新形势下加强和改进部门信访工作的综合研究

新形势下加强和改进部门信访工作的综合研究

【内容提要】职能部门是信访工作的主导性力量，部门信访工作关系到信访稳定、社会和谐、民生保障。针对当前部门信访工作理论研究不深入、共性规律挖掘不充分、总体部署不统一、操作规程不规范等问题，本文在深入分析当前部门信访工作的基本现状、剖析内在矛盾的基础上，全面提出了新形势下加强和改进部门信访工作的一系列对策措施。

【关键词】部门信访工作 现状 定位 成因 对策 职能部门与基层共同构成信访结构体系的“两大单元”，加强部门信访工作是《信访条例》和中央5号文件的具体要求，也是当前信访实践亟待深入推进的现实课题。与基层信访工作相比，由于共性规律揭示不深、实践探讨不够深入，当前职能部门信访工作处于各自为政、自成一体、低位管理的状态，大多以行业系统层面的条管规划为主，从党委、政府层面进行条块统合规划极少，导致资源未能充分整合，合力未能真正形成，整体工作难有实质性突破。本文拟从部门信访工作的基本现状、功能定位、突出问题、主要成因、目标要求和对策研究等方面进行深入阐述，以期理出内在规律，为指导工作提供参考。

一、部门信访工作的基本现状

近几年来，部门信访工作取得了长足的进步，总体形势较为平稳，发展趋势逐渐向好，但与当前形势发展与客观需求相比仍有差距。概括起来，当前部门信访工作的基本现状及工作中存在的问题突出表现为“五有五滞后”：

（一）思想认识有所深化，但理念思路较滞后。由于当前思想观念深刻变化、经济体制深刻变革、利益结构深刻调整、社会结构深刻转型，信访总量居高不下，突出问题难以消化，成为各级部门领导无法回避的现实问题。在一些信访量较大、矛盾隐患较多的职能部门，领导重视程度日益提高，信访工作得到及时加强，信访责任日益强化。如近几年来，江西省工商系统始终把构建和谐工商、维护系统稳定与履行职能、行政执法、监管市场结合起来，把系统信访稳定工作摆在重要位臵，做到了

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会议有研究部署、工作有计划安排、事后有检查落实，信访量明显减少，2009年，江西省工商局共处理群众信访件285件，同比下降12.8%。中国工商银行吉安分行将信访工作纳入全盘工作之中，摆上重要议事日程，统筹安排，统一部署，抓好落实，实现工作程序化、制度系统化，档案一体化。天津市国资系统各级领导高度重视信访稳定工作，主要领导亲自挂帅，分管领导具体落实，市国资委成立了经企业改革改组处、业绩考核处、法规处、信访办等相关部门为成员的领导小组，各集团也成立了相对应的工作机构，形成了一把手负总责、分管领导具体负责、信访部门组织实施、相关部门参与的信访工作体系[1]。但仍有少数部门领导对信访工作的重要性认识不足、重视不够，甚至误认为信访工作是信访部门的事，是少数领导的事，与自己关系不大，缺乏共同做好信访工作的大局意识、责任意识、协调配合意识。

（二）信访平台有所拓展，但整体合力较滞后。为了解决群众诉求不畅的问题，大多数职能部门建立了信访接待场所，设立了信访窗口，开通了投诉电话、网络信访平台，甚至视频接访系统。如江西省在信访举报平台建设方面，南昌、九江、萍乡、抚州等地市采取了“群众举报、纪委买单”的做法，开通“107”、“178”、“007”、“110”免费举报电话、免费信箱、纪委书记信箱等，为信访举报提供了便利条件。目前的问题是，尽管部门信访渠道日益多元，但同一部门不同载体之间、不同部门同一载体之间的业务板块分割现象十分普遍，信访资源尚未充分整合，综合效应还未形成，多头受理、重复转办的现象仍然存在，造成行政资源的虚耗和效能不高。

（三）运行机制有所强化，但操作规范较滞后。随着信访制度日益完善，一些行之有效的工作机制逐步移植、嫁接、引入到部门信访工作体系，使部门信访工作运行较以前效率更高、功能更强、效果更好。如江西省在台胞台属信访工作方面，建立健全了领导责任制、排查调处机制、定期走访机制、教育引导机制、信访监督机制。江西省为了有效解决涉法涉诉信访问题，着力在建立健全长效机制上下功夫，建立健全了涉法涉诉信访工作综合协调机制、排查化解机制、信息汇集分析机制、督查工作机制及救助机制。但是从面上的情况来看，由于部门信访工作缺乏整体规划，有的职能部门的信访工作机制设计侧重于向下传递信访

