撒切尔政府私有化政策特点分析_毛锐

山东师范大学学报(人文社会科学版) JOURNALOFSHANDONGNORMALUNIVERSITY(HumanitiesandSocialSciences) 2008年第53卷第6期(总第221期)2008 Vol.53 No.6(GeneralNo.221)

撒切尔政府私有化政策特点分析

毛 锐,赵万里

1

2

*

(1.山东师范大学历史文化与社会发展学院,山东济南,250014;2.中国人民大学历史学院,北京,100872)

摘要: 作为战略性的私有化,撒切尔政府的私有化政策具有三个特点:私有化是撒切尔政府的一贯政策;撒切尔政府采取了多达22种不同的私有化方式;新自由主义经济学为私有化提供了直接或间接的理论支持。通过这种战略的私有化,撒切尔政府成功地以货币主义代替凯恩斯主义,扭转了国家过分干预经济的趋势,恢复了市场和竞争机制,实现了撒切尔政府私有化的最终目标,即重塑英国。

关键词: 英国;撒切尔政府;私有化政策;新自由主义经济学

中图分类号: K561 文献标识码:A 文章编号:1001-5973(2008)06-0076-05

私有化是上世纪70年代末80年代初兴起的世界性的保守主义浪潮,英国撒切尔政府的私有化政策是这一浪潮的 领头羊 ,涉及范围广,成果显著,

在发达国家中具有典型意义,被称为 西方私有化的最大试验场 。在发达国家中存在三种私有化政策:一是现实的私有化,出卖公营部门以使国家获得额外的财政收入,弥补政府的财政赤字,主要以美国为代表;二是策略性的私有化,除了包括现实私有化因素之外,更重要的是,政府出售公营部门以争取选民,达到执政党连选连任的短期政治目标,以法国为代表;三是战略性私有化,包括前两类私有化因素,不仅如此,私有化更是成为政府振兴经济,重塑国家形象的重要工具。撒切尔政府的私有化政策符合这一类型。英国的私有化运动之所以是一项系统的战略,原因在于与其他国家相比,英国的私有化有其明显的特点。

一、私有化是撒切尔政府的一贯政策在撒切尔夫人执政的近12年间,英国的私有化历经三个阶段,正好与其连续执政3届的任期相对应。

第一阶段:1979~1983年是尝试性阶段。1979

年10月,撒切尔政府第二次出售了英国石油公司(BritishPetroleum简称BP)的近19%的股份,收入2.9亿英镑,这标志着英国私有化运动的开端。这一

阶段主要出售 国有部门中次要的赢利的公司

[1](P243)

,这些公司多数集中在竞争性行业。在私

有化过程中,政府除了把一部分企业的股份全部出售之外,一些企业的私有化只涉及部分的产权转移,政府一般保留不超过50%股份,如英国宇航公司(1981)只出售了50.6%的股份

[2](P66)

。同时政府还

开始对运输和电讯部门以及私营的英国联合港务公司进行自由化改革,即放松政府对其的管制。后来,这种放松管制的私有化方式扩展到其他各个市场领域,如取消外汇管制以及对物价、收入和股息的管制;还减少对私人出租房屋的控制,以鼓励人们提供更多的住房。另外,这一时期,规模比较大的举措是公有住房的私有化。保守党政府制定了称为 有权来买房 (RighttoBuy)的政策

[2](P67)

。根据这一政

策,凡是在公有住房居住超过3年的住户,可以按市场价值30%的折扣购买自己居住的房屋。对于已居住够20年的住户,折扣可达到50%。政府还制定了一系列鼓励住房私有化的措施。如,提高折扣比例并允许一些地方政府的住房股份全部转入住房基

*收稿日期:2008-09-28

作者简介:毛锐(1969 ),男,浙江宁波人,山东师范大学历史文化与社会发展学院教授,博士;赵万里(1971 ),男,山东胶南人,中

国人民大学历史学院博士研究生。

详见毛锐: 撒切尔政府私有化政策的目标评析 , 世界历史 ,2004年第6期。

金等。同时政府对地方建房的投资也逐渐减少,希望通过引入市场机制,鼓励社会建房。此外,政府也提高了公有住房的租金,使之逐渐接近市场水平,从而间接地鼓励住户自己买房。但总的来说,这一阶段的私有化还是有限度的,是撒切尔政府推行私有化政策的尝试性阶段。

