公共部门绩效评估的方法

知识点二 公共部门绩效评估的方法

绩效评估是企业组织在其管理实践中逐步探索出来的新管理方法。在不同的企业组织中，绩效评估方法也显示出多元化的特征。公共部门引入绩效管理，实施绩效评估，不仅需要借鉴企业绩效评估的理念，更需掌握绩效评估的具体操作方法，以便于减少绩效评估实施的阻力，并有助于公共部门绩效评估向着科学化、规范化的方向发展。本节着重介绍在企业绩效管理基础上的公共部门绩效评估的各类方法，主要是绩效指标的设计，以此作为公共部门绩效评估的借鉴。

一、平衡计分卡

21世纪面临充满挑战的竞争环境，组织者需要一个组织战略和组织基础架构以使他们能够更加有效地制定和实施组织的战略。“平衡计分卡是一个非常强大的管理工具，尤其是适用于中国的平衡计分卡，可以用来帮助建立战略管理的基础架构”。通过这个基础架构，管理者能够“实施战略、从所得效果中学习以及明确组织战略的重点”。企业组织的多年实践表明，平衡计分卡是作为现代组织所面临的许多挑战而产生的行之有效的工具，并在绩效评估领域发挥了重要作用。那么，究竟什么是平衡计分卡，它又是怎样发挥作用的呢？

（一）平衡计分卡的内涵

1990年，哈佛大学会计学教授罗伯特·卡普兰(Robert Kaplarn)和波士顿公司的管理咨询师大卫·诺顿(David Norton)两人共同对12家公司进行了一项研究，以寻求新的绩效评价方法。这项研究的起因是人们越来越相信绩效评价的财务指标对于现代企业组织而言是无效的。卡普兰和诺顿经过多次研究讨论，决定用计分卡这种囊括整个组织各方面活动（包括顾客、内部业务流程、员工活动和股东利益）的绩效评价系统，即平衡计分卡。随后，平衡计分卡进入了广泛应用的阶段。《哈佛商业评论》在庆祝创刊80年之际,隆重评选出了“过去80年来最具影响力的十大管理理念”,由现任哈佛商学院领导罗伯特·卡普兰教授和其同事大卫·诺顿教授发明的平衡计分卡名列第二。当时,世界500强中已有80%的企业在应用BSC,足见其影响之广。

在实施平衡计分卡之前，企业绩效衡量的指标主要是通过财务指标来衡量。在过去的几百年间，财务指标系统取得了较大的成功和进展。但进入21世纪后，企业的竞争环境发生了剧烈变化，许多人对绩效评价的财务指标开始产生怀疑和批评。这些批评包括:（1）有形资产不再是企业价值的首要驱动因素。企业员工的知识素质、顾客关系以及企业创新精神都将成为现代企业价值的体现；（2）财务指标是对企业过去成绩的评估，而这并不代表企业现在及未来的绩效会如何？财务成果只能代表过去的成绩，并不能预示未来的绩效，也不可能对未来绩效产生作用；（3）按照职能部门编制的财务报表抹杀了员工个人参与团队的积极性，对于那些跨职能部门的工作会缺乏积极性和参与性。而在现代组织中，大量工作是跨职能部门团队合作完成的，财务报表的绩效评估忽视了这种团队合作；（4）缺乏长远的思考。许多组织在面临资金问题时首先考虑的问题就是削减员工培训和发展支出，甚至裁员。这种做法符合财务指标衡量的标准，但就企业长期发展看，就可能丧失形成长期优势的最有价值的资源。传统的财务指标衡量引发了企业管理的许多问题，对企业员工绩效的提高也形成了某种障碍。由于几乎完全依赖于财务指标，管理者无法了解组织的整体情况，评价受到限制，也使得企业战略实施受到许多障碍。在这种情况下，就产生了一种新的驱动绩效的评价指标体系——平衡计分卡。

平衡计分卡(Balanced Scorecard,简称BSC)是以信息为基础,系统考虑企业业绩驱动因素,多维度平衡评价的一种新型的企业业绩评价系统。同时,它又是一种将企业战略目标与企业业绩驱动因素相结合,动态实施企业战略的战略管理系统。它由四个部分组成:财务方面、客户方面、内部营运方面及学习和成长方面（见图7-2）。

图7－2平衡计分卡与各种绩效测评指标的联系

平衡计分卡为组织衡量绩效提供了四个基本维度。为了能使平衡计分卡能在实践操作层面上得以更广泛的应用，很多公司针对这四个基本维度设计了符合自身特点的具体指标体系（见图7－3）。当然，就企业组织来看，符合这四个维度的指标设计还是有着通用之处的。（1）财务方面。是公司财务性业绩指标,能够综合地反映公司业绩,可以直接体现股东的利益。财务指标一直被广泛地应用来对公司的业绩进行控制和评价,并在平衡计分卡中予以保留。常用的财务性业绩指标主要有利润和投资回报率。此外,还可以采用营业收入、销售成本和经济附加值(剩余收益)等；（2）客户方面。用户是上帝,客户是实现公司财务目标永不枯竭的源泉。公司只有更好地满足客户需要,才能拥有更多的客户,创造出公司更好的经济效益。平衡计分卡中客户方面的指标主要有:客户满意程度、客户保持程度、新客户的获得、客户获利能力、市场份额等；（3）内部经营方面。公司财务业绩的实现,客户各种需求的满足,以及股东价值的追求,都需要靠其内部的良好经营来支持。这一过程又可细分为创新、生产经营和售后服务三个具体过程。创新主要表现为确立和开拓新市场,发现和培育新客户,开发和创造新产品和服务,以及创立新的生产工艺技术和经营管理方法等。生产经营过程是指从接受客户订单开始,到把现有产品和服务生产出来并提供给客户的过程。售后服务过程是指在售出和支付产品和服务之后,给客户提供的服务活动过程。它包括提供保证书、修理、退货和换货,以及支付手段的管理等；（4）企业的学习和成长方面。企业的学习和成长主要来自三个方面的资源:人员、信息系统和企业的程序。前面财务、客户和内部经营过程目标,通常显示出在现有的人员、系统和程序的能力与实现突破性业绩目标所要求的能力之间的差距。为了弥补这些差距,企业就要投资于培训员工,提高信息系统技术,组织好企业程序。其中提高员工能力、激发员工士气尤为重要。反映员工方面的指标主要有:员工培训支出、员工满意程度、员工的稳定性、员工的生产率等。

