粤港澳大湾区新型产业用地(M0)政策解读及展望【律师解读】

粤港澳大湾区新型产业用地（M0）政策解读及展望

粤港澳大湾区建设的全面铺开、纵深推进为各城市发展带来了新机遇、新使命，也为土地利用和管理带来了新挑战、新要求。近年来，粤港澳大湾区内各大城市纷纷设立新型产业用地（M0）作为新的城市用地分类，以发展新型产业项目，有效推动产业升级，提高工业用地利用效率。截至目前，粤港澳大湾区中深圳、广州、东莞、佛山、惠州、中山六大城市出台了相应的新型产业用地政策，在下文

中，我们将针对当前粤港澳大湾区中六大城市的新型产业用地（M0）政策进行梳理分析。

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一、新型产业用地（M0）的概念及特点

新型产业用地（M0）是为了适应产业转型升级、提高工业用地效率而提出的城市用地分类，具体是指在工业用地（M类）中增设新型产业用地（M0）类型，用于建设产业用房和配套服务设施，更好地融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等多种创新型产业功能。与传统形态的工业用地不同，新型产业用地（M0）具有单位土地开发强度大、用地形式混合成分高、功能需

求多元化等特征，可以有效支撑当前新产业和新业态的发展。

结合粤港澳大湾区六大城市目前已出台的新型产业用地政策，可以归纳出新型产业用地（M0）的主要特点，与传统工业用地相比，新型产业用地（M0）有以下重要突破：（1）土地功能利用更加多样，能够同时满足研发、创意、设计、中试、无污染生产等多种功能需求，允许建设相关配套服务设施，更加符合当前城市空间统筹利用的趋势和产业转型发展的诉求；（2）单位土地开发强度更大，新型产业用地（M0）基准容积率一般为2.0-4.0，有些城市甚至未设置容积率上限[2]，能有效促进土地资源节约集约利用；（3）分割转让方式更加灵活，新型产业用地项目用房基本都允许有条件地分割登记、销售、转让，可按幢、层等基本单位进行分割登记、转让，允许有条件地转让给从事生产、研发、设计等环节的工业企业或生产性服务企业；（4）拿地成本更低,新型产业用地（M0）的出让底价基本按照出让时点同地段办公用途市场评估楼面地价的20％-50%予以计算，再根据分割转让比例、容积率、实际出让年限等因素进行修正调整；（5）用地准入和供后监

管更加严格，要求新型产业用地（M0）项目符合各地产业发展导向，确保工业用地真正用于产业项目，推动产业地产回归产业本身。

二、粤港澳大湾区新型产业用地政策

现状分析

(一) 国家级、省级新型产业用地（M0）政策概况

为了进一步规范新型产业用地管理，加快推动产业转型升级、增强产业高质量发展的新动力，以高品质空间吸引创新要素加快集聚，提高工业用地利用效率，保障工业用地节约集约利用。近年来，国家层面及省级政府层面纷纷出台了相应的政策鼓励并规范新型产业用地的发展。2014年5月，国土资源部发布了《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号），强调要通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地的目的，坚持改革创新的原则，探索土地管理新机制，创新节约集约用地新模式，进一步提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优

化土地利用结构和布局、提高土地利用效率。2015年9月，国土资源部、国家发展和改革委员会、科学技术部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部发布了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），明确优先安排新产业发展用地，运用多种方式供应新产业用地，采取差别化用地政策支持新业态发展，引导新产业集聚发展，支持培育发展新产业、新业态。2016年11月，国土资源部印发了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知（国土资发〔2016〕147号），要求坚持以人为本，促进新型城镇化发展，鼓励进行改造开发，鼓励产业转型升级，鼓励集中成片开发，鼓励社会资本积极进入，规范推进城镇低效用地再开发，促进城镇更新改造，优化土地利用结构。

为了积极响应国家对新型产业用地实践的探索，2017年2月，广东省人民政府印发了《广东省降低实体经济企业成本工作方案的通知》（粤府〔2017〕14号），同年7月，广东省国土资源厅印发了《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见（试行）》（粤国土资规字〔2017〕3号），要求加大工业

用地保障力度，优先安排新产业发展用地，严格产业准入和用地标准，优化工业用地供应方式，盘活利用存量工业用地，引导产业集聚发展，引导土地用途兼容复合利用，推动功能融合和产城融合。此后，2018年8月，广东省人民政府修订了《广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施》（粤府〔2018〕79号），要求各地市划设工业用地控制线，充分保障工业用地供给，允许对工业项目按照规划确认的用地围墙线内面积出让，允许实行弹性年期出让供地，降低企业用地成本。