第二阶段:1984~1987年是私有化大发展阶段。撒切尔夫人第二次赢得大选是私有化政策推行的一个转折点。通过这次大选,撒切尔夫人才真正巩固了她在保守党内的地位。保守党在议会里的席位要比工党多出188席,占有绝对优势,这使私有化政策不致受到议会反对党的过多纠缠。80年代初期,工党内部发生分裂,工党右翼另组新党,左翼则陷入权利斗争,根本无法提出有效对策向撒切尔夫人挑战,这使撒切尔夫人可以放心大胆地深入推行私有化政策。正是在第二任期,撒切尔夫人提出建立 大众资本主义 (PopularCapitalism)的政治目标,建立所谓 股东社会 ,声称: 人民享受拥有资本的民主权利 ,这是英国的 立国之方 。在此阶段,撒切尔政府加快了私有化的步伐。英国电讯公司(BritishTelecom,简称BT)(1984)、英国宇航公司(1985)、英国天然气公司(1986)(BritishGas,简称BG)以及英国航空公司(1987)等先后被出售,特别是出售BT和BG是政府私有化第一次涉及国有的自然垄断企业,这标志着英国开始系统的私有化。

第三阶段:1987~1990年11月,是私有化深入发展阶段。在1988年10月召开的保守党年会上,撒切尔夫人第一次明确宣布, 私有化无禁区 ,决心进一步将私有化推向电力、供水等自然垄断行[4](P117)业。这一阶段主要的私有化包括英国机场管理局(1987)、罗尔斯 罗伊斯公司(1987)和英国钢铁公司(1988)。同一年又出售了BP剩余股份,得款72亿英镑。1989年对英国自来水公司(BritishWater,简称BW)的私有化以及1990年对地区性电力配送公司的私有化。

1989年,政府要求地方政府使用竞争投标的方式来改善公共服务质量,这意味着在公共服务领域和政府机构中也开始推行私有化。这种私有化在1982的金融管理立法、1989年的名为 下一步行动计划 (NextStep)的报告中以及在1991年的 公民宪

[2](P68)

章 中都有体现。特别是1988年2月,撒切尔政府提出了 下一步行动计划 (NextStep)的报告,把私有化矛头指向拥有60多万雇员的庞大的政府行政事业和社会公共机构。政府本着政策制定和执

[3](P34)

行机关相分离的原则对被承认的公共机构进行职能

改革:1.这些机构主要是执行部门,它只能按规定向社会提供服务,而不能发号施令,自行制定政策;2.这些机构必须有充分的理由说明他们提供的服务是私人部门不能提供的,例如专利局和汽车牌照的登记和发放部门;3.这些机构必须是独立的实体,应与主管部门相脱钩;4.这些机构的人员是精干的,根据实际情况核定编制。

私有化在社会服务领域的主要表现是引入市场竞争机制。早在1980年,英国政府在 计划及土地法案 中,规定地方当局必须将建筑物和高速公路的修建和维护以竞争性投标方式承包给私营企业;1983年政府又将强制性竞争投标适用的范围扩展到医院和伙食供应和清洁工作;1985年 运输方案 规定地方的公共汽车运输必须通过投标实现商业运行;1988年 地方政府法 进一步明确规定政府必须将学校膳食、垃圾收集、街道清扫等七项服务项目举行投标

[5](P80)

[4](P118)

。所有这些改革的目的都在于使公共

服务更像一家私人企业,把公民转变成消费[6](P479-509)者。几乎所有的公共部门都没有逃脱这些改革,一些私有化形式被用于教育甚至是国民医疗保健制度(NationalHealthService简称NHS)[7](P249)中。

在这一阶段,政府的私有化政策遭到激烈反对。在前两个阶段,保守党政府明显地掌握着私有化政策的政治主动权。但到了第三阶段,随着私有化的日益渗透到社会生活领域,反对的呼声日益增强。真正的反对意见是从出售BT和BG开始的

[2](P69)

,人

们担心公共事业部门的私有化和解除对公共汽车服务的政府管制会导致私人垄断,进而由私人服务代替公共服务,导致服务质量的下降和价格的上升。针对这些批评以及私有化扩展到自然垄断领域所产生的问题,英国政府对基础设施产业的政府管制体制进行重大改革,这成为英国私有化一个重要组成部分。

二、撒切尔政府采取的私有化方式撒切尔政府根据不同的经济和政治目标,采取了多达22种不同的方式推行私有化

[8](P41)