图7－3：某半导体公司的平衡计分卡

财务角度

目标 测评指标

创新与学习角度

目标 测评指标

生

存 现金流

成功 各分部的季度

销售收

入增长率和经

营收入

繁荣 提高市场份额

和权益

回报率(ROE)

技术领先性 开发新一代产品所需

要的时

制造过程中的 产品成熟过程所需要

的时间 学习

产品重心 占销售额8％的产品

所占的百分比

产品上市时间 相对于竞争的新产品

引入

内部业务角度

目标 测评指标

技术能力 相对于竞争的

生产规律

卓越的 周期时

间

制造水平 单位

成本 报酬率

设计 硅片效率 生产率 工程效率 新产品 相对于计划的实

际引入进度

引入

顾客角度

目标 测评指标 新产品 新产品的销售

占比

专有产品的销

售占比

灵活的供应 准时送货(由客

户规定标准)

成为优先供应商 在关键客户采

购额中的占比

在关键客户处

的排名

顾客伙伴关系 合作工程项目的

数量

（二）平衡计分卡的功能

平衡计分卡的四个衡量维度体现了现代企业发展的综合要求，并对各个维度下需要衡量的指标进行了具体说明。通过对平衡计分卡在绩效评估方面作用的了解，我们可以掌握，平衡计分卡是作为财务评价系统的补充而产生的，本身就是一套绩效指标的评估体系。作为评价系统的平衡计分卡在现代企业绩效评估过程中发挥了重要作用，但同时也应该看到，平衡计分卡不仅仅是一种评价工具，也是“组织战略管理系统和沟通的工具”。因此，平衡计分卡的作用主要体现在四方面：

第一，将财务指标与非财务指标相结合，体现出现代企业的价值观，综合反映了企业的业绩，并为企业未来发展提供了方向和借鉴。传统的业绩评价系统以财务指标(如利润、投资回报率)为主，但并不能揭示业绩的动因或业绩改善的关键因素，忽视了对外部环境(如客户、市场)的分析，对企业未来发展缺乏一种远景规划和预测。平衡计分卡则通过财务、客户、内部经营、学习与成长等4个维度的测量,做到了财务指标和非财务指标的有机结合,实现了公司内部和外部之间、财务结果和这些结果的执行动因之间、公司现在的发展与未来发展之间的动态平衡。

第二，为现代企业价值观的实现提供了基本动力。传统的财务评价集中于利润分析，忽视了员工学习成长因素对企业发展的影响。平衡计分卡为企业绩效评估注入了新的因素，即学习成长因素和顾客因素。一方面，企业为员工个人提供了学习成长的机会，并把员工学习成长的程度纳入绩效评估的指标体系，使员工能够获得充分学习成长的机会，进而激励员工为自我成长和组织创新而努力学习；另一方面，注重顾

客在企业组织管理和员工绩效测评中的作用，敦促员工主动寻找顾客需要和满足顾客需要，进而提高企业的综合服务水平和顾客满意感，使企业在现代竞争中立于不败之地。

第三，平衡计分卡除了起到评价作用以外，其本质属性是组织的一种战略管理。随着平衡计分卡在许多组织的大规模运用，它不再是一种评价机制，更多的则上升为企业战略管理系统，成为企业战略管理的重要内容之一。通过平衡计分卡，企业组织得以克服一些所谓的“远景障碍”、“人员障碍”、“资源障碍”及“管理障碍”，并从战略高度为企业发展提供了一套长远发展的思路。平衡计分卡以一种深刻而一致的方法描述了战略在公司各个层面的具体体现，从而具有独特的贡献和意义。在开发战略计分卡之前，管理人员缺乏一套被普遍接受的，用来描述战略的框架，而无法描述的东西是难以实施的。平衡计分卡通过战略图和计分卡来简单描述组织战略，成为一种新战略管理的运作体系，为组织实施战略管理提供了现实操作方法。从这个意义上来说，平衡计分卡对组织管理有着根本性的战略意义。

第四，平衡计分卡作为一种沟通工具对组织管理起到了重要作用。正如前面所说，平衡计分卡最初是作为绩效评估工具而产生的，随着组织实践则逐渐转化为战略，并能够根据平衡计分卡的内容向员工说明自己应该承担的责任、工作要求和目标。这即是平衡计分卡的沟通功能。传统的绩效指标过于笼统、模糊。员工对自己的绩效目标和绩效任务没有形成清晰的认识，也就无法为既定的绩效目标而努力工作。平衡计分卡突破了传统绩效指标的这种缺陷，能够通过绩效评价指标清楚地描述出所制定的组织战略，使之能为组织成员所理解和接受，并为之努力。因此，平衡计分卡对组织绩效管理实施起到了一定的沟通作用。 （三）公共部门平衡计分卡的实施