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压力，减缓本级的信访工作负担，缺乏整体配套、统筹全局、分工合理、管理科学的机制体系。

（四）解决问题较有成效，但工作创新较滞后。经过多年的强力推进，部门信访工作已逐步从以转办交办、程序到位为主到主动靠前、化解到位为主转变，解决问题、化解矛盾的措施日益强化，成效较为明显。如江西省林改期间，采取“定时、定人、定点、定责”和“县不漏乡、乡不漏村、村不漏组、组不漏户”的方式，全省共排查化解山林权属纠纷6.38万起，涉及622.4万亩，呈现出信访总量下降、集体上访下降、初信初访下降、信访秩序好转的良好态势，真正做到了围绕林改抓信访，抓好信访促林改。江西省国税局创新工作方法，实现从“中转”到“下访”的转变、从“处理”到“预防”的转变、从“单打”到“合力” 的转变，实现了信访工作“三个100%”，即群众检举偷逃税和检举税务人员违法乱纪问题受理率达到100%，立案查处率100%，回复反馈率100%，营造了和谐安定的税收环境。但是目前部门信访工作创新仍未跟上，特别是对一些复杂疑难信访问题如“骨头案”、“钉子案”、“无头案”以及“三跨三分离”案件，办法不多，措施不力，化解不了。

（五）工作保障有所提升，但总体部署较滞后。当前，改革正处于攻坚克难的关键时期，促进发展、维护稳定、构建和谐的任务依然十分艰巨。但当前职能部门信访工作人员少、规格低，与现实任务重、责任大之间存在严重的失衡。特别是基层部门信访工作，处于“小马拉大车”的状态，导致部门信访干部超负荷运转，制约了工作效率，由此造成矛盾沉淀，信访积案增多，群众越级求决、重复上访乃至非正常上访居高不下。如江西省监狱系统信访工作获得了长足进展，2007年被司法部评为全国信访工作先进集体，但与当前形势要求相比，在队伍的保障方面还有差距，需要加强。

二、部门信访的功能定位及意义

当前部门信访工作显得越来越重要，但部门信访工作并没有充分展开。厘清部门信访的思路，廓清思想上的误区，消除认识上的障碍，必须对部门信访工作的功能定位及其重要意义有一个清醒、全面、科学的认识。

（一）法规政策上的定位。我们在实践中发现，有些职能部门、甚至少数信访部门的领导干部认为按照政策法规的有关规定，解决信访部

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门、推进信访工作是信访部门、信访干部的职责，信访部门是主角，职能部门只是配角。其实这是对政策法规的曲解和误读。通观《信访条例》，职能部门不仅是信访诉求的受理主体，而且是办理主体，特别是在第2、3、5条等条款中规定得十分明确，只是第三章简明扼要地对信访部门提出了受理方面的工作要求。中央5号文件通篇都是对领导干部、职能部门和基层提出的要求，只是在第14、17、22条对信访联席会议、信访部门、信访干部提出要求。也就是说，信访法规政策的方案设计、制度安排、责任约束、任务分解等主要是针对职能部门和基层设计的，把领导、部门和基层这些真正的主角推向信访工作前台是这些法规政策的一贯基调。

（二）组织结构上的定位。从当前的政治组织架构来看，地方党委政府组织结构分为部门与基层两块，相应地信访工作管理和考核的制度设计一般也是分为部门信访与基层信访这两块相对独立的体系。因此在各地的工作实践中都是按这两块来进行部署安排。相对于基层信访而言，部门信访工作的整体部署相对滞后。部门信访工作在中央的政策中一直没有作为单独的政策概念，而只是在源头预防、化解信访突出问题、信访责任等相关规定中对部门信访能工作比较明确的表述。这从政策层面折射出对部门信访工作作出统一部署的难度和复杂性。

（三）实践操作上的定位。从整个信访工作流程链条来看，基层和部门都处于流程链的末端，属于“下游部门”。也就是说，基层是一个特殊的“部门”，部门是特殊的“基层”，两者相辅相成，辩证统一，本质都是信访工作“基础单元”。当前两者在实践管理、总体部署、工作安排等方面都有较大的不同，基层以块为主，部门以条为主。正因为如此，各地在实践中都认为基层的份量和重要性高于职能部门，工作考核虽然是分别考核，两套方案，但大同小异。其实信访职能部门的重要性丝毫不亚于基层。但由于没有针对部门信访工作的统一界定和相关部署，实践中不好操作。