。主要有

以下几种:

(一)出售公共部门的部分资产。出卖的方式主要有四种:1.公开发售股票,即把国家在混合企业的股份出售给私营公司;国有全资公司则先进行股份制改造,再上市出售。这是一种比较彻底的私有化

方式,一方面可以使政府完全摆脱国有企业的包袱,减少对经济的干预并获得巨额的财政收入,另一方面也使私有化后的企业融入市场,有利于提高效率和竞争力,一般适用于大型国有企业,如1986年12月英国煤气公司私有化时,公司的全部资产换算成40.255亿股出售,每股135便士。其中普通大众和机构投资者分别持有16.15亿股,7.955亿股分别在美国、加拿大、日本和欧洲其它国家出售;政府持有0.1245亿股,其中一些将根据送股和配股协议分配给英国煤气公司的雇员和领取养老金者。由于股票发行期间,认购量超过发行量的4倍,结果金融机构和外国投资者的认购数量被削减,以保证所有合法

[9]

的认购申请人都获得股票。2.将国有企业整体出售给私人企业,这主要适用于规模较小的国有企业,如1987年,英国皇家军械公司直接卖给了已经私有化了的英国宇航公司。3.由企业管理人员及本企业职工买下企业的股份。如,1982年,国家运输公司出售给一个管理人员和雇员联合会,有36%的合格劳动者认购了股票,在出售过程中,政府给每位雇员200英镑的无息贷款以帮助他们购买股份,这种方式只适用在一些小公司,特别是公司管理人员或雇员已直接获得对公司的资产控制。4.出售公共住房。这些方法或单独使用,或混合使用;或一次全部出售,或分几次分别出售。出卖国家资产是私有化的一种最主要方式。

(二)自由化(liberation)。主要针对那些亏损但条件还不成熟而不能私有化的企业以及社会福利改革,政府主要采取了减少国家管制,打破垄断的方法。政府通过允许和鼓励私营部门进入原来由公共部门垄断的领域,与公共部门展开竞争;或是通过出售股份或资产以及投招标的方法吸引私人资本进入公共企业,把国有企业改组成股份公司。在撒切尔夫人上台后不久,就将邮政总局一分为二,成立邮政局和电信公司。在邮政方面,允许私人企业从事快递业务;在电信方面,批准大东电报公司下属的信使公司从事国内和国际长途电话业务,从而初步形成与英国电信公司竞争的局面,为将来的私有化奠定了基础。与此同时,政府改变过去工党强调国有企业履行 社会责任 的做法,转而突出国有企业的盈利意识。1980年议会通过了 竞争法 ,强制国有企业通过关停并转,按时完成政府规定的经济指标等方法增强竞争力

[10](P49)

的。

(三)特许投标(tendering)。即将一定时期的产品或服务的生产经营权授予某家企业。这种形式把竞争机制引入那些不能或不宜开展企业间竞争的企业

[10](P49)

。这种方式不涉及产权的转移,通过特许

投标的方式把国有企业承包给私人企业经营,例如,学校的伙食、校园卫生的清扫、公园维护、垃圾收集、公路养护等均可承包给私人部门。这种做法限制了公共部门的作用,扩大了私有部门的业务。

(四)由私人协助公共部门提供劳务

[11](P265)

。这

包括两种形式:首先,让私营企业参与提供补充性的劳务。除了让私人办学校和医院之外,还大力发展私办管教所和监狱、精神病院、残疾之家和养老院。其次,政府协助工业界和公共部门建立 同业会 ,然后由同业会、文官和地方商会共同建立企业社。这种私有化方式主要适用于公共事业单位,在伯明翰、肯特、剑桥以及西苏塞克斯等郡得到广泛推行。

撒切尔政府还制定了一系列的法律程序和完整细致的计划以保证私有化的顺利实行。任何私有化方案都要经过下院的批准,以法律的形式予以授权方可实行。英国的私有化实施程序大致分4个步骤进行:第一:决策。首先由民间中立的研究机构、商业银行、管理顾问对即将私有化的国有企业进行可行性研究,然后向政府主管部门提出报告,说明私有化的可能性、方式以及出售的前提条件,最后由政府部门做出决定。第二:立法。由政府以投标的方式选择一家或几家商业银行做顾问,在它们的协助下组建得力的管理和销售班子,向社会公众宣传和解释私有化的方案;雇佣私人公司对企业财务进行审计;然后准备立法;最后在有关法律和相关的行政条例获得议会和有关政府部门通过后,开始转入实施阶段。第三:实施。银行与企业签订股票出售合同,然后股票正式在债券市场上市。从上面的程序看,国有企业私有化的整个过程充满 商业化 的味道,实际上和一般的私人公司股票上市没有实质上的差别