政府与非营利组织开展绩效评价已有多年历史，在长期实践中也形成了许多关于公共部门绩效评估的做法。尤其随着西方政府再造运动的兴起，公共管理中的绩效评估成为政府改革的根本性措施。尽管它还存在着种种的缺陷,但它反映了公共行政学中注重管理的技能与方法、注重管理结果和发展服务行政的公共管理发展趋势,改变了英、美等许多西方国家政府的行政架构、组织和服务供给模式,并以其所特有的政治功能和管理功能赢得了在西方国家方兴未艾的发展。平衡计分卡是私营组织绩效评价和战略管理的重要方法，实践证明，源于企业的平衡计分卡同样适用于公共部门，但同时也不可忽视这其中的差异。

首先，需要了解公共部门平衡计分卡的内容。相对于企业组织来说，公共部门具有公共服务和社会责任的最高目标，不以利润和经济收益为导向，缺乏传统的财务维度，致使平衡计分卡变得不完整。同时，公共部门的服务对象是社会公众，而不是一般意义上的顾客。尽管随着服务型政府理念的兴起，公共部门的顾客意识得以加强。但这并不能从根本上改变公共部门缺乏顾客维度的情况。为此，我们就需要了解公共部门平衡计分卡的内容，以区别于公共部门与企业组织之间的差异（见图7－4）。

图7－4：公共部门的平衡计分卡（资料来源：［美］保罗·R·尼文 著，胡玉明 等译：《政府及非营利组织平衡计分卡》，中国财政经济出版社，2004年9月版，第29页。）

从图7－4中可以看出，公共部门平衡计分卡有以下几个特点：

（1）公共部门的平衡计分卡以维护社会稳定、实现社会公正、提供公共服务为最高宗旨，其改善绩效的最终目的仍在于公共部门的最高使命。公共部门借鉴企业组织的平衡计分卡操作方法，其直接目的在于改善政府绩效，改变公共部门长期以来机构臃肿、效率低下的状况。企业组织在提高组织效益方面具有一贯的经验，值得公共部门在改进绩效方面去努力学习。但公共部门毕竟不同于企业组织，提高绩效的目的在于服务于更高的组织目标——社会公正、社会责任。企业组织改善绩效的最终目标是提高股东价值，其平衡计分卡的指标体系设计都导向企业经济效益和利润。公共部门则不然，始终承担着维护社会公平和正义的重要职责，并以提供公共服务为其重要产出之一。需要指出的是，公共部门的这种“使命”体现在平衡计分卡中并不是说通过指标设计可以在短期内实现这种最高目标，而是为了突出公共部门平衡计分卡不同于企业组织的这种特殊理念，使其能够指导公共部门平衡计分卡的实践。

（2）公共部门平衡计分卡实施的核心仍然是战略，围绕绩效管理和公共部门管理的战略实施平衡计分卡。通过对平衡计分卡历史的分析，可以了解平衡计分卡正在逐渐向组织战略靠拢。在组织应用平衡计分卡越来越多的现代社会，平衡计分卡更多地体现为组织战略的一部分，并为组织战略实施提供了现实途径和操作方法。“一旦制定了战略，平衡计分卡就成为有效的战略转化和执行的工具”。从绩效评价工具到组织战略管理工具，平衡计分卡为公共部门实施战略管理和绩效管理创造了技术条件。

（3）提升了顾客维度，充分体现了公共部门服务行政的特点，为公共部门绩效管理效率、服务理念的推广奠定了基础。传统的公共部门过于强调官僚行政的地位，缺乏服务行政的意识。绩效管理注重顾客理念的推广，平衡计分卡则在操作层面上实现了公共部门顾客理念的确立。“我们的顾客是谁？我们如何为

顾客创造价值？”这些问题将促进平衡计分卡为满足不同顾客群体需要而设计相应的顾客维度指标，使摆脱公共部门部门长期以来混乱的服务观念，进而提高公共部门绩效评估的有效性和绩效评估结果的实用性。

（4）财务维度居于弱势，平衡计分卡显得不完整。由于公共部门以公共服务和公共设施建设为主要输出产品，其绩效目标也往往比较模糊不清。一些公共项目的收益甚至可能会持续跨度几十年，公共产品的物质产品(公共设施)和精神产品(公共道德)难以分割，产出的价格和单位成本也不易衡量，要精确算出“投入——产出比”就非常困难。这些都直接导致了公共部门财务维度缺乏，成本计量在公共部门更显得匮乏。某些非营利组织也是如此，像我国的希望工程等支助项目，其产出完全是社会性的精神产品，很难计量成本和收益，也就无法用财务维度来衡量其管理的有效性。公共部门平衡计分卡财务维度的缺乏是其最重要的弱点，影响到公共部门绩效评估的过程和结果。

（5）作为使命导向型组织，公共部门绩效评估的有效进行有赖于公务员的技能、奉献精神、合作态度和服务观念。公共部门平衡计分卡注重员工学习成长的维度，将公务员的技能、奉献精神、合作态度、服务观念等要素都纳入了公共部门绩效评估的指标体系中，有助于公务员对公共服务和公共组织形成共识，并为构建良好的平衡计分卡奠定基础。

