公共政策执行的制约因素分析

公共政策执行的制约因素浅析——以江苏省为例

内容摘要：公共政策执行就是指公共政策主体将公共政策付诸实施的实践过程。不仅是

公共政策执行目标能否实现的重要保证,也是衡量公共政策运行质量的重要指标。随着政策问题和政策环境的日益复杂、多变，制约公共政策执行的因素越来越多，公共政策执行的难度越来越大，所以分析公共政策执行中的制约因素并提出针对性的对策,对于提高公共政策的执行和实施,提出改善我国公共政策执行力的若干措施和方法。

关键词：公共政策执行力；制约因素；对策

一、江苏省公共政策执行制约因素研究的背景

随着社会的发展，公共政策在国家事务和社会生活中扮演着越来越重要的角色，它作为社会权威机关——特别是政府行使权力、进行管理的重要手段之一，对社会各方面都有重要影响和作用。党中央和国务院提出的关于加强党的执行力建设，切实提高政府执行力，构建和谐社会的总体要求，也使得如何确保公共政策执行的有效性成为群众日益关注的一个热点领域。以江苏省来看，对公共政策执行的研究关注较晚，直到20世纪90年代中期才逐渐有了一些关注政策执行的研究论文出现，研究公共政策执行的专著为数更少，这些情况是和我国的特定历史条件分不开的。目前我国仍然处于经济体制和政治体制的改革期，党和国家制定了一系列的公共政策，这些政策包括农业政策、教育政策、产业政策等。这些政策最终的成效如何，很大程度上取决于执行过程。在政策的执行过程中，相关部门投入了大量的人力、物力和财力，按照经济学“以最小的产出获得最大的收益”的“理性”假设，政策执行必须带来一定的收益以弥补这些投入的成本。但是，往往由于执行过程中存在大量的制约因素，以致政策的执行结果不尽如人意。我国目前公共政策执行过程中存在的问题主要包括机械性执行、野蛮性执行、附

加性执行、敷衍执行、选择性执行、抵制性执行等。所以研究分析公共政策执行的制约因素并提出解决方案有助于提高我国公共政策的质量与提升公共政策执行力的水平。

二、公共政策执行的发展状况

美国学者艾利森认为“在实现公共政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行。”政策制定，并不等于政策问题的解决，要彻底解决问题，则有赖于有效的政策执行。大量的研究和事实表明，几乎每个国家在实际的公共政策执行过程当中都不可避免的遇到许多的障碍，阻碍公共政策的执行或者使公共政策偏离预定目标。我国公共政策执行偏差在形式上主要有“复制”性执行、选择性执行、敷衍性执行、变异性执行和停滞性执行等类型。产生这些问题的原因主要是政策本身不利于执行、体制转轨、沟通不畅和监督不力等，所以，在执行的有效性上，我国较世界发达国家落后了许多。西方发达国家研究公共政策和政策执行的时间较早，已积累了丰富的确保政策执行有效性的经验，例如，建立了政策制定的民众参与体制、政策执行主体的多元体制以及政策执行过程的监督问责体制等等，在实践中取得了较好的效果，值得我们借鉴。改革开放以来，在我国现实的公共政策执行过程当中，在相当程度上还存在着诸如“有令不行、有禁不止’’的现象，导致政策目标不能有效实现乃至完全落空的情形，不利于我国现代化建设的顺利进行。当前我国公共政策执行中的问题主要有政策敷衍、政策附加、政策替代、政策照搬、政策利用、政策损缺、政策抵制等。这些问题的存在有着深厚的经济与社会原因，严重制约了公共政策的执行效力和效率，造成了公共管理资源以及社会资源的浪费和损失。

三、公共政策执行的制约因素分析 （一）公共政策本身的制约

公共政策执行本身是一个极为复杂的过程，公共政策自身的诸多因素往往影响和制约公共政策执行的效果。公共政策本身存在的问题主要有以下几点。

第一政策方案不合理，正确的政策符合事物发展的客观规律，代表人民群众的根本利益，能够促进社会发展，具有科学的性质，因而能得到有效的执行。一项公共政策如果不能反映客观存在着的情况，不符合大多数人民群众的愿望、利益和要求，那么这项公共政策就缺乏合理性。因而，公共政策的合理性是政策有

