农村扶贫开发政策

农村扶贫开发政策

庞晓鹏

中国人民大学农业与农村发展学院副教授

第一讲 国家扶贫开发历程与成就

主持人：改革开放以来，我国的扶贫工作取得了举世瞩目的成就，我国的贫困人口从1978年的2.5亿减少到2003年的2900万，这样的成就得于我国政府有组织，有计划，大规模的扶贫开发，在今天这一讲呢，我们主要来学习我国扶贫开发的历程以及所取得的成就。

（一）我国扶贫开发经历的阶段

主持人：庞老师，到目前为止，我国的扶贫开发经历了哪几个阶段呢？

我国系统的、有计划的扶贫开发，是从十一届三中全会以后开始的。经过20多年的历程，共经历了4个主要的发展阶段。

1.体制改革推动扶贫阶段（1978年－1985年）

1978年，按我国政府确定的贫困标准统计，我国的贫困人口为2.5亿，占农村总人口的30%。导致这一时期大范围贫困的原因是多方面的，主要是农业经营体制不适应农业生产力的需要，造成农民的生产积极性低下，所以在这个阶段，制度变革是缓解农村贫困的最主要的途径。1978年改革开放以后，我国首先在农村进行农业经营制度的改革，即实行家庭联产承包责任

制，这种制度从根本上调动了农民生产的积极性，而且也极大地解放了农村生产力。除此之外，我国还采取了相应的措施，比如逐步放开农产品价格，大力发展乡镇企业等等。众多的改革极大促进了国民经济的发展，同时也为解决农村贫困问题打开了出路。而且我们通过转移劳动力提高农产品的附加值这样的渠道，把利益传递到贫困人口，使贫困人口脱贫致富。这一阶段的扶贫效果是非常显著的，主要有两点：

（1）据有关统计，1978年到1985年期间，农民人均纯收入增长了2.6倍，没有解决温饱问题的贫困人口由1978年的

2.5亿下降到1985年的1.25亿，每年脱贫的人数已达1780多万。

（2）过去的贫困是全国范围内的。经过这一阶段的改革，贫困人口逐渐缩小到全国的699个县，其中作为国家重点扶持的贫困县有331个，这是一个非常大的了不起的变化。

2.大规模开发式扶贫阶段（1986年－1993年）

在20世纪80年代中期改革开放政策的推动下，绝大多数的农村地区的农民凭着自身的发展优势和经济的快速增长都摆脱了贫困。但是少数地区由于它的经济，历史，自然以及地理等方面的制约，发展相对落后。贫困地区与其他地区，尤其是东部沿海发达地区和中西部地区相比较来讲，它们的经济社会发展水平都有非常大的差距。农村的这种发展不平衡现象非常突出，低收入人口中有相当一部分人的经济水平还没法维持最基本的生

活需要。针对这种情况，我国为了进一步加大扶贫开发力度，从1986年开始，国务院以1984年发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》文件基础上，采取了一系列的重大措施，制定了一系列扶贫开发的具体政策。包括成立专门的扶贫帮困机构，安排专项资金，制定专门针对贫困地区人口的优惠政策，而且对传统的“救济式”扶贫进行了一项彻底的改革，确定了“开发式”扶贫这样的方针。从这个时候开始，中国政府全面的，有计划、有组织、大规模的扶贫工作进入了一个新的时期。经过8年不懈的努力，国家重点扶持的贫困县，农民的人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483元，农村的贫困人口也由1986年的1.25亿减少到8000万，平均每年减少640万的贫困人口，贫困人口占农村人口的比重也由14.8%下降到

8.7%，这是第二个阶段的成果。

3.扶贫攻坚阶段（1994年－2000年）

随着农村改革的深入，我国政府扶贫力度的增加，贫困人口逐年减少，贫困特征也发生了非常大的变化。从贫困人口的分布来看，主要分布在自然条件非常恶劣，基础设施比较差的地区。比方说西南大石山区，这个地方主要是缺土；西北的黄土高原地区，这个地方主要是严重的缺水；秦巴贫困山区，这个地方主要特点是土地落差非常大，而且耕地很少，交通状况很恶劣，水土流失非常严重；还有青藏高原地区，这个地区它是严重的积温不足。像这类地区它们共同的特点是自然条件非常差，这也是导致