(二) 粤港澳大湾区六大城市新型产业用地（M0）政策概况

为打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群，近年来，大湾区内各大城市都纷纷设立新型产业用地（M0），并出台了相应的监管政策，以适应创新型企业和创新人才的发展空间需求。

1. 深圳

2013年1月，深圳率先提出新型产业用地（M0）概念，并颁布了相应的七份文件，包括一份主文件《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》以及六份附属文件，通过修订工业楼宇转让管理办法，进一步开放工业厂房的市场流转，引导企业开发城市更新工改工产业升级项目。同时推出创新型产业用房，新增产业发展导向地价修正系数。

2014年1月1日，在“1+6”系列文件的基础上，深圳正式发布《深圳市城市规划与标准与准则》（2014版），首次在传统土地类别中新增了“新型产业用地（M0）”分类。2016年至2017年，深圳市政府出台了《深圳市工业及其他产业用地供应管理办法（试行）》（深府〔2016〕80号）及《深圳市市级重点产业项目遴选实施办法》（深府办规〔2017〕4号），提

出重点产业项目遴选机制，为落实产业用地类别化供应提供了政策依据。以上系列文件在短时间内催生了深圳“工改”市场的繁荣，但也不可避免地导致部分工业用地“房地产化”，偏离了政策设定的初衷。

2016年底至2017年，深圳出台严控政策限制“工改居”、“工改商”、“工改保”以及新型产业用地（M0）比例等，2018年9月3日，《深圳市工业区块线管理办法》正式落地，对新型产业用地（M0）的产业准入、规划设计、产权分割、产业监管、土地回收等方面进行了具体规定。2019年3月19日，为了进一步推进土地供给侧结构性改革，加快工业及其他产业用地供应，推动产业转型升级，深圳市人民政府对《深圳市工业及其他产业用地供应管理办法》进行了修订，重点增强产业项目用地监管，提出重点产业项目和一般产业项目遴选与分类管理。2019年6月11日，深圳市规划和自然资源局公布了《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》，在深化城市更新内涵，促进产业转型升级、加大政府统筹力度、强化产业空间管理等方面提出了多项举措。一方面强化“工改工”拆除重建类项目的结构引导，落实工业区块线管理要求；另一方面强

化产业升级更新项目事前审查与事后监管，通过优化产业审查流程、签订产业监管协议、加大考核评估力度，保障产业空间切实服务于实体经济发展。

深圳在新型产业用地（M0）方面的实践，带动了粤港澳大湾区其他城市对于创新性产业用地的探索，而且，深圳的“先试先行”也为其他城市优化土地资源配置、推进用地管理精细化改革提供了宝贵的经验和教训。

2. 广州

2015年3月，广州出台了《广州市提高工业用地利用效率试行办法》（穗府办［2015］11号），首次在总体原则、规划管理、供地管理、供后监管等四个方面为提高工业用地利用效率，促进工业用地节约集约利用，支持产业发展提供了政策支撑。之后，为了进一步优化和实施工业用地政策，2019年3月21日，广州市政府常务会议审议通过了《广州市提高工业用地利用效率实施办法》（穗府办规〔2019〕4号）（以下简称“广州

实施办法”），标志着广州市工业用地利用正式迈入新型产业用地（M0）时代。广州新型产业用地政策的出台与之前《广州市产业园区提质增效试点工作行动方案（2018-2020年）》、《广州市价值创新园区建设三年行动方案（2018-2020年）》等系列园区创新扶持政策一脉相承。

一方面，《广州实施办法》吸取国内其他城市的经验教训，结合广州市的实际情况，探索如何在广州建立新型产业用地管理制度，具体明确了选址准入的范围和流程，明确了新型产业用地的配套设施比例可达30％，引导建设主体通过集中布局，完善服务和统一运营，提升园区品质；同时设立了产业准入机制，明确了供地流程，明确了新型产业用地的土地出让价格，约为同地段办公用途市场评估楼面地价的20％，有效降低了企业的用地成本。另一方面，《广州实施办法》加强了工业用地的精准供应和供后服务，要求各区政府在组织供应工业用地时，与企业签订《投入产出协议》，内容包含产业门类、投产及达产时间、投资强度、投资总额、产出效率、总产值、税收等，并将该协议纳入土地供应文件。土地供应后，各区政府将根据土地供应合同和投入