部门信访工作除了具有一般信访工作的功能定位外，还有自身独特的功能定位。安徽省国土资源厅等单位虽然只是提出了本部门信访工作的定位，但具有一定的普遍性。他们认为，国土资源信访工作是学习实践科学发展观的有效途径，是维护党和政府形象的生动体现，是维护社会稳定、加快安徽发展的迫切需要，是检验国土资源干部、衡量干部修

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养的重要标准，是衡量各级国土资源部门领导统揽工作全局、协调解决复杂问题能力的重要标尺[2]。报社信访工作的职能是开展舆论监督，化解矛盾纠纷，为党和政府决策提供参考[3]。再如外汇管理信访工作定位更加注重为企业排忧解困，更加注重信访工作效果，更加注重建设服务型政府[4]。

部门信访工作的特殊定位主要表现在以下三个方面：

（一）部门信访工作是信访大格局的主要支柱。部门信访是大信访格局的主体构成。虽然《信访条例》的信访大格局表述是“部门协调”，但从整体内容来看，部门是《信访条例》确定的受理、办理、处理信访问题的主要力量，字面上的“协调”是实践上的“主力”，是信访工作体系的主梁。

（二）部门信访工作是信访突出问题的主要来源。部门信访工作是化解信访突出问题的关键环节。从当前形势来看，国家信访局及各地界定的信访突出问题都是与各有关职能部门密切相关的，绝大部分有待于部门的及时、有力、全面介入，发挥部门的政策优势、专业优势、人才优势和资源优势，才能真正彻底地消化、成批地解决特定历史时段出现的突出问题。

（三）部门信访工作是信访工作成效的关键变量。当前部门信访工作中存在一种这样的现象：越往上走，业务越庞大，部门内的信访工作越被谈化。当前信访总量居高不下，信访突出问题难以彻底解决，信访大格局难以真正巩固，与部门信访工作被弱化有着直接和重要的关系。职能部门的“缺位”、信访部门的“越位”源于观念的“错位”、思想的“偏位”。大信访要抓部门、部门抓，也就是说要变“信访部门抓、抓信访部门”为“信访抓部门、部门抓信访”，促进信访大格局的构建；要坚决“抓部门合力、合力抓部门”从根本上遏制信访突出问题的产生；要实行“部门突破、突破部门”，化解信访突出问题。

三、部门信访的突出问题及成因

据统计，2008年，从全国范围来看，信访量排在前10位的是劳动社保、城乡建设、国土资源、政法系统、民政管理、纪检监察、交通能源、环境保护、经济综合、组织人事，占信访总量的78.8%；群众反映比较突出的问题是劳动社保、金融改革、土地征用、房屋拆迁、涉法涉诉、部分军队退役人员、教育领域、水库移民、环境污染、出租车行业

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等问题[5]。从各地情况来看，信访问题的分布、信访量的比例大体上与全国的形势相类似。综合起来，部门信访工作中反映的突出问题主要有以下五个特点：

（一）总量较大。不仅量大面广，而且问题复杂，相互交织。比如涉农信访问题包括农村集体土地、村级财务、村干部作风、违章建筑、道路纠纷及建房问题、村委会换届选举问题等[6]。就是同类突出问题在各地表现也不一样，如涉法涉诉。2009年安徽省非法集资、诉讼仲裁、社会治安、警务督查问题较多[7]。而天津市主要集中在民商案件[8]。

（二）政策性强。由于部门职能的核心和本质是服务，其存在的根基、行为的准则是党的政策和国家法律，具有内容固定、专业性强、政治性强等基本特征。因此决定了部门信访工作分块处理、各负其责、以政策法律为准绳的运行特点。如工会信访工作主要是企业改制职工安臵、职工伤亡事故、非公企业员工工资兑现、企事业单位职工医疗维权问题等，从而为改革发展稳定创造有利条件[9]。