地区人口贫困最主要的原因。因为考虑到贫困这样的特点，在1994年3月，国家颁布实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，以这个为标志，国家的扶贫工作又进入了扶贫攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》明确地提出：“要集中人力、物力、财力，动员社会各方面的力量，力争用7年左右的时间，也就是到2000年底，基本解决农村贫困人口的温饱问题。”这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确的期限的开发的行动纲领。从此开始，以这个纲领为标志，中国扶贫开发进入了最艰难的一个阶段。1996年6月，党中央国务院联合召开了扶贫开发工作会议，做出尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定。1996年9月，在我国攻坚阶段的关键时期，党中央、国务院再一次召开了扶贫开发工作会议，做出进一步加强开发工作的决定。两次中央开发会议上，江泽民总书记都发表了重要讲话，他动员全党全社会切实做好扶贫攻坚阶段的各项工作，确保在2000年实现解决农村温饱问题的一项战略目标。这一阶段的扶贫开发效果是非常明显的。仅仅从1997年到1999年这3年当中，每年就有800万贫困人口解决温饱问题。到2000年底，国家的攻坚扶贫目标基本实现，这也标志着我国的扶贫攻坚阶段的结束。

4. 扶贫开发新阶段（2001年至今）

2001年开始，我国政府宣布了《国家八七扶贫攻坚计划》顺利完成，解决农村贫困人口温饱问题的目标也基本实现，并且

宣布，到2000年底，我国农村绝对贫困人口已经减少到3000万，农村贫困发生率降到3%。2001年政府同时还宣布并开始实施《中国农村扶贫开发纲要2001—2010》。这是继《国家八七扶贫攻坚计划》之后又一个指导我国扶贫工作的行动纲领。以此为标志，我国的农村扶贫开发工作又进入了一个新的历史开发阶段。和八七攻坚扶贫阶段相比较，新阶段我国的农村贫困，无论从类型、分布，还是从群体的状态来看，都有非常大的不同。

（二）我国扶贫工作取得的成就

主持人：庞老师，经过这样4个发展阶段，我国的扶贫工作现在取得了哪些成就呢？

从1978年正式实行扶贫开发工作以来，经过20多年的努力，我国在减少贫困方面取得了举世瞩目的成就，《中国扶贫开发白皮书》就把这20多年扶贫开发的成就归纳为5个方面：

1.贫困人口的数量大幅度减少

我国的贫困标准是1986年政府根据对6.7万户农户进行消费支出调查这样一组数据计算得出来的。在1985年，我国农村人均纯收入如果低于206元，就认为是贫困人口。即1985年的贫困标准是206元，以后考虑到物价上涨指数，到2003年，贫困标准就相当于637元。这个标准基本上是维持一个基本生存的最低费用标准，是考虑到我们国家国情的标准，在实际工作中被称为温饱标准。如果按照这个标准来衡量的话，绝对贫困人口到2003年减少到2900万，这项数据足以体现出我国政府在

扶贫政策上的实效性及扶贫开发在农村的巨大作用。要说明的一点，自2001年《中国农村扶贫开发纲要2001—2010》实施以后，基于初步解决温饱的贫困人口的贫困标准非常低，温饱状况非常不稳定，政府有关部门又测算了一个865元的扶持标准，到2003年这个标准是882元，这个标准被称作是低收入标准，如果农户的人均收入标准低于低收入标准，就把这些人口叫做低收入贫困人口。按这样的标准，到2003年，我国还有8517万的贫困人口，占农村总人口的9.1%。在这些8517万人口中，人均收入高于637元，低于882元的人数是5617万，这5617万我们把它叫做低收入人口，8517万减去5617万的剩余人口我们把它叫做绝对贫困人口，也就是说到2003年还有2900万人，这是第一个显著的成就。

2.贫困地区生产生活条件明显改善

我国大量修建农田解决了人畜饮水困难的问题。到2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村的比例大幅度提高。

3.经济发展速度明显加快

八七攻坚执行期间，我国重点扶持贫困县农业的增加值的增长率是54%，平均每年增长7.5%，农民的人均纯收入也由648增加到1337元，每年平均增长12.8%。

4.各项社会事业发展较快

人口增长过快的局势得到了控制，人口自然增长率也明显下

降。

贫困地区的办学条件有了较大的改善，即两基教育——基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲，成绩非常显著。据统计，592个国家重点扶持贫困县有318个实现了两基的目标。