其次，了解公共部门平衡计分卡实施的具体操作步骤。不同的公共部门在操作步骤上可能会各有侧重，但基本步骤还是一致的（见图7－5）。 图7－5：公共部门平衡计分卡实施的步骤 阶段 操作内容 ?为运用平衡计分卡寻找理由 ?确定资源的需求与可用性 ?决定从何处着手构建第一个平衡计分卡。 计划阶段 ?赢得高层领导的支持和保证 ?组建平衡计分卡团队 ?为团队成员和其他关键利益相关者提供培训 ?为平衡计分卡的实施制定一个沟通计划 ?制定或确定你的使命、价值观、远景与战略 ?绩效管理框架中明确平衡计分卡的角色 ?选择平衡计分卡的维度 准备阶段 ?讨论相关的背景材料 ?开展高层会谈 ?创建战略地图 ?收集反馈信息 实施阶段 ?设计绩效评价指标 ?制定未来实施计划 最后，平衡计分卡作为形成指标、衡量绩效的重要管理方法在实际管理中发挥了重要作用，但也无可避免地存在一些问题。为了避免公共部门实施平衡计分卡过程中的障碍，需要创造多种条件以便成功实施平衡计分卡和顺利进行绩效评估。 美国著名的人力资源专家韦恩?卡肖指出:“多少年来,人事管理专家一直在煞费苦心地寻找一种?完美无缺?的绩效评估方法,似乎这样的方法是万灵丹,它能医好组织的绩效系统所患的种种顽疾,不幸的是这样的方法并不存在……”。平衡计分卡也不例外，无论在企业组织管理实践中还是引入到公共部门绩效评估中都不可避免地存在一些问题。具体表现为： （1）对平衡计分卡在评估绩效和实施组织战略方面的过高期望增加了管理者使用的难度。由于公共部门本身存在较大差异，任务分工也不像企业组织那么明确，加上各个层级的管理者对平衡计分卡的使用

具有不同的理解，就造成了公共部门使用平衡计分卡往往达不到预期的目标。组织如果没有明确的组织战略目标，高层管理者缺乏分解和沟通战略的能力和意愿以及中高层管理者缺乏指标创新的能力和意愿，那么就这个组织很难实施平衡计分卡（BSC）。公共部门管理者大部分是从原来的官僚系统中转化而来的，对公共部门的组织战略目标及绩效评估都可能存在某种抵制。公共部门管理者的素质不同于企业管理者，传统官僚统治者强调政治素质，忽略了其科学管理素质、技能等方面的培养，而平衡计分卡的实施恰恰需要高层或者中层管理者具备极为优秀的管理素质，从而能够推进BSC在公共部门的成功实施。反之，如果公共部门缺乏对自身组织战略目标的认识，其管理者素质和组织制度也无法配套，那么平衡计分卡在公共部门推行就可能遇到严重障碍。

（2）平衡计分卡的工作量大，部分指标难以进行量化，给管理者操作带来了困难。尽管平衡计分卡只是规定了四个重要的衡量维度，即财务维度、顾客维度、内部营运维度及学习和成长维度。但在组织管理实践中，这四个维度不是一纸空话，而是需要消耗大量精力和时间把它分解到部门,并找出恰当的指标。落实到最后,指标可能会多达15—20个。这就为管理者操作带来了不便。前面在提到指标体系设计时就指出，指标不可以设计过多，否则就会造成负担。一方面不利于人员及时、准确地理解绩效指标和绩效目标；另一方面也为管理者考核与数据收集带来了困难，甚至造成资源浪费和精力消耗。同时，平衡计分卡的部分指标在实际操作中并不一定能够表现为量化指标，这在公共部门中显得尤为明显。如顾客维度中的客户满意程度和客户保持程度就很难量化，员工的学习与发展指标中也不可能以要求员工每月读几本书、每月参加几次培训的指标来衡量，因为学习与发展是个深层次的概念。

（3）针对企业组织与公共部门的差异，为公共部门平衡计分卡作了特殊说明，但公共部门平衡计分卡终归是由四个维度构成的，缺一不可。问题就在于这四个维度的权重分配。一般而言，企业着重财务维度，兼顾顾客维度和内部发展维度。当然，要对企业业绩进行评价,就必然要综合考虑四个层面的因素, 这就涉及到一个权重分配问题。公共部门以公共服务为其重要产出，在财务维度方面比较缺乏，其内部管理指标、顾客指标也都缺乏具体量化的指标。因此，作为公共部门不但要在不同层面之间分配权重,而且要在同一层面的不同指标之间合理分配权重，否则就可能会导致不同的评价结果，进而影响绩效评估的公平性和合理性。

平衡计分卡在国内外的企业组织中已得到了广泛应用，但对公共部门而言，它还是一个新生事物。管理者素质、技能培训、领导支持、技术工具等都成为了公共部门引入平衡计分卡的重要问题。尽管公共部门平衡计分卡实施存在一些问题，但就公共部门绩效评估发展的现状看，绩效评估走向科学化、规范化已是勿庸置疑的趋势。因此，平衡计分卡在公共部门的实施需要具备一定的条件，以保证公共部门BSC克服以上障碍并顺利实施。美国的毕意文和孙永玲根据我国企业实施平衡计分卡的情况总结出企业成功实施的六大要素，以此作为公共部门实施BSC的经验（见图7－6）。美国的保罗?尼文（Paul R?Niven）也指出，公共部门实施平衡计分卡需要许多条件，如高层管理者支持，沟通、培训等。作者认为公共部门成功实施平衡计分卡的条件可以归纳为以下几点：