（三）群体访多。由于部门是“管政策”的单位，而政策涉及的不是某个特定的个体，而是一个群体，这就决定了部门信访集体访多的特点。如2008年，国家卫生部接待的集体访涉及医疗纠纷、疾病控制、预防接种、工资福利、医院管理、农村卫生、食品卫生、保健饮料投诉、卫生监督等37批，430多人次。2008年反映城镇房屋拆迁集体访53批发价20人次，分别占总量的3.24%和17.97%[10]。

（四）阶段性强。由于部门工作相对固定，时段性强，这就决定了部门信访工作具有较强的阶段性。如农民工上访讨薪问题的特点是突发性强、阶段性明显、情绪激烈、集体承包访多[11]。大多数部门信访问题还反映出一些改革出现的新情况新问题，具有苗头性、倾向性、预警性的特点。如本世纪之初，城郊社会弱势群体的信访问题，有一大部分是体制外的人员，即从未在国有单位工作过、靠打零工、摆小摊养家糊口的人。他们的信访问题在当时叫作“无主管单位信访[12]”。

（五）化解较难。很多部门信访问题要真正实现停访息诉，必须突破现有的政策底线或法律界限或是部门自由裁量权的变通处理限度，导致问题难以化解。如由于农村土地征用自由裁量空间较大，各地补偿标准不一，标准低的农民互相比较后心理不平衡而引发上访；企业改制因为是“一厂一策”，安臵标准也不统一而诱发上访。这种由于利益比较心

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理产生的上访问题很难解决。再有就是历史遗留问题很难化解，如私房政策信访问题，上访人认为“经租房”是个人私有财产，不应该归国家所有，质疑国家“经租房”政策，不达目的，决不息访[13]。

部门信访问题之所以演变成全局性的信访突出问题，有着深刻的根源。目前主要是从三种视角来剖析问题的成因：

（一）从本质来源看，主要根源是改革发展不断深入和政策法律不完善。如城市拆迁信访反映的问题：一是拆迁安臵补偿过低是最突出的问题。二是违法拆迁、强制拆迁、未按时办理“两证”、未按国家规定进行公示等违法违规问题。三是政策法规不完善，情况复杂，现有法规已不适应形势发展需要，亟待健全完善[14]。再如物业管理信访问题就暴露了立法上的缺失，使处理现实问题时于法无据。《物业管理条例》、《业主大会规程》等虽对指导业主自治、监管物业管理活动起到了一定作用，但仍满足不了解决实际问题的需要，业主利益受到侵害的救济途径没有明确规定[15]。环保信访也是如此。当前环保信访急剧增多，湖南省2006年600起，比2005年增长50%。由于过去经济结构不合理和发展粗放，留下了长期的历史欠账，进入了环保信访高峰期，环保信访关注度高、诉求度高、参与度高[16]。王晓飞认为农村土地纠纷产生的原因：一是政策吃不准，土地管理不规范；二是政府征用土地，群众争议大。三是确定集体经济组织成员范围不清，国家法律没有明确的解释说明[17]。

（二）从主体构成看，主要原因是干部作风不实和信访群众错误心态。如涉农信访问题虽然复杂，但原因无外乎三个方面：一是村干部办事不公道，决策不民主，不尊重群众意见；作风粗暴，法制观念淡漠；村务财务管理混乱、不规范；素质不过硬，群众不信任等。二是乡镇纵容村干部，无原则迁就；在村干部选拔等方面把关不严；作风不实，激化矛盾等。三是群众集体意识淡薄，利己主义思想严重；对村干部期望过高，往往以个人或宗族利益要求干部；缺乏监督意识，任凭村干部操作等[18]。再如如涉诉信访，杜芳禄认为主要是法官队伍执掌“天平”出了问题：法院受利益驱动、管理缺失或错案责任追究不力；法院外部力量施压下屈服等[19]。交通信访产生的原因主要有：一是交通管理部门作风粗暴、不注意文明执法，不严格按程序执法，交通事故处臵不当。二是执法对象当事人不够了解法律；不服处罚故意纠缠等，要以规范化建设为切入点推进信访工作[20]。

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（三）从实践规程看，主要诱因是制度机制不健全和职责分工不明确。如农民工上访讨薪的根源是用工管理体制不健全、项目审核管理机制不完善、财务管理不规范、职能部门监管不力[21]。李新民认为涉法信访的产生根源复杂，主要是社会保障不足、传统观念影响、司法存在局限及执法存在问题如案件质量、队伍素质、司法作风、监督合理等[22]。再如医患纠纷问题主要是由于一些患者及家属不愿意通过医疗鉴定渠道解决，认为维权成本过高，加之受到社会上一些不良因素的影响，不认可按照鉴定程序和法律途径解决的方式。有的即使通过鉴定和司法程序，但对结果不满意或赔偿数额达不到个人要求，仍会采取缠访、闹访形式，而有的医疗部门为了不激化矛盾，不得不采取超出规定的补偿，有的不是医疗事故也被给予补偿。这是医患纠纷难以实现法律解决的难点[23]。