效执行的根本前提。公共政策缺乏合理性首先表现在政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况，政策所规定的各项行为不符合客观事物的发展规律。具体来说，主要有：①公共政策目标针对性不强，即政策没有针对当前的政策问题，没有反映民众的政策需求，这样的政策即使得到很好的执行也无法真正解决问题，甚至可能产生另一个新的政策问题；②公共政策目标弹性不适度，弹性过大或者过小都会影响公共政策的执行。政策目标弹性过大，使得公共政策缺乏稳定性和明确性，导致政策执行者无所适从；反之，政策目标弹性过小，则会使政策执行缺乏灵活性和应用性；③公共政策的可行性程度不高，即公共政策本身确立的政策目标、执行方式和流程以及效果评估标准等方面脱离了实际，以至于在技术上或实际效果上根本无法达到。政策本身缺乏合理性，其在执行过程中将表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突，使政策执行失去了实践基础。这样的政策非但达不到政策目标，有时甚至是政策执行越到位，实际造成的损失越大，导致政策执行效果与政策目标背道而驰

第二缺乏明晰性，是指公共政策要有明确的执行范围、科学的操作流程、客观量化的评估标准等。政策缺乏明晰性将使政策的可操作性减弱，使公共政策的执行者与目标群体无所适从；同时缺乏明晰性的政策还会引起政策的执行范围不清，导致执行者对政策的任意变通。另外，公共政策执行的博弈理论认为，政策的实施过程实际上是一种政策参与人的博弈过程，博弈者都努力寻求对自己有利的行动方案，这样，政策漏洞或政策模糊区就成为博弈双方寻求的对象。因为“只要找到了制度（政策）漏洞，就可以绕过己有的规定，甚至使现行制度成为无用的东西”。所以，政策合理的一个重要表现，就是规范内容的严密性、清晰性和确定性，以保证各个主体各司其职，各得其所，奖惩有道。公共政策的明晰性是政策有效执行的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和监督的基础政策。要能够顺利执行，它必须具体明确，即政策方案和目标具体明确、政策措施和行动步骤明确。政策模棱两可、含糊不清，就会使政策执行者对政策目标和内容发生误解或曲解而导致政策执行中出现问题。因政策缺乏明晰性而造成的政策漏洞对于公共政策的有效执行危害极大。

第三缺乏稳定性和协调性，公共政策的稳定性与协调性是联系在一起的。政策的稳定性是指公共政策一经制定出来，就要保持相对稳定的一段时间，不能频

繁变化，朝令夕改。公共政策缺乏合理性的另一个表现就是政策执行资源的不到位。公共政策的执行，政策意图的贯彻，政策目标的达成，都要耗费和使用一定的资源，无论是权力还是物质资源。但现实中的很多情况是，政策制定者只关注设定什么样的政策目标，确定由谁来执行，而对于执行这项政策需要什么样的资源，需要多少资源缺乏必要的关注，一味地依靠各级行政系统的固有资源，而不予以适当的追加和补充。所以，在政策执行者本身资源就紧缺或不丰富的情况下，各种政策执行偏差现象的出现也就不足为奇了，“巧妇难为无米之炊”，说的就是这个道理。

（二）公共政策执行体制处于转轨期

从计划经济体制向市场经济体制转换是资源配置方式的根本性转换，这种转换带来的变化影响着政策执行。

利益主体从相对单一变为多元。计划经济体制下，由于利益主体相对单一，政策主体都是围绕一个共同目标而执行政策，政策执行者的主要任务是订计划、搞审批、层层分解指标，政策对象则是努力完成计划与指标，因此政策执行中的偏差现象偶尔有之，但远未成为一种普遍现象。

然而，随着我国由计划经济体制向市场经济体制的转型，利益主体越来越多元化，各地区、各部门直至各单位都有其独立的利益。有些利益主体为寻求自身利益的实现，必然要趋利避害，寻找政策上的漏洞，规避那些阻碍实现自身利益的政策，达到实现自身利益的目的。这种政策规避所导致的直接后果就是消极的政策偏差。

另一方面，长期以来，我们习惯了经验决策和人治的传统风尚，远未形成科学化、民主化的政策决策体制。这主要表现在政策制定、执行、评估和监督各要素之间，没有形成既相对独立又相互协调的运行机制。政策制定还存在依靠领导者的智慧和经验的情况，难免导致政策制定工作的随意性；政策执行中，由于没有明确规定政策执行者自行‘变通’的弹性幅度，加之政策本身高度抽象，公共政策执行者根据各自理解和经验随意执行政策的情况在所难免。另外，在政策评价和监督工作中，由于缺乏明确的检验标准，缺乏专门的评价反馈渠道和强有力的监督机制，导致政府执行公共政策中出现的问题长期得不到纠正。可见，不解决公共政策的制定、执行、评价和监督等方面传统体制遗留下来的问题，政策执