一是树立绩效评估方法随环境变化而变化的观点。传统评价方法的使用持续了很长时间,随着经济环境的变化,原有的评价体系存在的基础发生了改变,如果组织改变了,而评价体系没有变,那么后者起码是无效,甚至可能对生产和管理起破坏作用。许多组织已经从以控制为导向的、职能分工的等级组织,转向快速的、水平的、以团队为基础的组织策略,在这些公司中,传统的评价不仅不能支持新团队,反而会削弱他们。因此，当环境发生变化时,就需要对绩效评价体系加以重新审视,检查它是否依然符合客观环境、符合我们提高组织管理的要求。借鉴平衡计分卡法不仅是掌握一种具体的方法,还应当包括从观念上对评价方法的重新的审视,形成一种新的理念,结合我们的各种环境因素,建立适应新经济时代的业绩评价体系。

二是获得高层管理者的支持。这是任何管理学家都普遍支持的一个观点，也是成功实施平衡计分卡的必要条件。高级管理层必须参与制定战略并推动战略在基层的贯彻。如果没有管理层的参与，平衡计分

卡项目则很容易流于失败。如果管理者没有与人员进行面对面的沟通，即使技术成熟，平衡计分卡也很难持续实施。在公共部门中，高层领导者的支持和认同对平衡计分卡的引入和实施都具有极为重要的意义。

三是要清楚认识建立平衡计分卡法的基础,循序渐进地引进平衡计分卡法。平衡计分卡法的出现和运用成功建立在两大基础上:一是西方国家长期以来严格、规范、科学的企业管理实践:二是管理理论的不断创新和发展。平衡计分卡法深受现代管理思想和理论的影响,从平衡计分卡法包含财务、顾客、内部营运过程和学习成长能力以及他们与企业战略紧密关系的强调,我们可以清楚地看到它绝不是短期内一蹴而就的管理手段，而是集成西方的现代管理理论成果。公共部门在实践运用中应该认识到平衡计分卡法的基础,循序渐进地引进平衡计分卡法，并根据公共部门自身的基础和条件逐步展开平衡计分卡。

四是要建立BSC培训计划。平衡计分卡本身很简单，但“这个工具却有着鲜为人知的复杂性”。因此，公共部门需要设计相应的平衡计分卡培训计划，以确保公共部门平衡计分卡的有效、合理。根据保罗?尼文的观点，公共部门建立BSC培训计划需要与成年学习者合作，制定平衡计分卡培训目标，并开展培训需求评估。根据培训目标，管理者开始着手开展培训会，确定培训议程，通过多种形式的培训学习和案例教学，了解培训者的意愿，明确平衡计分卡的基本问题，以便在组织内部形成一致共识。

图7—6：平衡计分卡体系的成功因素

二、360度绩效评估

平衡计分卡从绩效评估绩效指标设计的角度探讨绩效评估的方法，而360度绩效评估则是从评估主体角度寻找绩效评估的方法。进入20世纪90年代后，传统的目标管理考评体系受到了置疑，一些大型跨国企业纷纷采用新的绩效考评方法来代替传统的目标管理考评。这种新的绩效考评方法即360度绩效评估。20世纪90年代初，据美国财富杂志统计，世界500家大公司中，超过60％的公司使用360度绩效评估方法。那么，360度绩效评估方法究竟有着怎样的功能吸引着这些大公司使用呢？对公共部门绩效评估又能产生怎样的借鉴作用呢？

360度评估和管理体系是美国通用公司杰克?韦尔奇1982年发明的。他从尊重人性的角度出发，认为人的个性是难以改变的，管理者的首要任务就是识别和发掘人才，在充分尊重人的个性的基础上，把最合适的人安排在最合适的位置上，然后在工作中帮助下属设计职业生涯，让下属工作时尽量走效率最高、阻力最小的成功之路。绩效管理的职责是改善个人和组织绩效，以成本和效率作为衡量绩效的重要标准。但随着绩效管理实践的开展，管理者们也逐渐认识到绩效管理在改善个人绩

效和组织绩效的同时也必须为员工创造实现自我价值的平台。通过上级与下级之间的沟通，尽量为下级提供完成工作所需要的各种信息和资源。每完成一项工作，都让下属感到有成就感，使其工作在在相互理解、相互包容的轻松氛围里，让每个员工尽量释放他的热情、发挥他的最大能量，在实现自我价值的同时，为企业创造最好的效益，这就是现代绩效管理的精髓所在。

360度绩效评估主要应用于企业管理，具体内容分为六大步骤：（1）负责考评的管理者从员工的3－6名同事那里听取意见（通过考评表）；（2）负责考评的管理者从3－6名员工的下属中听取意见（通过考评表）；（3）负责考评的管理者让员工自我评估。自我评估包括雇员的背景档案，去年的工作表现、工作才能以及其他评估（通过考评表）。还要发给每人一张空白表格，员工要总结他自己这一年来的工作成就和表现；（4）负责考评的管理者仔细阅读这些上交上来的表格，并根据这些表格对员工的工作表现做出合理的评估。在对员工的工作表现进行评估时，经理主要看14项标准（定向成就、人际交往、概念思维、分析思维、主动性、决策力、专业知识、合作精神、客户凝聚力、质量意识、组织义务、领导才能、发展力及适应力）。考评结果出来后，负责考评的管理者需将所有同事和下属的评估表格全部销毁；（5）管理者与员工面谈，并将这些评估报告与员工一起商议，进而探讨雇员的业绩目标、评估标准以及权重和未来事业发展计划；（6）这些评估和计划被简要地写在一张单独地表格上，其中包括员工、管理者及管理者上司的意见。这些表格被保存在人力资源部经理办公室的文件里。

举个例子，以对某公司一名中层经理的360度考评为例（见图7－7）。（资料来源：赵进、董洪年、耿浩：《360度考评法及其应用》，载于《人才开发》，2004年第5期）