四、加强部门信访工作的要求及对策

加强和改进新形势下的部门信访工作要以“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，把部门专业职能优势与信访联系群众优势有机结合起来，以统揽全局、统合职能、统一部署、统筹规划为主线，以促进功能互补、资源共享、信息联通、工作同步为要求，以化解信访突出问题、构建信访大格局、维护群众合法权益、促进社会和谐稳定为目标，既处理好部门职能工作，又做好信访稳定工作。

（一）加强和改进新形势下的部门信访工作，必须切实强化“五个结合”。

部门信访工作点多面广，进展不一，各有侧重，是一项综合性系统工程。把部门工作单独提炼出来，摆上重要议事日程，要对部门应更加严格的要求。当前的关键是要在各部门原有基础上，牢牢把握部门信访工作的共性特征、共同目标和共同要求，进行单项部署，系统谋划，全面推进。当前最主要的是要坚持“五个结合”的原则：

1、服务大局与部门稳定相结合。要充分认识到只有在大局中，部门才有稳定的可能，只有部门联动，大局才有稳定的保障，才能达致和谐有序的社会状态。既要做到“各扫门前雪”，又要做到“全局一般棋”，以局部稳定支持大局稳定，以局部让利服从全局需要。

2、实行法治与坚持人本相结合。依法办事与以人为本是做好部门信访工作的“两个轮子”，在开展部门信访工作中必须坚持法治与人本并重。如2009年6月，天津市制定了《天津市环境保护局环境保护信访工作办

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法》，对环境保护信访工作原则、领导责任制、领导接访、工作考核、受理规则、办理程序和时限、应急处理、责任追究作了详细规定。陈开富则认为做好涉法涉诉信访工作要正确处理法理与情理、做好思想工作与解决实际问题、注重法律政策效果与社会效果的关系[24]。

3、开展业务与做好信访相结合。要破除抓信访是浪费精力、冲淡业务、妨碍工作的错误观点，把信访工作作为改进业务工作、完善相关政策、纠正决策偏差、矫正行为误差的重要保障，推动业务工作与信访工作良性互动。如上海卢湾区信访办认为，积极履行好劳动保障职能，搭建多层次的法律法规、政策宣传和为民服务平台，是预防和减少劳动保障信访量的重要途径。山西省同煤集团信访工作党委领导与齐抓共管相结合、抓信访稳定与抓企业发展相结合、思想政治工作与经济杠杆相结合、解决实际问题与引导群众观点相结合、超前防控与敏感时期稳控相结合、落实上级部署与发挥基层首创精神相结合[25]。山东省烟台市牟平区经贸局注重强化培训，提高接访工作能力；注重排查隐患，定期组织干部下访；注重协调各部门关系，坚持上下联动，做好破产企业信访工作[26]。从目前的情况来看，一些部门已经意识到了业务与信访互动的重要性，如银行系统借力监管推动信访，提高息访息诉能力；注重联动早处臵，避免问题升级；加强管理治违规，减少信访问题发生；更新理念建机制，提高信访处理综合效益；发挥信访工作作用，进一步提高监管有效性[27]。再如国际金融危机发生后，农村客运市场矛盾增多。就要对客运运力进行合理评估规划；降低门槛，正当权利准入标准；规范行业管理，强化行业自律；规范客运票价，运营收费标准；严惩非法营运行为[28]。

4、整体推进与重点突破相结合。部门信访工作既要结合影响本部门本系统的突出信访问题，联动攻坚，重点突破，又要结合业务面的进展情况和总体部署，超前谋划，整体推进，着力构建服务大局、反应迅速、信息畅通、协调有力的，做到“三个结合”，即宏观（如执政资源、群众路线、经济基础等）与微观（如矛盾对抗程度、信访个案表现形式等）相结合，个案化解与集中解决相结合、信访终结（自然终结、政策终结）与问题解决相结合。如山西省同煤集团信访工作突出兼顾企业领导的多重身份和多种角色；企业发展战略和经营战略必须进行信访评估（像项目环评、可行性分析一样成为决策前臵条件）；要“硬化”大中型企业信

