我国林业存在的问题及其改革方向

我国林业存在的问题及其改革方向

本文摘要：本文中分析了中国林业建设的突出的几个问题，主要有“两危”问题、林业管理体制存在的弊端，由于长期以来否认森林资产的价值管理和森林产权制度上存在的种种缺陷，使林业发展战略和林业政策走上了各种认识误区。误区使森林产权缺乏稳定感，这一切都引发了在占有使用森林资源上的纠葛和矛盾，也正是导致林业“两危”的本质原因。本文还提出可以从三个方面解决我国林业问题，首先可以让林业产权制度与资产化管理制度改革作为突破口，实现林业产权明晰化；其次，把政府职能的转变作为政企分离的林业管理体制改革的切入点；第三，大力引入市场化利益机制进入林业建设的各项工作。 关键词：中国林业、两危、管理体制、问题思考

1、我国林业中存在的突出问题

1.1 重点国有林区的“两危”问题积重难返

重点国有林区的“两危”问题积重难返，由此带来的企业生存、职工生活、劳动就业、社会稳定等一系列问题尚未从根本上得到解决。解决林区“两危”问题正成为林业行业一个跨世纪的重大难题。回忆历史，林业建设在以木材生产为中心的经营思想指导下，造成了国有林区的“两危”问题，表现在：（1）重取轻予的政策。单纯向森林索取，不承认林价，只计算采运成本，加上木材价格偏低，使资源消耗得不到必要的投入和补偿。由于林木生长周期长和林业产业的特殊性，以及林业企业社会负担过重的实际情况，企业无力进行简单再生产，更谈不上扩大再生产。这种“重取轻予”的政策，实质上是一种掠夺政策，违背了资源再生产规律。（2）长期以来，实行以木材生产为中心单一的产业结构，资金与物资挂钩，木材采运业管理办法，收入只扣除采运成本，利润上交财政。忽视森林的保护培育和多种资源的综合开发和利用的投入。（3）条块分割，产销脱节，责权分离。国有林区的木材生产计划是国家安排下达的，而企业归地方管理。为了完成向地方财政缴纳利税的任务，总是要靠多生产木材来增加收入，从而造成计划外采伐；加上企业安排职工家属和知识青年就业，又必须扩大采伐量。这种多头领导的体制，在世界各国也是少见的。（4）采伐与更新方式不当，林区生态失调问题日益明显。多年来主伐方式采取大面积皆伐，尽管强调了采育结合，但迹地更新树种单一，大多形成针叶林的单层林分。林木生长率低，病腐率高，虫害严重。野生动植物减少或消失，不能形成复合的生物群落，很难维持生物多样性。同时，土壤肥力下降，导致每公顷蓄积量和森林质量在持续下降，特别是由于整地不当，加上针叶纯林涵养水源的能力减弱，导致林区水土流失日益严重，气候出现异常，旱涝灾害加剧。森林在气候和水文方面的作用日益减弱。[1][2] 1.2 对林业认识不够全面

在植树造林、绿化荒山的群众运动中，由于指导思想上的急于求成、急躁冒进，形成面积不实、成活率不高、造林质量不好等许多问题。

据国家林业局资料显示，.671 8 .677年全国造林+292.: 6+ 千;<1，计,: ++ 亿;<1，但资源调查统计结果表明，森林面积只增加,: ., 亿;<1， 差值,: 2+ 亿;<1；.676 8 .662 年造林1---,: ,- 千;<1， 计,: 17 亿;<1，森林面积只增加,: ,6 亿;<1，差值,: .6 亿;<1； .66+ 8 .667 年造林1/161: 92 千;<1，计,: 1/ 亿;<1，森林面积增加,: 1/ 亿;<1，无差值。.6+6 8 .666 年造林1.+19,: 26 千;<1，计1: .+ 亿;<1，这些数字应该是使森林覆盖率增加22.33%，如果加上原来的基数，森林覆盖率更一些。这些差值的存在，充分说明林业建设的问题，不在于造林本身，而在于林业管理体制的弊端。规划应该是有正确的理论为指导，从实际出发，通过大量的调查研究，运用系统工程的方法，统筹规划，因地制宜地合理安排林种树种和林下植物配置，确定林业生产建设布局、建设重点，以及切实可行的措施。因为重近利轻远谋，重局部轻全局，是不可取的。对过去决策上的失误，究其原因，是由于缺乏经验，有政治上与经济上的原因，实