表7－7：对公司一名中层经理的360度考评的具体方案 表7－7－1：同级别的评估 表7－7－2：下属的评估 表7－7－3： 自我评估 表7－7－4： 主管副总评估（1分为最低分，7分为最高分） 360度绩效评估法具有典型的优点，表现为：

（1）通过全面测评能够获得对被考评人的全面意见。360度绩效评估是一种全面评估的方法，能获得对被考评人全面而系统的意见。传统的目标管理考评无论绩效指标设计得有多完善，如何绩效信息来源不明确，也就无法发挥其作用。作为管理者，一般只有10％左右的时间能够看到他的下属工作，双方缺乏相互沟通和了解。360度绩效评估使管理者能够对被考评人及其绩效形成正确的观点和认识，从而有助于树立公平观念和激励员工。

（2）能够对被考评人做出客观、公正的评价。传统的绩效评估原则、目标都由管理者制定和测评，管理者的素质和公正性在传统绩效评估中显得尤为重要。但是不是每位评估者都是客观公正的，一些人为因素会影响评估者的评估工作。作为员工，如果没能与管理者搞好关系，其评估结果就可能会很不好。反之，与管理者搞好关系的，即使个人绩效表现不好，也可能取得较好的评估结果。360度绩效评估克服了这个难题，以同事和下属的考评为基础进行自我评估，使管理者能对员工形成较为客观的评价。

（3）为员工自我价值的实现和发展创造了条件。正如360度绩效评估的发明者杰克?韦尔奇所言，管理者的任务是发掘人才，组织要为人员提供自我价值实现的渠道。360度考评法是作为发展人才的工具而设计的。通过自我评估，个人可以发现自己的优缺点，从而找到自己的努力方向，并根据自己的缺点方面，有计划和有针对性地对自己进行培训。而组织通过360度考评，也能制定出更具有针对性和有效性的培训发展计划。

（4）有助于形成团队精神和良好的组织文化。传统的绩效评估带来组织内部人员之间的相互竞争，竞争固然能够激励员工积极向上，但过度竞争只会导致组织涣散和缺乏向心力。这些对组织长期发展而言都是极为不利的。360度绩效评估以自我评估为基础，避免了评估过程中的各种主观因素，是较为客观、公正的评估，使员工更容易接受评估结果，从而鼓励人们一起工作、互相支持。在一些组织中，员工还能对上司的工作进行评估，这也是员工参与公司管理的一种体现，有利于调

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动员工的积极性和创造性，从而能够形成一个具有较强战斗力和很高凝聚力的团队。

（5）相应地减轻了管理者考评的负担。传统的绩效评估以管理者考评为主，负责绩效评估的管理者面临技术、素质、环境等各方面的压力，还要面对考评结果带来的各种争议。因此，管理者的考评工作并不好做。引入360度绩效评估后，管理者的考评工作内容得以简化，只需要对被考评人的评估进行总结，大约80％的评估工作在这之前已经为管理者做好了。同时，建立在自我评估基础上的评估能够减少评估结果的争议性，这就大大减少了管理者的工作负担和心理压力。

基于360度绩效评估的上述优点，现代企业组织开始接受和广泛应用这种新的绩效评估方法，并在公共部门中得以逐渐应用。西方国家行政改革以绩效管理为突破口，注重绩效评估方法的应用，在公共管理实施中推行各种企业绩效评估方法，其中就包括360度绩效评估。应该说，360度绩效评估在企业和公共部门的实施方法和步骤都是相似的，只是操作环境不同，并不存在像平衡计分卡在企业和公共部门的那种重大差异。因此，360度绩效评估作为绩效评估的方法引入公共部门对公共部门如何实施科学、客观、公正的绩效评估提供了方法借鉴。当然，公共部门360度绩效评估与企业组织相比也存在着一些差异，主要体现为评估主体多元化，除了自我评估以外，根据公共部门的性质，还增加了中介组织评估、综合评估组织评估、社会评估的内容（见图7－8）。

图7－8：公共部门360度绩效评估

公共部门运用360度绩效评估方法其意义是不言而喻的。通过全面系统的评估，不仅了解了社会公众对公共部门绩效的评价，也能在自我评估的基础上形成正确、客观的认识。既体现出公共部门公共服务、社会参与的性质，同时避免了绩效管理过程中绩效评估结果带来的不正当竞争。当然，360度绩效评估方法终究还是来源于西方国家的企业实践，即使在我国企业的应用也会存在某些问题，更何况360度绩效评估方法在公共部门还处于起步阶段，也就难免存在一定的局限性。（1）我国公共部门的公务员文化不同于西方，也不同于企业。公务员的职责是执行公务，在传统行政官僚体制之下，公务员之间的层级级别管理较为严格。上下级之间不可能形成类似360度绩效评估的沟通机制，下级公务员也不可能对管理者进行评估或者批评。即使评估是匿名形式的，公务员在一般情况下也不会轻易表达出自己的真实想法。公共部门的权力体制、官僚集团和部门利益等特殊因素，制约了360度绩效评估发挥正常作用，会严重影响360度绩效评估的结果和效用；（2）公务员不同于一般企业组织中的员工，作为权力体制结构中的公务员，具有一定的权威意识和官僚观念。360度绩效评估要求组织中的人员具有知识型的特征，即具有较强的责任心或使命感，能够积极地参与到公司的管理中去，从而实现自己的职业生涯发展计划和获得较高的成就感。公务员在这方面的素质还显得比较缺乏。

综上所述，360度绩效评估方法是公共部门有效实施绩效管理和绩效评估的重要方法，但就公共部门的现状看，360度绩效评估引入公共部门还需要一个渐进的过程。在观念、组织制度和人员素质方面，都有待跟进。