从职业教育和成人教育发展来看也是非常迅速的，这有效地提高了贫困地区劳动者的素质。

从医疗卫生来看，贫困地区乡镇卫生院都得到了改造或者重建，缺医少药的情况也有明显缓解。

从技术推广的角度来看，在贫困地区推广了一大批农业实用技术，农民科学种田的水平也有了较大提高。

另外，基础设施，比如广播、电视这方面的改善，贫困地区95%的行政村都能够收听收看到电视节目，文化生活也得到了非常大的改善。另外，贫困地区人们的精神面貌也有非常大的改善。

5.解决了一些集中连片贫困地区的温饱问题

一些革命老区的贫困温饱问题也基本得到解决，还有一些边远山区和少数民族地区的面貌也发生了非常大的变化，比如甘肃省的定息地区，宁夏的西海固地区，经过多年的开发和建设，基础设施和基本生活条件明显改善，贫困状况大为缓解。

（三）扶贫工作顺利进行的措施

主持人：大家也都看到了我国扶贫开发工作所取得的成就是举世瞩目的，这些成就的取得是靠哪些政策作为保障呢？

我国农村的贫困问题是历史上长期形成的，贫困的面非常

大，人口也非常多，贫困程度很深是我们相当一个时期的农村贫困的主要特征。基于这种实际情况，我国政府制定了符合国情的扶贫开发政策，把基本目标和根本任务放在主要解决农村人口温饱问题上，从最紧迫的问题入手，量力而行，确保重点，分阶段推进，这是我们扶贫开发的一个非常突出的特点。从顺利进行的措施这个角度来说，在《中国扶贫开发白皮书》中也做了分出好的归纳，概括起来分7个方面：

1.制定符合国情的贫困标准

我国是一个发展中的人口大国，人口多，底子薄，经济不发达，尤其是农村。这就决定了我国扶贫工作要有一个比较现实的贫困标准。最初是1986年由政府有关部门在对6.7万农户的家庭消费支出调查这个数据为基础计算出来的。在1985年，贫困标准是206元，以后考虑到物价上涨指数，到1990年，贫困的标准相当于300元，2000年，贫困的标准相当于625元。这个贫困标准是符合我国实际情况的一种标准，是最低的标准，只能维持人们最低费用支出，但是又是客观的，符合实际的。

2.确定国家重点扶持贫困县

目的是为了集中使用扶困资金，有效地扶持贫困人口。国家第一次确定是1986年，当时制定了《确定国家重点扶持贫困县的标准》。从这以后随着经济的发展，特别是贫困地区状况的不断改善，国家对贫困县的标准也做了及时的调整。到1994年，国家重新调整了国家重点扶持贫困县的标准。确定重点扶持贫困

县之后，政府又进行了一系列扶贫开发的措施，都是围绕国家重点扶持贫困县的贫困人口温饱问题而制定的。

3.扶贫重点向中西部贫困地区倾斜

因为中西部地区我国的人口数量多，贫困程度深，而且贫困结构很复杂，考虑到东部、中部、西部的差距，从1994年开始，国家开始调整扶贫资金投放的地区结构，把原来用在沿海发达地区的中央扶贫资金和信贷资金调整出来，集中用到中西部地区贫困状况比较严重的省份。中央新增的扶贫资金只支持中西部贫困地区，同时还制定了相应的贫困政策，积极推动东部地区和西部地区的经济横向联合和对口扶贫工作。近年来，我国还开始实施“西部大开发”战略，在西部地区优先安排基础设施、生态环境、资源开发等的建设项目，并且不断加大对西部地区的投入和财政支付转移力度，这些措施也为解决西部地区的贫困发展和解决温饱问题发挥了重要作用。

4. 加大扶贫开发投入力度

国家安排的专项扶贫投入一直是在增加的。2000年，中央各项扶贫专项资金达到了248亿元，与1980年相比增加了30倍。按照扶贫工作的要求，中央还要求地方按比例配套。比如说1996年以后地方财政资金要以30%—50%的比例和中央的财政资金配套，加上地方政府用于扶贫资金的投资，中央和地方的财政总额也是一个大的数目，而且增加的速度也都非常快。

5.制定支持贫困地区，贫困农户发展的优惠政策

它包括2类政策：一类是专门支持贫困地区发展的，还有一类是专门针对农户发展的优惠政策。针对贫困农户的优惠政策包括：对尚未解决温饱问题的贫困农户，免除粮食订购任务；适当延长扶贫贷款的实用期限；放宽抵押和担保条件；适当减免农业税和农业特产税等等。支持贫困地区经济开发的优惠政策包括：建立中央及省（区）两级财政转移支付制度，为贫困地区提供财力支持；对贫困县新办企业和发达地区到贫困地区兴办的企业，在三年内免征所得税等；另外还有根据“谁收益，谁受单”的原则，适当提高了库区建设资金与维护基金的标准，专项用于解决水库移民温饱问题。