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访部门职能（和谐企业、和谐劳动关系）；要加强与当地政府部门的沟通与联系（不能成为一块“飞地”）[29]。

5、源头预防与矛盾化解相结合。做好新形势下的部门信访工作，要始终坚持预防与化解相结合的原则。部门要结合部门职责，突出专业性。如杜芳禄认为做好涉诉信访工作要端正执法理念，推进执法规范化建设，积极开展案件质量评估工作，不断创新执法监督机制[30]。要结合形势发展和工作实际，创造新方法。如北京市怀柔区针对近年来农村建设工程发包的随意性是产生矛盾纠纷的突出问题，着力推行村级建设工程公开招标，从源头上减少矛盾纠纷发生[31]。

（二）加强和改进新形势下的部门信访工作，必须切实强化“五项创新”。

1、创新部门信访工作理念。理念创新是先导。当前做好部门信访工作必须树立“谋划全局、服务大局、主动到位、靠前引领”的观念，并以理念创新引领思路创新，研究出台统一规范的部门信访工作实施意见，结合实际，突出重点，强化训练责任，全力推进。如北京燕山石化公司结合企业实际，重点做好6种人的工作：对企业改革政策不理解、有思想障碍的人；在企业改革、改制中涉及利益调整的人；“协解”职工中有具体事由的人；离退休职工中有实际困难的人；有历史遗留问题的人；多年的老上访户。逐一摸清情况，制定预案，有针对性地做好工作[32]。李新民认为，做好涉法涉诉信访工作，重要的是统一思想，深化认识，关键是要强化责任，狠抓落实，核心是依法妥善解决群众合理诉求，根本是保持政策的连续和平稳[33]。

2、创新部门信访工作载体。职能部门要按照形势发展和总体规划要求，充分整合本部门本系统的资源，积极拓展信访工作载体和平台，为信访工作的顺利开展创造有利条件，力争在信访大格局中解决问题：如湖北省竹山县在处理移民信访时，建立大信访维稳体系，建立健全移民信访维稳办公室，严格工作责任制，建立应急处臵预案，畅通诉求渠道，推行“一线工作法”，成效明显[34]。

3、创新部门信访工作机制。要把办信接访、交办督办、复查复核、调解化解等工作流程粘合起来，把源头治理、矛盾排查、综合协调、督查问责、回访关怀等工作环节整合起来，把领导接访、领导下访、领导约访、领导包案等领导因素融合起来，把联合接访、联合巡访、联合会

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办、信访听证、信访公示、信访救助等制度机制对接起来。浙江省出台全省建设系统信访工作的指导意见，努力完善信访工作新机制，健全信访工作责任体系，加强制度建设，完善信访工作考核力度，狠抓源头治理，突出信访工作重点，积极推进城乡建设领域改善民生工作，解决实际问题[35]。解决农民工上访讨薪问题应建立应急保障机制、工程履约机制、施工监管机制、劳务用工体制、分工合作机制[36]。民航处于整个社会经济改革转型的前端位臵，行业内部进行广泛深入的改组，信访诉求科技性、法律性强，如噪声扰民、飞行技术人员流动问题等，因此要建立领导接访和高层会商机制、为信访群众办实事机制、下访反馈机制、信访督办机制、重大决策项目稳定风险评估和预警处臵机制[37]。

4、创新部门信访工作考核。进一步创新部门信访工作考核的指标设臵和考核方式，把信访稳定与经济社会发展的内在逻辑结果作为考核的方向，切实提高信访考核的科学性、严谨性和有效性，使考核体系能够充分反映出改革发展与信访之间内在的逻辑联系，切实体现同一年度不同部门信访成效及同一部门不同年度信访成效，科学界定一个部门信访和谐的真实状况，真正从信访层面为改革提供科学的决策依据。