行就不可能是科学有效的。 （三）公共政策执行机制沟通不畅

政策执行机制是政策执行运行的轨道，该轨道的沟通渠道通畅与否直接决定着公共政策执行的效果。目前，我国公共政策执行机制中存在的沟通不畅问题主要有：①执行主体单一。由于我国政策执行主要依赖于政府各级组织或机构，忽略了非政府组织和社会大众的在政策执行中的作用。这样，前者始终处于主动地位，而后者处于从属地位，两者之间的信息流很少，即使有，一般也都是后者对前者的单向沟通。其结果是不但造成政策执行过程中执行人员以权谋私，将公共资源转化为个人资本，而且挫伤了非政府组织和社会大众政策参与的积极性，从而产生政策抵触情绪。②信息不畅通。信息传播是政策顺利执行的“润滑剂”，由于不重视信息传播，且传播渠道单一，导致社会大众对政策缺乏充分的了解，进而对公共政策产生怀疑、猜疑甚至抵触，极大地影响公共政策执行的有效性。③沟通与反馈差。公共政策在执行过程中，由于执行主体与执行对象缺乏良好的沟通，造成执行对象对政策的质疑；加之对执行对象的意见或建议收集以及信息反馈不及时等原因，使得政策在执行过程中出现的偏差不能及时得到纠正，影响了政策的有效执行。④执行主体之间缺乏协调。由于执行主体之间缺乏良好的沟通与协调，加之执行主体之间职能不清、交叉、重叠或错位，造成相互推诿、相互指责、多头执行或执行中断的混乱局面，也给政策执行带来极大的负面影响。 （四）对政策执行主体的监督不力

虽然目前我国已形成了多元化的监督体系，但由于政府内部监督机构缺乏相对的独立性，再加上绝大多数社会监督主体没有直接的奖惩权，使得监督力度和效果大打折扣。监督主体的效用难以发挥的根本原因在于监督主体对于公共政策执行主体没有直接的奖惩权，即对于切实有效执行公共政策的执行主体不能给与激励，对于主观上不愿，客观上不努力执行公共政策的主体也没有强制权，监督主体对于公共政策执行主体的利益不能施加直接的影响。另一方面，各监督主体之间责任不明确，没有明确的法律规范来规定各种监督主体的监督范围和职权，造成了监督混乱，其结果只能是谁都在监督，谁都没有在监督，“遇到有利的抢着上，遇到不利的抢着让”；再一方面，加上某些监督人员素质低下，与执行人员“合作”，扮演“裁判”和“运动员”双重角色，其结果是严重影响了公共政

策目标的实现。典型的例子就是，假冒伪劣产品久禁不绝的一个重要原因就是“制假者”、“打假者”和“监督者”三方有着共同的“利益追求”，那就是，公共政策执行者和监督者有意无意地为制假者提供“庇护伞”，然后坐等制假者上门“进贡”，从制假卖假中谋取个人利益或部门利益。因此，制定科学的政策是实现政策目标的一个必要保证，也是公共政策执行能够顺利实现的关键因素。

四、提高公共政策执行效力的对策

就政策目标的最终实现而言，执行比政策本身更为重要。政策执行中出现的问题，不仅影响预期目标的实现，甚至可能导致待解决问题的恶化。我们应积极探索完善我国公共政策执行问题的对策，促进公共政策的有效执行，确保公共政策目标的实现。

（一）提高公共政策的质量

1、提升公共政策合法化程度

一方面，公共政策制定过程必须透明化。要增强政策执行活动的透明度，必须限制政府政策制定者的特权，把所推行的政策及其执行条件、措施、结果等真实情况全面、及时地向公众公开。另一方面，公共政策的制定必须符合法律规章和制度程序。只有使政策制定的制度程序规范化，才能保证政策制定过程的合法性，使公共政策在严密的制度安排下得以产生，从而避免公共政策制定的盲目性和不规范性。

2、推进公共政策制定的科学化、民主化

公共政策的科学化和民主化使公共政策在执行过程伊始就协调好政府、市场与社会三方面的关系，减少公共政策执行中可能遇到的阻力。公共政策的民主化程度越高，越有利于避免滥用权力和独裁，越有利于降低公共政策的决策风险，也越有利于政策目标群体对于公共政策的接受。

3、注重公共政策的统一性

提升公共政策的可操作性，要处理好政策制定者与执行者之间的利益差别，合理掌握公共政策的回旋余地，尽量减少执行弹性。只有公共政策具备很强的可操作性，政策执行者才容易把握政策精神实质，使政策措施通过执行者发挥出巨大的威力。

