主要过程而保留下来。例如．预算最大化的倾向可能产生在公共组织刚开始建立之初。因为

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新组织必须雇佣职员并获取必要的设施。从而完成ｔ：级分派给它的任务，但由于最终产品并不明确，组织必须尽可能地扩大预算，来应付各种不确定性事件。当最终产品逐渐明确后．这种预算模式却留了下来。公共机构的职能强化也是如此。当一个公共组织成立之时，明确并强化自身的职能是组织存在和发展所必须的。然而，当组织的职能明确下来并得到强化后，这种强化过程却可能常规化为组织程序，开始是被接受，然后作为组织运行的～种主要过程而保留下来。

（二）内在性本质上是一个产权界定的问题

公共物品具有正外在性。如果能够像私人物品那样能够明确界定产权的话，那么公共物品的市场供给也是有效率的，但公共物品具有“公共性”，明确界定产权是不口Ｔ能实现的。正因为如此，才让政府来提供。然而，政府的提供并没有解决公共物品的产权问题。正因为公共物品的正外在性无法界定产权，使得在私人生产情况下，边际私人成本与边际私人收益产生了背离，导致市场供给无效率。在政府供给中，也存在着边际政府成本与边际政府收益的背离，内在性就是这种背离的主要闪素。

同时，公共机构内部的产权有畸形化的倾向。缺乏产权会挫伤人们长久的积极性，但有限的产权也会生成畸形的积极性。公共机构的管理者由于做出了无数个影响资源配置的决定，因此说公共组织的管理者不拥有财产权或许是错误的。事实上，公共管理者的确拥有财产权，尽管这些权力受到了很大的约束。在许多国家里，产权可以转化成财富．如海关官员拥有允许商品进入该国的“产权”，他们可以漏检某些限制性或重关税的进口商品，从而获得丰厚的“吲报”。如果赋予人们畸形的产权，那么不可避免地会滋生腐败，在一些贫穷国家尤为突出。

四、克服内在性的政策选择

在公共物品供给的问题上，市场机制或政府机制都是不完善的。在不完善的市场或不完善的政府之间，我们很难

万方数据找出完善的选择，现实中，我们应该从产什么、怎样生产、生产多少及让谁生完善市场、改革政府以及健全市场与政产的权力。其次，要逐步消除流动性障府的结合机制着手。碍，让“消费者”有效地“用脚投（一）推动政府变革票”，这就意味着让公众拥有自由迁徙公共机构因为没有外在竞争的压的权力。由于不同的消费者对于公共物力。内部很容易僵化。社会总是在不断品的评价各不相同，所以享受同一个地进步和发展的，技术上的变革也正在改区的公共物品消费者得到的边际收益是变着市场失灵的性质，如在基础设施领不同的，虽然他们可能面临相同的边际域。技术上的变化已为在电信和电力生成本。通过比较不同地区的边际收益和产中的竞争创造了新的空间，原有的电边际成本，消费者可选择拥有最大边际信与电力部门的自然垄断就应该被打剩余的地区居住。第＝三。要优化税收制破。公共部门如果不能适应外部环境的度设计，培养纳税人意识。公共物品的迅速变化，那么它的高效率就无从说偏好表露与税收制度设计有直接的联起。因此，对公共部门来说，变革应该系，因此政府应设计出能促使人们表露是其组织演进的主旋律。自己真实偏好的税制。在我国，优化税（二）完善市场机制收结构就是要逐步从以流转税为主转向在公共物品供给中完善市场机制，以所得税为主。流转税虽然最终是南消主要有ｉ种方案町供选择。一是把一些费者承担的，但南于消费者没有直接缴由政府供给的公共物品转向市场。这种税，他们就缺乏纳税人意识，甚至在公方案主要是针对准公共物品，尤其是那共物品的消费上还存在“搭便车”的意些自然垄断性产品（如交通、电力、水识，关注政府财政支出的积极性不高；电和油气的供应等）而言的。这类产品如果以所得税（尤其是个人所得税）为不具有完全的非排他性和非竞争性，在主，那么，追求自身效用最大化的公民许多环节都可以实行收费或排他，而且就会关注自己所缴纳的税款的支出情初始投入很大、规模效应明显和边际成况，进而激发出他们监督政府的热情。本远远低于平均成本，先进入者很容易形成垄断。对于这些产品，应该南政府注释：来安排，由市场在竞争的环境中生产。①纵向观察就是看组织的前任是如二是经由制度创新来创造市场机制。对何生产和运作的，横向观察则是看其他于一些未曾由市场供给的公共物品，可类似的组织是如何生产和运作的。以创造或引入某种机制来推进建立一个有作用的市场过程。例如，在环境保护【参考文献】中。排污权交易是一个在很多国家都被【１】（美）查尔斯 沃尔夫．市场或政府广泛运用的市场机制。三是在不能由市【Ｍ】．谢旭译，北京：中国发展出版社，场供给的公共物６＆中模拟市场机制。一１９９４．５９．些公共物品，单纯由市场供给不能满足【２】（美）帕特里克 敦利威．民主、官效率的要求，在这种情况下。政府町以僚与公共选择【Ｍ】．张庆东译，北京：中国通过某些制度安排，来模拟市场机制。青年出版社，２００４．１６７—１６８．如对公有自然资源开采权进行拍卖、在【３】（英）诺斯古德 帕金森．官场病：帕地方政府间进行公共物品使用权交易等。金森定律ＩＭ｜．陈休征译，北京：生活 读（三）更多地依靠公民（即公共物书 新知三联书店，１９８２．１－１２．品的消费者）公共物品的供给在多大程度上反映了“消费者”的偏好，如果不能让“消ｆ责任编辑：王政武】费者”有效地表达自己的偏好，那么公共物品的供给就有可能出现非适用性或非均衡性的结果。首先，要健全公共物品供给的民主制度，让“消费者”有效地“用手投票”，即赋予消费者表达生一

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