6.落实扶贫工作责任制也是非常重要的一项措施

成立了国务院扶贫开发领导小组，专门负责组织、领导、监督、检查贫困地区的扶贫开发工作。相应的在省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也成立了相应的组织机构，负责本地的扶贫开发工作。从中央到省，到县，都有专门的机构负责扶贫开发工作。

扶贫开发实行“分级负责、以省为主”的行政领导扶贫工作责任制。具体来说就是各个省、自治区、直辖市，特别是贫困面积比较大的省区，都要把扶贫开发列入重要日程，并且根据国家扶贫开发计划，制定本地区的具体实施计划。

7.重视加强贫困地区农村基层组织建设

充分发挥农村基层组织在动员和组织群众参加改变自身命

运的扶贫开发中的作用。在此过程中，要非常注重村级组织的建设，以此为基础加强农户自我组织的能力并引导农户积极参加各项活动和工作，充分发挥群众的力量来脱贫致富。近几年来，我国政府非常重视在村民选举制度建设，根据着公平、公开、公正的原则，真正将群众拥护，有能力带动群众改变贫困面貌的人选为村干部，严格实行村务公开，扶贫资金的发放和使用以及承包合同的签订、变更等等，接受村民的监督和检查。

第二讲 新阶段国家扶贫开发面临的问题和挑战

（一）新阶段我国农村的贫困的特点

主持人：2001年国务院颁布并开始实施了《中国农村扶贫开发纲要2001—2010》。这是继《国家八七扶贫攻坚计划》之后又一个指导我国扶贫开发工作的行动纲领。那么以此为标志，我国的扶贫开发进入了一个新的历史阶段，与八期攻坚扶贫阶段相比，在新阶段，我国农村贫困，无论是从类型、分布、还是从群体的状态来看，都表现出很大的不同，那么庞老师，您能给大家具体地讲一讲，在新阶段，我国农村贫困的特点有哪些呢？

与八七攻坚扶贫阶段相比，新阶段我国农村贫困的新的突出特点是：绝对贫困与相对贫困并存，并且由于收入不均及地区差异等所导致的相对贫困现象将是21世纪我国反贫困战略的基本领域。

在新的阶段，我国农村的贫困问题已经不再是过去缺衣少食的问题，而是要解决缺乏人类发展能力的问题。具体来说，新阶段我国农村的贫困的特点可以从两个方面来具体分析。

1.新阶段农村绝对贫困依然存在、脱贫难度加大

根据国家统计局《农村贫困状况监测报告》显示，2003年，全国农村的绝对贫困人口是2800万，这些人口的贫困主要是由于自然条件差造成的。到目前为止，生活在国家贫困线以下的绝对贫困人口几乎都住在山区还有高原这样自然环境恶劣的地区。

在这些地区，不仅缺少耕地，土层非常贫瘠，而且可利用的水资源极度有限。另外，这些地区也是旱涝灾害发生频率非常高的地区，农业生产的自然条件非常差。这部分的贫困人口不仅缺少基本的生产和生活的资料，而且他们在教育、健康、营养这些方面的状况也非常差。我们具体来说一下。

教育方面：在我国大部分最贫困的村庄，特别是少数民族地区，差不多有一半的男孩和几乎全部的女孩不能够入学，没有教育的机会。

健康方面：在一些特别贫困的县里，新生儿和孕产妇的死亡率都比全国的平均水平高一倍。几种传染病和地方病这些方面，比如结核病还有碘缺乏症，这些疾病都集中地发生在贫穷和边远的地区。

营养方面：在稍高于绝对贫困县的绝对贫困农户当中，大概有一半的儿童是营养不良，主要表现为个子矮小，体质较差。另外，铁、维生素A还有其他微量元素的缺乏对于贫困人口来说依然是非常严重的问题。还有90%以上的绝对贫困家庭的儿童都患有慢性蛔虫病。

从这些角度来看，绝对贫困人口首先生活的地区自然条件比较差，其次他们本身营养状况、健康、卫生状况等条件也都非常差。所以可以看出，绝对贫困人口在新阶段依然存在，而且这部分贫困人口脱贫难度非常大。国家统计局监测表明，到新阶段开始，我国农村绝对贫困人口减少的速度明显放慢，从2001年到