产出协议，分阶段对产业项目的投资情况进行跟踪监管，保障土地供应合同和投入产出协议的实施。

3. 东莞

2018年9月11日，东莞市政府正式印发了《东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法》（以下简称“东莞暂行办法”），这是国内第一份明确针对新型产业用地（M0）的市级政策。《东莞暂行办法》从准入条件、规划管控、土地价格、产权分割、履约监管等方面明确了新型产业用地（M0）管理的基本原则和要求，提出优先在广深科技创新走廊（东莞段）重点区域、临深片区、城市更新单元、市镇联合重点招商地区等区域试行，试行时间3年，总结经验后在全市范围内推广。

此后，东莞于2019年5月5日出台市政府一号文《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》（简称“拓空间40条”），《拓空间40条》进一步提出试点建立新型产业用地（M0）项

目产业用房分割转让比例奖励机制，以及新型产业用地（M0）项目物业贡献调整触发机制，具体而言，一方面，《拓空间40条》在《东莞暂行办法》基础之上提出试点建立新型产业用地（M0）项目产业用房分割转让比例奖励机制，对市级市认定的重大项目，效益贡献比奖励线每增加100万元/亩，可分割转让的产业用房比例在49%的基础上再增加10%，最高不得超过项目总计容建筑面积的68%；另一方面，《拓空间40条》在《东莞暂行办法》基础之上提出建立新型产业用地（M0）项目物业贡献调整触发机制，效益贡献比奖励线每增加100万元/亩，政府核减项目50%的贡献物业。以上鼓励政策充分体现出东莞着力建立适应新型产业快速发展的用地规划管理机制，以高品质空间吸引创新要素集聚的决心。

4. 佛山

为了促进产业转型升级，推动佛山市顺德区村级工业园改造升级，佛山市政府大力推进新型产业用地（M0）

的规划和实践，2019年3月28日，佛山市顺德区村级工业园升级改造工作领导小组办公室印发《顺德区村级工业园升级改造新型产业及综合型产业用地管理暂行办法（试行）》的通知（以下简称“佛山办法“），这对于村级工业园升级改造意义十分重大。

《佛山办法》指出，新型产业用地（M0）规划容积率不得低于3.0，宗地内允许配建不超过总计容建筑面积30%的生产服务等配套设施，严禁建造商品住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。在综合型产业用地中，工业用地面积不得低于宗地总用地面积的50%且工业用地上所建计容建筑面积不得低于项目总计容建筑面积的50%。对于工业用地与商业办公用地混合用途的土地，工业用地上不得另行建设配套设施。

《佛山办法》明确，新型产业用地应根据规定办理供地手续，属政府储备土地出让的，必须以招标等方式公开出让，土地公开交易起始价不得低于评估价。其中，新型产业用地公开交易起始价不得低于顺德区工业用地出让最低价标准，且不低于新增建设用地的土地有偿使用

费、征地（拆迁）补偿费用及有关税费之和。此外，《佛山办法》指出，新型产业用地（M0）经批准后，开发企业可以按照规定进行分割销售，其中产业用房分割销售单元面积不得小于300平方米，配套设施可以分割销售，但可销售的计容建筑面积不超过总计容建筑面积的15%，且原则上只面向项目内产业用房业主销售。

5. 惠州

2019年6月14日，惠州市自然资源局正式对外发布了《惠州市新型产业用地（M0）管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“惠州暂行办法”），拟在支持新型产业项目统一规划，实现产业区功能的适当混合，为创新型企业发展和创新人才的空间需求提供用地保障,弥补惠州相关的土地供应政策空白。

根据《惠州暂行办法》，新型产业用地（M0）在规划上不仅支持新型产业项目在统一规划的基础上配置一定比例的配套商业办公（B2）、配套型住宅用地（R2）和

公共服务设施用地，而且允许产业用房分拆给上下游企业，新型产业用地（M0）项目建成完工后，可以统一办理不动产登记，也可以分幢、分层办理不动产登记。对于可分割M0项目的部分产业用房允许分拆进行转让，但同样只能转让给用地单位所属产业的产业链合作伙伴，即上下游的生产、研发、设计等环节的工业企业或生产性服务企业。产业用房分割转让后，自办理不动产权登记之日起5年内不得再次转让。配套用房应当优先出售给用地单位及其上下游产业链的员工，首次分割转让后，自办理不动产权登记之日起10年内不得再次转让。