三、其他的绩效评估方法

平衡计分卡设计出绩效评估的指标体系，规定了绩效评估具体应该衡量的内容，使绩效评估有了基本操作方向；360度绩效评估明确了绩效评估的各类主体，减少了评估管理者的负担，以保证绩效评估的客观、公正。绩效评估除了绩效指标与评估主体以外，其中重要的内容就是对绩效结果进行分析和评价，以便形成简单明了的结果，使人员和管理者都能一目了然，并能直接将这些结果加以利用。那么，如何对绩效结果进行分析评价呢？对绩效结果的分析评价是传统绩效评估的主要

内容之一，也逐渐形成、完善了了许多绩效考评方法。

1 （一）员工与员工之间的比较

对绩效评估结果进行横向比较——员工与员工之间的比较是组织一贯的做法，对激励员工努力工作、改进绩效具有一定的意义。衡量比较的方法主要有两两比较法、排序比较法、强迫分配法等。

1．排序比较法

排序评价法是一种古老而简单的考评方法，它类似于学校里的“学生成绩排名单”。这种方法根据某一指标，将全体员工的绩效按从好到坏的次序进行排列。排序评价法简单、直接，而且它要求考核者区分不同水平的绩效。其操作方法是：

第一步，将需要进行评价的所有员工名单列举出来，然后将不是很熟悉因而无法对其进行评价的员工名字划去；

第二步，运用像图7—9那样的表格来显示：在被评价的某一特点上，哪位员工的表现是最好的，哪位员工的表现又是最差的；

第三步，再在剩下的员工中挑出最好和最差的。

依此类推，直到所有必须被评价的员工都排列到表格中为止。图7—9是一份绩效排序评价。

图7—9：绩效排序评价表

交替排序法的工作绩效评价等级 评价所要依据的考评要素：

例如，针对你所要评价的每一种要素，将所有10名员工的姓名都列举出来。将工作绩效评价最高的雇员姓名列在第1行的位置上；将评价最低的雇员姓名列在第10行的位置上。然后将次最好的雇员姓名列在第2行的位置上；将次最差的雇员列在第9行的位置上。将这一交替排序继续下去，直到所有的雇员都被排列出来。

评价等级最高的员工

1．2．3．4．5．

6． 7． 8． 9． 10．

评价等级最低的员工

当被考核的人较多的时候，排序法就会比较费时费力，其效果也不一定好。同时，对于工作性质差异的工作或者跨职能部门的人员，排序法就失去了相互比较的意义。对于某个公共部门来说，排序法会比较适合，但如果公共部门内部工作内容差异太大，则不一定适合。如同一部门的科长与处长工作内容差异很大，就很难比较。对于公共服务性质的操作部门，如行政审批中心的工作人员就会现对适合。可见，排序法适应于工作内容简单的基层人员，对管理层的适用性则较低。

2．两两对比法

两两对比法是将所有的被考核者就某一考核指标，与其他每一个人一一做比较，最后将被考核者按绩效高低排列。如图所示。这种方法实质上是将全体被考核者看成一个有机系统，有助于全面评价所有人的工作。 但是，这种方法受到被考核者人数的制约，当有大量员工需要考核时，这种方法显得复杂和浪费时间。例如，当被考核者的人数为n时，按照一一对比的原则，总共需要配对比较n(n一1)／2次。如果对6个员工进行评价，考核者需要配对比较15次，而当需要考核的员工为12个时，则配对比较要增加到66次。因此，这种方法一般适用于10人左右的绩效评价。图7－10就是两两对比法的例子。 图7－10：两两对比法例子 A A B C D E 对比结果 3．强迫分配法 － ＋ ＋ ＋ 较好 B C D E ＋ ＋ ＋ ＋ 最好 － － ＋ － 差 － － ＋ ＋ 中 ＋ － － ＋ 中 强迫分配法类似于一种正态分布效应，最初是用于考核军官绩效而设计出来的一种方法，现在企业界和公共部门被广泛应用。所谓强迫分配法，就是根据事物呈正态分布规律，把考核结果预定的百分比分配到各部门，然后各部门根据自己的规模和百分比来确定各个档次人数的方法。 如某部门规定上半年度考核结果为优秀的人数比例为15％，良好的为30％，合格占40％，不合格占15％。通过强制分配优秀、良好、合格和不合格的比例，可以避免考核者的主观因素参入到评价过程中造成的宽松或严格等主观误差，适用于规模较大，工种繁多的组织。目前在许多公共部门都采用这种强制分配名额的方法，相对公平、简单。但这种方法也存在一个问题，即平均主义。正态分布的结果是良好、合格的比例较大，容易形成平均主义，也就造成考核结果的不公正。同时，对于那些整体绩效较高的组织，如果强制分配合格与不合格的比例，就意味着带来不公正；而某些整体绩效较差的组织则容易乘机占到好处，虽然同为“优秀”，但其实际绩效水平可能差很多，不利于创造团队合作的气氛。 （二）员工与工作标准之间的比较 员工与工作标准相比较属于一种纵向比较，其结果更具客观性和公正性。一般来说，员工与工作标准相比较的方法有考核清单法、量表评价法、关键事件法、行为差别测定法、评语法等。 1．考核清单法 考核清单法具体可以分为简单清单法和加权清单法两类：