[12](P37)

。第四:审计。为了保证在私有化过程中

不损坏公共利益,英国议会要求英国国家审计署对私有化之前和之后进行审计,确保国营企业私有化过程的公平、公开、合理,防止国有资产的流失。为此,英国审计署专门设立国有资产私有化绩效审计

。在撒切尔夫人执政期间,

许多国有亏损企业就是先通过自由化,促使国有企业改善经营,待条件成熟后,再实现完全的私有化根据特许投标理论,竞争是通过对特许合同的投标实现的,

通常是投了最低供应价格的竞争者取得特许合同。只要投标具有充分的竞争性,这种方法就能促使投标价格基本上等于单位生产成本。

司,负责对国有资产私有化的绩效审计。

对于如何确定国有资产的出售价格,英国政府主要采取了两种方式:一是事先确定的价格(Fixed-PriceOffer);二是通过投标决定国有资产的价格(TenderOffer)。由于私有化涉及到许多独家垄断的国有企业,特别是一些自然垄断行业像英国电信公司等,在这些产业中难以找到可作参考的私人企业,因此,采取第一种方法的难点在于很难为即将私有化的国有企业制定准确的市场价格。价格定得过高,难以保障私有化企业股票能全部售出;价格定得过低,则会引起大规模超额认购。这虽可以保证所有股票都被售出,但会招致民众对政府出售国有财产定价过低的严厉批评。第二种方法看上去比较科学,但具体操作太复杂,也不能吸引小投资者(特别是个人投资者),不利于撒切尔夫人所追求的扩大股份所有者范围,实现 大众资本主义 的私有化目标。因此在英国私有化实践中使用最多的是第一种方法

[14](P80)

[13](P21)

公共选择学派产生于四、五十年代的美国,代表

人物詹姆斯 布坎南。这一理论提出了国有企业动力这一核心问题,认为,国家官员、议员以及工业管理局的官员们并不是如传统观点所假定的那样,是抛弃了私利的政治家。相反,他们口头上都声称追求 公共利益 ,而实际行动上往往受到私利和权欲的驱使,任意地进行行政管理

[17](P86)

。他们尽一切

可能地利用国家政策来维护自己的职位,甚至把任

何一种可能给纳税人造成沉重负担的政策也说成是 符合民众利益 ,目的在于争取更多的选票。公共选择理论认为,国有工业的管理正是在这样的情况下转向腐败的。国有企业的管理因为人浮于事以及

[18](P3)

浪费资源而遭受损失。财产权理论是公共选择理论的补充。这种理论认为企业受到接管的威胁是提高企业效率的动力。国有企业和私营企业在效率上之所以存在很大的差异,原因在于它们与资本市场的关系不同。国有企业是通过国家的保证获得贷款,有时也从纳税人手中直接获得贷款,因而依赖于从外部获得资金。从理论上说,公众对国有企业拥有所有权,但实际上他们并没有真正的财产权,因为他们既没有转让股份的可能,又没有权利参加企业的年度全体会议来保证对企业管理的监督权。相反,如果企业的股份可以自由地出售和买入股票,那么他们自然会买进经营有效企业的股份,从而使这种股票的价格不断上升。同样,他们会把即将破产的企业的股份抛售出去,造成贬值。在这种情况下,效率不高的企业只能接受别人提出的投标价格而被其它企业接管。存在被接管的威胁成为迫使私营企业提高效率的动力,而国有企业恰恰缺少这样的动力,因为缺乏效率的国有企业并不会被接管,低效率便不可避免。因而,推行私有化能够取消政府对企业的政治控制,加强企业对私有资本市场的依赖,从而提高企业的效益。索取剩余价值理论则论证了私营企业制度在效率上的优越性。根据这一理论:现代社会的生产主要是合作性的,即由不同技术特长的人们联合在一起为市场生产某种商品。根据 理性的人 的假设,要想使每一个人都尽力工作,必须使每个参与生产者的报酬等于他在生产商品中所做出的贡献,否则便会出现多劳不能多得的现象,使劳动者 规避工作 。因此必须要有一个监督者来到现场进行监督,以便减少偷懒的行为,从而提高生产效率。但是监督人有时也会偷懒,为此必须给予监督者以索取剩余权,即把产品的卖价去掉生产者的工资后全部给予监督者。这样监督者便会全力以赴地