质是对林业的认识不全面。[2] 1.3 林业市场化改革进程慢

林业市场化改革的进程缓慢，与党中央确立的在新世纪初初步建立社会主义市场经济体制框架的要求还有很大距离，市场化改革中的一些重大问题还未解决，如在确立市场主体的权利地位方面，林业生产者缺乏对自有财产的支配权和对自有收入的处置权，税收制度和各方面的多项收费制度都不同程度地剥夺或限制了林业生产者的应有权力。在建立林业市场体系、加强宏观调控方面也都有待进一步加强。[3] 1.3 长期忽视森林的生态效益

林业部直到20世纪90年代初才提出生态效益问题，这足以说明这一问题的存在。分析以上问题， 我们不难发现无不与林业的管理体制密切相关。如上所述的几个脱节问题，根源就在于林业管理的利益机制与竞争机制的不完善，激励与约束机制不够固定持久造成人们的短视行为。而林业“两危”问题直接就是过去的林业管理体制下的产物，其他问题也与林业管理机制的不完全和制度的不合理性有关。[4]

2、我国现存林业管理体制的弊端

我国林业管理体制存在的根本性弊端，是森林资源产权主体不定位和非资产化管理，这是造成林业建设中突出问题的根本缘由，具体表现在：（1）否定森林资产价值管理存在，只把森林看成天赐之物进行实物管理，而不承认森林资源也是价值和使用价值的统一。这样就从理论上否认了森林资源再生产的商品经济价值规律和等价交换原则，为“只取不予”和“重取轻予”的产业政策奠定了理论依据。（2）单一行政划拨方式，形成了森林产权运行上的模糊性、随意性和短时性。任何经营者无端关心资产运行的风险和责任。这种高度垄断和统一的运行机制必然在实际运行中发生形变和失真，造成资产产权界定上的模糊性、不规范性和随意性。（3）森林的非资产化经营，客观上使人们视森林为无价之物，从而加剧了产权界定和划拨上的随意性，诱发了实际存在的产权利益矛盾。当生产力落后，森林资源的商品性被掩盖或得不到充分显示时，这种随意性造成的产权纠葛和利益被大一统的低水平的物质利益政策掩盖着和淡化着，然而一旦森林资源的商品价值被显露，或者社会经济环境发生改变，不同经济利益主体争夺森林权属的纠葛和矛盾就会骤然激烈，甚至形成对抗。而森林产权界定上的模糊性和行政权力界入市场经济的客观存在，更使这种纠葛和矛盾火上加油，急剧转化为森林环境的剧烈动荡，转化为人类与森林和谐关系的全面破坏，加速森林资源系统的衰变，这一辩证法已为我国森林资源的几次大破坏得到证明。（4）森林资产不能流动，不能进入市场交易，这就从根本上剥夺了林业企业成为市场主体的条件。森林资源是林业企业最重要、最基本的生产资料和经济资源。如承认森林资源也是具有价值的有形资产，并是凝聚社会大文化的一种资产，那应当认为是可以流动的，森林产权既可拆开，也可重组，更可以进入市场进行交易。在这一条件下，林业企业就不再是资本脆弱的“小企业”、“穷企业”，而是有一定资本力量和发展潜力的竞争性企业。正是由于巨额的资产不能流动和重组，才使林业企业普遍表现为“穷”和“小”的社会现象。同时，森林资产不能流通也违背古今中外的共同规范。[5][6][7]