（二）完善公共政策执行机制

1、完善政府行政体系

建立合理的权利组织机构要理顺纵横向政府之间的关系，明确各政府之间、各职能部门之间的职能和职责，制定严格的责任制，建立相对独立的机构编制管理法律体系

2、健全公共政策执行信息沟通和反馈机制

信息是公共政策执行的重要资源，政策信息的有效沟通可以减少政策执行的盲目性，减少政策执行的难度和阻力。健全信息沟通机制要增强政策执行的透明度；加强政策信息网络化建设，实现信息沟通多元化；完善政府信息公开相关法律法规。

3、建立完备的公共政策执行责任追究制度

公共政策执行者在享有公共权力的同时必须承担公共责任，包括政治责任、法律责任、道义责任。建立完备的责任追究制度，第一要建立健全首长责任制、目标责任制、岗位责任制以及引咎辞职制等制度，通过制度的规范化、权威化和习惯化，使政策执行者直接对执行结果负责，促进其忠实地执行政策。第二要将责任追究与法律法规有机结合起来，对公共政策执行主体违反法律的行为进行责任追究，提高法律法规的可行性和可操作性。第三要建立严格的政策执行考核制度，运用科学的评价方法对政策执行人员做出正确客观的评价，为责任追究制度的实施提供科学依据，以不断提高政策执行主体的政策水平。

4、建立行之有效的公共政策执行监督体系

健全有效的政策执行监督体系是公共政策有效执行的必要前提。健全的监督体系要确保专门监督机关的独立性、充分发挥新闻舆论监督的作用、以法律保证群众监督的畅通。

（三）提高公共政策执行者的素质和能力

1、提高公共政策执行主体的政治素质和政策执行水平

提高政策执行主体的政治素质和政策执行能力，是确保政策顺利执行的首要因素。为减少政策执行偏差，不仅要提高政策执行者的思想政治素质、增强大局观念、防护和克服各种不良作风、强化职业道德、提高自律精神、规范执行行为，还要提高其理论水平和业务素质，拓宽知识面，调整知识结构，补充薄弱环节，用科学的理论武装头脑、指导工作，善于动态的辩证思维，以大局、战略为重，

提高综合分析和判断的能力以及随机应变的能力。

2、提高公共政策执行主体的职业道德素质

政策执行过程中出现的问题直接与执行主体的职业道德素质有关。要注重开发、培育机制的建设，对有关公共政策人员进行系统的选择、培养、激励、配置及评价。建立公共政策执行人员的行政伦理养成机制和约束机制，提升公共政策执行者的“官德”，确保执行人员的思想素质。此外，培养公共政策执行者持续不断的学习力，树立服务于民的理念，对增强执行力也大有裨益。 （四）削弱目标群体对公共政策执行的障碍

人们在日常生活中，通过社会政治生活和政治实践活动，逐步获得政治知识和能力，形成自己的政治心理、政治思想和政治行为模式。要削弱目标群体对公共政策执行的障碍，政府应加强公共政策的宣传，鼓励人们积极参与政策制定，让人们深刻了解政策的目标、目的，增强人们对政策的认同感，唤起人民对政府及其公共政策必要的尊重、认可、支持和合作。

五、总结

公共政策执行是一项非常复杂的社会实践活动，因而提高公共政策执行的有效性，不仅仅是政府组织内部的自我改善，还需要从社会政治经济发展的诸多方面采取相应的对策综合改进。在我国现阶段还存在着很多制约公共政策执行的因素，这使得很多公共政策执行出现偏差，对社会的稳定发展不利。本文在现有的相关理论成果基础上，分析了公共政策执行存在的制约因素，并提出针对性的对策，这对于提高公共政策执行效力，建设现代化社会主义国家有着重要的意义。 参考文献

1、张骏生：《公共政策的有效执行》，清华大学出版社；

2、王璐媛：《我国农村公共政策执行的制约因素分析》，《河北企业》 2007

年11期；

3、戴艳军、徐进：《克服公共政策执行制约因素的对策分析》，《理论界》2004

年5期；

4、曹海涛：《公共政策执行阻力因素分析》，《合作经济与科技》2009年20

期；

5、袁胜：《公共政策执行偏差中的政策执行组织因素分析》，《金卡工程》2011

年15卷3期；

6、杨龙：《我国政府公共政策安全管理机制建设研究》，《领导科学》2011

年26期；

7、程名：《公众参与视角下公共政策执行偏差的对策分析》，《知识经济》2011

年17期。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/290t.html