。在具体操作时,政府往往采取固定出价

和投标出价相结合的办法。固定出价占公司股本的75%;剩余采用投标出价。前者用于小股份持有者,后者用于较大的机构购买者

[15](P36-37)

。

此外,为了减少私有化的障碍,特别是国有企业中职工的反对,政府制定了特别政策以鼓励职工购买本企业的股票,规定企业职工购买股票时,按认购股票的一定比例享受免费股,甚至无偿地赠与一定数量的股票,例如,1986年,英国煤气公司私有化时,送股比例达到99%,配股比例达到85%,优惠率为48%

[9]

。所以,在整个私有化过程中,99%的职工

[16](P63)

成为本企业的股东。此外,对于关系国计民生或国家安全的私有化企业,国家仍会保留一定量的股份,称为 黄金股 。 黄金股 无限期或在一段特定时期内由国家持有,在紧急情况下,拥有压倒一切的优先投票权。

三、新自由主义经济学为私有化提供了直接或间接的理论支持

英国私有化政策的缘起是与新右派思潮的兴起

分不开的。新右派中的一个重要组成部分新自由主义经济学的各个流派或分支如货币学派、供应学派、信息不对称理论、政府管制俘虏理论等,都为私有化提供了直接或间接的理论支持,而确切地从理论上论证国有企业不合理和缺少效率的是 公共选择理论 、 财产权理论 、 索取剩余价值理论 以及 委托 代理理论 。

完成任务,生产效率因此得到提高。由于私有制中资本家最能胜任监督者的职责,所以私有制企业效率最高,公有制企业私有化的理由也在于此

[19](P18)

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。

委托-代理理论与索取剩余价值理论可谓异曲同

工。后者强调私有制下的企业所有者索取剩余权的利己动机可以提高企业效率,而前者则解释私有化与效率的关系,说明私有化与效率之间存在着正向关系。这一理论的基本点是,私有制比公有制具有更为有效的监督机制,它更能刺激企业的经理加强管理,努力减少成本,从而提高生产效率,同时,通过对私营企业的管制,能把价格制定在社会有效水平上,实现分配效率。

综上所述,撒切尔政府私有化政策在新自由主义经济学理论的支持下,在多种方式和配套措施的配合下,贯穿撒切尔政府的三个任期。到1991年初,接近80%的国有部门已经转移到私人手中,65万工人转移到私营部门,出售总金额达到450亿英镑。这一数额在经济合作与发展组织国家(OECD)中排第二位,仅次于日本 ,但远远多于同一阶段出售国有资产较多的两个国家法国(82亿英镑)和意大利(65亿英镑),通过这种战略的私有化,撒切尔政府成功地以货币主义代替凯恩斯主义,扭转了国家过分干预经济的趋势,恢复了市场和竞争机制,实现了撒切尔政府私有化的最终目标,即重塑英国。参考文献:

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AnalysisoftheCharacteristicsofThatcher sPrivatizationPolicy

MaoRui,ZhaoWanli

(1.SchoolofHistory,CultureandSocialDevelopment,ShandongNormalUniversity,Jinan,Shandong,250014;

2.SchoolofHistory,RenminUniversityofChina,Beijing,100872)

Abstract:Asastrategicprivatization,Thatcher sprivatizationpolicyhasthreecharacteristics:Privatization spolicyrunsthroughthewholeThatcher sadministration;therearemorethan22kindsofwaysinprivatization;Neo-libera-lism sEconomicsprovidedirectlyandindirectlytheacademicfoundationtoThatcher sprivatizationpolicy.Byemployingthestrategicprivatization,Thatcher sadministrationacceptedNeo-liberalism sEconomicsinsteadofKeynesian,turnedbackthetrendofthegovernment sinterventioninthefreemarketexcessively,revivedthecompetitionmechanism,achievedthefinalgoalofThatcher sprivatizationpolicy-reshapingBritain.

Keywords:Thatcher sAdministration;CharacteristicsofThatcher sPrivatizationPolicy;Neo-liberalism sEconomics

责任编辑:时晓红

日本私有化的总出售额是480亿英镑,原因在于通货膨胀和日本以较高的定价出售了日本电报和电话公司(NTT)。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/1x81.html