6. 中山

2019年6月27日，中山市人民政府正式对外发布《中山市新型产业用地管理办法》（以下简称“中山办法”），提出“新型产业用地（M0）”概念，支持新型产业项目发展，为创新型企业发展和创新人才的空间需求提供用地保障。《中山办法》共八章32条，分别对制

定依据、用地类型、用地范围、规模要求、准入认定、技术参数、供地方式、供地流程、土地年限、土地地价、无偿提供要求、转让管理、履约监管等进行了具体规定。

首先，《中山办法》同样明确了新型产业用地（M0）定义、用地规模、分割要求、布局原则、选址范围、准入认定，规定新型产业用地（M0）可用于建设产业用房和配套服务设施，容积率上限可至6.0；还规定新型产业用地（M0）地价分类确定，起始价原则上按照商业服务业用地市场评估价的35%确定，特别指出的是，经领导小组认定需要支持的产业项目，起始价可下调至25%，以满足新产业、新业态用地需求。其次，明确了三种新型产业用地类型的供地方式，分别为公开方式出让的新增新型产业用地、“三旧”改造“工改M0”和因政府原因造成闲置的工业用地转为新型产业用地的；再次，明确了履约监管主体和监管要求，以及具体的整改要求和违约处罚措施。

三、粤港澳大湾区新型产业用地监管

趋势展望

在此基础上，我们进一步分析粤港澳大湾区六大核心城市对新型产业用地（M0）的监管政策，可以得出以下监管趋势：

(一) 坚持集约导向，引导产业集聚

在我国城镇化进程中，建设用地规模扩张过快，导致当前城市发展土地资源紧缺，未来产业用地的增量空间较少，只能在存量空间和产业结构调整方面寻求空间，因此需要让低效用地产生更大收益，提升转变土地利用内涵，在此背景之下，新型产业用地对于规划指标的系列要求正好满足了工业用地集约节约开发的需求。

首先，新型产业用地（M0）允许高强度开发，各地对于新型产业用地（M0）的容积率、建筑密度等规划指标的要求相对宽松，容积率原则上大于3.0，甚至不设上限，可以更好地鼓励企业提高标准厂房用地的开发强度，促进土地集约、节约利用。

其次，新型产业用地（M0）的用地形式更加丰富，允许在统一规划的基础上配置一定比例的配套商业办公用地、住宅用地和公共服务设施用地，有效解决传统工业区功能单一、配套不完善和“工改工”市场动力不足的问题，功能混合利用的优势将进一步提升土地利用效率。

再次，新型产业用地（M0）在选址规划方面，通常要求布局在交通便捷、配套完善的区域，如重大发展平台、重要发展廊道、轨道交通站点周边、高快速公路出入口附近等。选址规划的范围进一步满足了各类科技创新平台和产业集聚区集中布局、集约发展的需求，有利于甄选规模大、效益好、运营能力强的优质企业在政府专门划定的工业园区内进行连片开发，促进产业集聚。

(二) 坚持品质导向，鼓励自持开发

随着粤港澳大湾区各大城市产业园区的演化和发展，产业园区承载的功能日益多元化，大量城市要素和生产活动在产业园区内并存聚集，进一步推动园区经济与城区经济逐渐走向融合。从目前粤港澳大湾区各大城市的新型产业用地（M0）政策来看，政府都鼓励企业规模化

建设开发并自持运营产业项目，更好地维持产业园区的品质管理和产业定位，培育先进产业集群、促进产业园区价值与品质的提升，更好地推动产、城、人融合发展。

新型产业用地（M0）基本都允许在满足条件的情况下进行产权自由分割，但是要求产业用房只能分割转让给上下游企业，而且新型产业用地地价与分割转让比例成正比，分割转让比例越大，地价越高，说明政府希望开发商减少分割转让的比例，从长远发展的角度来看，能够保证产业园区及产业布局的相对稳定性。

各大城市新型产业用地（M0）政策普遍都反映出对高品质建设开发的追求，希望建立以特定的产业集群为依托，以完整的产业链为核心，以完善的产业配套为支撑，以完备的生活配套为保障的新型产业园区，能够实现产业自我聚集、自我发展。目前新型产业用地

（M0）政策中大多将土地分为自持型用地和可分割型用地，各地政府都对可分割型产业用地设置了更高的用地门槛，这是为了鼓励企业利用新型产业用地进行集中

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