2003年来看，全国绝对贫困人口在2001年是2900万，2002年是2820万，而到2003年又增加了80万，变成2900万。所以新阶段的扶贫的速度要远远比八七扶贫攻坚阶段要慢得多。这也看出，新阶段我们反贫困的难度在加大，需要各个方面做更细致的工作。

2.相对贫困将长期存在

由于我国经济发展存在非常大的地区差别，东中西部的差别非常大，还有城乡差别，贫富差距，还有收入分配不平衡，这些原因造成的相对贫困现象将是我国21世纪反贫困战略的基本领域。根据国家统计局的最新数据统计，到2003年底，我国还有未解决温饱问题的绝对贫困人口有2900万，低收入人口，也就是说他的人均收入超过绝对贫困线，但是低于836元的低收入线，这部分人口还有6000万，如果把相对贫困和绝对贫困的人口加起来，还有将近8000多万的贫困人口，这个贫困人口的数量还是按照我们政府制定的相对比较低的标准来衡量的。如果按照世界银行所使用的国际通用的贫困标准,即每人每天1美元的这种消费支出。如果按照这个来计算的话，到2000年，我国的贫困人口还有1.06亿。所以按照《中国农村扶贫开发纲要2001—2010》的要求，到2010年力争解决2900万绝对贫困人口的温饱问题和6000万低收入人口的贫困问题。解决相对贫困问题，我们可以看出来，他是一个长期的过程。

（二）新阶段我国农村贫困人口的地区分布特征

主持人：庞老师，您刚才讲的是新阶段我国农村贫困类型的特点，那么如果从贫困人口的地区分布来看，新阶段又有什么不同？

新阶段我国农村贫困人口的地区分布特征也是非常明显的，具体来说，表现在这样几个方面：

1.新阶段农村贫困人口越来越集中于西部地区

改革开放初期，我国农村贫困人口数量非常大，而且分布非常广泛。随着农村各项制度的改革，贫困状况有很大幅度的缓解，绝对贫困人口的数量也大幅度下降。尤其是在农村经济发展最快的沿海地区和中部地区，贫困缓解的速度也最快。在1978年，许多农村贫困人口还生活在沿海和中部不太偏远的丘陵低山区。到了新阶段，大部分贫困人口都生活在更加边远的山区，而且这些地区农业生产水平非常低，粮食产量也非常成问题。从实际情况来看，我国现在的贫困人口越来越集中在西部省区，越来越集中在山区。这种趋势从90年代开始一直是这样的，到新阶段这个特点就更加突出。绝对贫困人口向西部集中，具体的可以看这样一些现实情况：

（1）西部地区（包括西南地区和西北地区）的贫困人口，已有90年代初的不到全国农村贫困人口总数的一半，上升到了1996年的超过全国三分之二（约70%）。按照我国政府公布的贫困线和国际上每人每天1美元这样的标准来衡量，都证明了贫困人口越来越集中在中西部地区，贫困人口分布的变化主要是由

东部和中部地区贫困发生率的下降，西部地区缓解贫困的速度相对比较慢造成的，尤其是西北部分省区缓解贫困速度更慢。所以这些省区的贫困程度也就更深。

（2）东部地区农村的贫困程度最低，西部地区的贫困程度最高，西部农村的贫困发生率比东部农村高17个百分点。所谓贫困发生率，指在农村当中，贫困人口占农村总人口的比例。

（3）低收入人口集中于西部省区。根据2003年的统计数据，农村人均纯收入低于2000元的省区全部在西部。

（4）从国家及贫困县占整个县数及比例来看，也可以看出贫困人口向西部集中的特点。在全国2109个县级行政区中，592个贫困县所占的比重为28%。而东部地区县级单位划入贫困县的比重为12.9%，中部地区为24.1%，西部地区高达40.1%。

（5）西部地区贫困人口减少的速度远远慢于东、中部地区。在1986年划定的592个国家级贫困县中的贫困人口，有三分之二是分布在东、中部地区。但是到1999年，东、中部地区的贫困人口所占的比重已经下降到不足50%，而西部地区贫困所占的比重，则从1986年的三分之一上升到99年的55%以上，说明西部地区贫困人口减少的速度远远慢于东、中部地区。

（6）从1986年以后，在“八五”计划期间，还有实施《国家八七扶贫攻坚计划》以来，国家级的贫困县数量有所增加，但主要都集中在西部地区。所增加的贫困县都集中在西部。其中，把八七扶贫计划和“八五”计划来比较的话，新增加的西部省区