5、创新突出问题化解方式。适应社会矛盾多样高发的形势，建立多元矛盾排查化解机制，分散化解社会风险，降低社会成本，以部门领导接访包案、信访群众帮扶救助、疑难问题联合会办、复杂矛盾综合调解等为主要方式，实行初信初访直接解决，集体信访包案解决，越级信访专案解决，“三跨三分离”问题联动解决，信访积案集中解决，生活困难帮扶解决，形成综合化解矛盾的强大合力。如福建省莆田市国土资源局高度重视信访工作，主要领导亲自抓，多渠道构建信访工作网络，创新工作责任机制，采取制度先行保落实、创新机制求务实、专项清理解难题、双管齐下治源头，取得了良好效果[38]。顾乃璋、魏军认为，解决涉法信访问题要多策并举，层层联动，实行综合治理，即强化法制意识、公开意识、群众意识、质量意识、职责意识和协作意识，依法引导，公开透明，优化服务，强化责任，综合施策[39]。部门解决信访问题的重要原则是按政策办事，如文卫平在介绍湖南省攸县做好军队退役人员息访工作体会时强调，要严格按政策办事，不能随意开口子。由于近年来优抚政策在不断完善，一定程度上造成不断上访才能得到重视和解决的错觉，同时上访要求也跟着不断提高和发生变化，不断试探政府的态度，

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表现为政策诉求。军队退役人员群体上访多，具有一定的组织性。要维护政策的严肃性，执行政策要公开公平，用足用够优惠和救助政策[40]。强化服务也是部门化解信访问题的重要手段，如解决失地农民信访问题，要确保农民失地不失所，坚持开展就业技术培训，促进就业；坚持调整产业结构，扩大就业渠道；建立失地农民基本生活保障补助机制等[41]。联合会办是部门信访工作中常采用的一种方式，如果江苏省在全省环保局长大接访活动中，采取系统内部相关部门联合接访，市、县环保部门联合接访，与所在地信访部门联合接访，现场化解问题，真诚沟通，钝化矛盾，有效地促进了问题解决[42]。

（三）加强和改进新形势下的部门信访工作，必须切实强化“五种保障”。

1、强化领导。各级部门要高度重视信访工作，定期研究，把信访工作摆上议事日程，建立健全党政主要领导负总责、分管领导具体负责、其他领导“一岗双责”，一级抓一级、层层抓落实的领导工作体系。要充分利用信访联席会议平台，形成部署工作、协调问题、整体推动的工作机制。

2、完善机构。部门信访工作必须确立专门机构负责抓好落实，做到任务到人、责任到位。如江苏省国有企业改制起步早，推进较快，问题暴露也早于全国其他地方，为了做好国有企业改制信访工作，江苏省成立了省属国有企业改革领导小组，2007年省国资委专门成立群众工作处，以此为平台规范推进改制，出台相关政策，严格按程序操作，并接受群众监督和专项检查，从源头上减少不稳定因素[43]。

3、充实干部。要按照“班子配优、干部择优、锻炼选优、活动创优”的要求，适当增加各级信访部门领导职数，舍得把最得力的人才放到最繁重的部门去，把最放心的人才放在最不放心的岗位上，进一步增强信访队伍的生机和活力；在政治上、工作上、生活上更加关心爱护信访干部，并加大经费保障，确保有钱干事、有人干事、有能力干事、可持续干事；充分利用信访部门作为干部培养锻炼的重要基地，选派优秀后备干部到信访局跟班锻炼；积极组织开展“创学习型机关、建高素质队伍”活动，着力打造一支特别有作为、特别能奉献、特别能吃苦、特别有思想的信访队伍。如湖南省配备了专兼职环保信访、环保热线受理、转交

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办工作人员，列入环保工作年度绩效考核指标，并突出信访信息对环保管理的决策作用[44]。

4、保障经费。结合本部门本系统实际，加大信访工作投入，充分保证信访工作办公经费和处理信访事项的业务经费，为信访工作正常开展提供有力保障。进一步优化信访机构的办公条件和办公环境，全面推进信访信息系统的设备配臵、电脑联网和实际应用，进一步推进信访信息化建设。切实落实和保障基层信访工作者的工资福利待遇，真正让基层信访干部安心干事，干得了事，干得成事。

5、严格问责。按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，落实属地、部门和领导的责任，压实信访工作责任，做到一级抓一级，层层抓落实，决不能把本级本部门应该解决的问题推给上级，不得把本单位本部门解决的问题推向社会，以责任落实推动工作落实，在明晰责任、压实责任的基础上，进一步加大信访问责力度，凡是因工作不重视、不落实，不负责、不到位，不作为、乱作为造成重大影响和严重后果的人和事，要依法依规追究责任，严肃处理。适时适度选择部分典型案例，公开曝光，以儆效尤，进一步推动对违反信访工作纪律的责任追究。

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