正由于我们长期否认森林资产的价值管理和森林产权制度上存在的种种缺陷，使林业发展战略和林业政策走上了各种认识误区。误区使森林产权缺乏稳定感，这一切都引发了“东西南北中”都在占有使用森林资源上做文章的纠葛和矛盾，也正是导致林业“两危”的本质原因。[8]

3、我国林业管理制度改革的方向

3.1 以林业产权制度与资产化管理制度改革作为突破口，实现林业产权明晰化

产权明晰化是所有机制和制度实现的前提，必将为整个林业管理体制的创建奠定坚实的

基础。林业产权制度不是单个的制度安排，而是一系列的制度设计体系，前提是产权明晰，目标是提高经济效率，达到运作高效，因此，要做到这一点，必须进行三方面的改革：一是对林业分类经营制度改革，对不同经营目的的产权主体采用侧重的收益评估原则，对其生态收益进行替代补偿，主要体现在分类经营制度与生态林效益补偿制度建设中。二是积极完善林地、林木、环境资产的评估方法体系，建立林业产权主体交易、发挥收益的技术基础，主要将体现在森林资源资产化管理制度中。三是进行林业产权登记，并建立健全林业产权交易市场， 明晰产权，构建产权交易的基础，只有交易才能进行产权的分离、分割和重组，才能达到配置高效的目的，主要体现在林业产权制度改革中。[9] 3.2 把政府职能的转变作为政企分离的林业管理体制改革的切入点

政府职能转变主要包括三方面的改革： 一是将市场机制缺位的部分由政府承担起来。二是退出政府越位的职部分。三是承担起政府应尽的三方面的职能。即（1）建立和健全各项制度，包括制定规划、检查落实各项制度并将检查制度化，以及制度的服务工作和制度的系列化工作；（2）政府的宏观导向功能，包括机构体系的设置、制定林业的发展规划、政策导向以及林业科研管理工作；（3）政府的管理、监督和服务职能，服务功能主要包括林业产权信息提供、土地评估、代理、咨询以及技术服务、市场服务和便捷服务。[10] 3.3 大力引入市场化利益机制

大力引入市场化利益机制进入林业建设的各项工作，要总结出一套引入市场利益机制的具体运用办法。在林业管理体制改革的实际操作过程中，首先应作好总体规划，进行科学的设计；然后进行一些小范围的试点工作，在实践中获取经验和教训；最后，在设计好各方面的配套措施后，全方位地同步进行改革，才能达到事半功倍的改革效果。[10]

参考文献

[1]国家林业局编，中国林业统计年鉴 北京：中国林业出版社 [2]国家林业局编， 年中国林业发展报告 北京：中国林业出版社

[3]史新辰，实行森林资源资产化经营，推进林业资产的重组与整合 林业经济问题

[4]李若凝,翟翠娟,韩艳英.森林生态效益补偿的法律地位和立法探讨[J].北京林业大学学报(社会科学版),2004,3(4):34~37

[5]朱东亮、肖佳《集体林权制度改革:制度实施与成效反思———以福建为例》

[6]孔祥智,郭艳芹,李圣军.集体林权制度改革对村级经济影响的实证研究[J].林业经济,2006(10):17~21

[7]裘菊,孙妍,李凌,等.林权改革对林地经营模式影响分析[J].林业经济,2007(1):23~27 李丽,程云行.集体林权制度改革中各利益主体的利益关系分析[J].中国林业经济, 2009,99(6):38~41

[8]张海鹏,徐晋涛.集体林权制度改革的动因性质与效果评价[J].林业科 学,2009,45(7):119~126

[9]张蕾.中国林业分类经营改革研究[D].北京林业大学,2007

[10]廖远宁，张正周，何冬梅.云南省林业分类经营现状及完善措施[J].林业调查规划,2006,31(3):82~85

我国林业存在的问题及其改革方向

林学院 08级林学二班 学号：20080078 姓名：熊利

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