占全部新增加的国家级贫困县数量的80%。对比西部人口占全国人口的28.5%，更加突出地显示出我国贫困人口在西部地区的集中程度。

2.农村贫困人口越来越集中在山区

国家统计局农调队的调查数据显示，到1998年，贫困农户中山区户占到51%。许多观察家和对中国贫困问题有兴趣的专家学者通过研究中国贫困人口的分布，也得出这样的结论：中国的贫困问题主要是贫困山区的问题。另外通过从贫困地区得到的资料和实地考察证明，县与县的差距已经非常明显。生活在山区乡镇的贫困人口的比例非常高。这些贫困乡镇都分布在国家级或省一级的贫困县，或者还有没有定为贫困县的其他的一些县类。另外在山区县里边，乡镇的界限的非常典型的。非常明显的一个特点就是情况比较好的乡镇都集中在县城的周围和平地或者谷地。山区乡镇的状况都比较差。以云南省为例，云南省政府从1995年开始确定了506个重点贫困乡镇作为省扶贫工作的重点，全省的86%的贫困人口都居住在这506个贫困乡镇。这些县几乎都分布在高原、陡山还有少数民族分布地和边疆地区。山区贫困是由这些地区的自然条件恶劣，自然资源缺乏，人口增长快，人力资源素质比较低，基础设施比较弱，这些原因造成的，这是第二个特点。

3.新阶段贫困人口的宏观集中和微观分散特点

新阶段我国农村绝对贫困人口分布有这样的表现：农村大部

分人口集中在资源匮乏的地区，而且大多数成片居住在我国西南和西北地区的高原山区。这是从宏观上来讲，他是相对集中在西部和连片的山区。但是经过《八七扶贫攻坚计划》以后，贫困人口的分布除了宏观集中之外，还存在着微观上的分散。主要表现在：目前在全国592个国家级贫困县当中的贫困人口只占到全部的农村贫困人口的50%，即目前农村贫困人口有一半不在国家重点扶贫扶持工作的贫困县里边。在国家级的贫困县当中，也有富裕的乡和村，在贫困的村中，也有富裕的户。在国家定的贫困县以外，还有50%的贫困人口，造成这种状况的原因主要包括两个方面：

（1）扶贫攻坚阶段确定的贫困人口数量，是考虑国家经济力量的前提下确定的，当时就有相当一部分贫困人口没有得到任何帮助和扶持，他们处在国家扶贫瞄准机制之外，呈现微观分散的特点。

（2）划定的国家级贫困县集中地获得了扶贫资金，使得当地相当一部分农村贫困人口脱贫致富，贫困县内部也出现贫富交错的情况。

（三）新阶段农村贫困人口的群体分布

主持人：从农村贫困人口的群体分布来看，与以往有什么不同吗？

从群体的角度来说，新阶段我国农村贫困的一个特点是特殊人群贫困发生率高。具体来说，残疾人、少数民族这些特殊人群

的贫困发生率要比一般人群要高，而且占贫困人口的比例是处在上升的趋势。国家已经确定的592个扶贫开发重点县，这些县全部是中西部地区的少数民族地区、革命老区、边疆地区、特困地区。在这个当中，少数民族自治县占到40%，边疆地区占9%。少数民族人口占全国总人口的9%，但是在剩余的绝对贫困人口当中，少数民族人口占到40%。从残疾人这个特殊的群体来看，残疾人的贫困发生率也比较高。根据中国残疾人联合会的估计，1997年，我国有6000万的残疾人口，其中有1700万处于绝对贫困当中，其中1200万是属于农村的绝对贫困人口。这些数字都意味着残疾人贫困人口占中国贫困人口总数的将近四分之

一。残疾人在贫困人口中的比例高于他们在总人口中的比例，残疾人在总人口中的比例只占到5%，在贫困地区，残疾和贫困形成了一种恶性循环。由于残疾造成的劳动力缺乏使得残疾人家庭陷入贫困的可能性增加；另一方面，由于贫困地区缺少最基本的健康和基本的医疗服务，又使得致残的机会增加。也就是说，一方面由于残疾，没有办法脱贫；另一方面，又由于贫困，使得人生了病以后，不能及时就医，又导致了残疾人的数量一定程度上的增加。

在新阶段，制度性的贫困在新阶段依然存在。我国长期积淀下来的贫困现象从某种意义上来说，是属于制度性因素造成的。新阶段制度性贫困依然存在，城乡二元经济社会结构是导致我国农村贫困的社会根源，具体表现在以下几个方面：

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