简单清单法，是考核者结合工作说明书和与工作绩效优劣相关的典型行为，拟订考核清单条目，然后逐条对照被考核者的实际状况，将两者一致的地方，打勾即可。下面是一份预先拟就的绩效考核清单中的一部分： ·工作不认真，疏忽操作规则 ( ) ·严格遵循操作规则，并推动和改进操作规范 ( ) ·工作勤奋，有时能超额完成工作任务 ( ) ·工作懈怠，不能按时完成任务 ( ) ·与同事关系和睦，能主动关心和帮助他人 ( ) ·脾气暴躁，经常与同事吵架 ( ) ·能力强，对所从事的工作得心应手 ( ) ·对所做的工作勉强胜任 ( ) …… 考核清单涉及员工工作的各个方面和各种情况，考核者只要照单勾出即可，简便易行。关键在于管理者是否能够找出与工作相关的各种事件，以便于准确说明人员工作和绩效的情况。 加权清单法实在简单清单法的基础上建立的。正如上面所列的绩效考核清单，对于不同部门的工作人员来说，每个指标和要素对人员绩效的影响是不一样的。因此，为了考核的精确性，应对所涉及的考核要素赋予权数，在评分时，乘以权数，则可使其得分更符合实际。 2．量表评价法 量表构建要先通过员工获得关键事件和行为，然后将行为分为几个维度，并评定关键行为代表什么等级的工作表现。然后将关键行为列成一张表。上级阅读这些行为并评价员工在多大频率上有这些行为，方法是用5级评分制，从1到5依次表示员工表现该种行为的百分比从小到大。评估完每个员工的具体行为后，对每个维度的所有行为的得分求和，得到该维度的总分。将每一个维度的得分求和得到该员工的整体得分。如图7－11就是量表评价法的典型例子。 图7－11：员工绩效考评量表 员工姓名 职务 工作部门工作绩效维度 工作质量 工作数量 工作纪律 设备维护与消耗 创新意识与行为 最差：1分 差：2分 工号 评估人 绩 效 等 级 中：3分 良：4分 优：5分 考评日期

最差：不能完成任务

考评意见： 考评人签名： 员工意见： 员工签名： 人力资源部审核意见： 负责人签名

差：勉强完成任务 中：基本完成任务 良：完成任务较好 优：完成任务特别杰出

量表评价法简便易行，操作起来很方便。但在考核的过程中容易出现趋中误差，考核者一般倾向于给出中间等级的分数，回避极端等级。而且由于各考核者对考核要素的理解不同，往往会影响考核的客观性。

3．关键事件法

关键事件法是管理实践中运用较为普遍的方法，对公共部门绩效评估具有一定的借鉴意义。关键事件法在应用的时候一般采用日记法。作为日记法就指上级在平时不断地(如每天结束的时候)对员工的表现做详尽记录，每一位需要考核的员工都有一本“工作日记”或“工作记录”，上面记载的是日常工作中员工突出的、与工作绩效密切相关的事件，既可以是极好的事件，也可以是极坏的事件。关键事件的记录者一般是员工的主管，在记录时，主管应着重对事件或行为的记载，而不是对员工的评论。

关键事件法的优点是，其一，关键事件法是以员工在整个考核期的行为为基础，避免了考评中的近期化误差；其二，关键事件法依据的是员工的日常事实记录，使考核中考核者的许多主观误差得到了好的控制。但关键事件法也有其不利的方面。首先，什么是关键事件，不同的主管有不同的界定；其次，给每个员工做“工作日记”会耗费主管许多时间；其三，它可能使员工过分关注主管到底写了些什么，对“工作日记”产生恐惧和抵触，不利于考核的实施。

4．行为差别测评法

行为差别测评法是先通过一个类似于关键事件法的工作分析程序，获得大量的描述句，描述从有效到无效的整个行为系列，然后通过整理，根据相似性对项目进行分组，每一组项目具有一个概括性的描述，并将这些描述句作为“绩效标本”。之后，将这些“绩效标本”安排在问卷中，并发放给抽样产生的20位在职者和其上司。对问卷涉及的有效和无效行为的信息进行分析。最后据此制作测评表。

5．评语法

评语法是公共部门中普遍应用的一种方法，它赋予“考核内容”和“考核要素”以具体的内涵，使每一分数有对应的描述，从而使评价直观、具体和明确。但评语法只是在总体上对员工绩效进行评定，不能用作人事管理的依据。在部分情况之下，评语法受到管理者主观因素的影响，并不一定具有客观公正性。 （三）员工与目标之间的比较

员工与目标之间的比较主要是指目标管理法（MBO），也是目前管理实践和理论研究方面较为深入的一种方法。目标管理力法是由美国加州克莱蒙特研究生院著名的管理专家彼得·德鲁克博士于1954年在《管理的实践》一书中提出来的。自此以后，目标管理成为美国和欧洲私营企业所熟悉和广为采用的管理方式，并在全世界推广。

所谓目标管理法，就是通过使主管人员和下属共同参与制定双方同意的目标，使组织的目标得到确定和满足。这些目标是详细的、可测量的、受时间控制的，而且结合在一个行动计划中。在以双方确定的客观绩效标准为中心的绩效测评期间，每一进步的取得和目标的实现是可以测量和监控的。

目标管理是一种严格按照组织既定的目标进行管理的方法，目标管理法的评价重点主要集中于结果而非行为，通俗地讲，衡量一个员工或管理者是否称职，就看他对总目标的贡献程度。实行目标管理的目的在于通过各级目标的制定、考评、鉴定、实现，激发全体成员的创造性和工作热情，使其发现自己在组织目标中的价值和责任，从中得到满足感，并在工作中实行“自我控制”，从而更好地为实现组织的总目标做出自己的贡献。为此，有学者列出了目标的八大作用：

1．目标提供了绩效标准，引导管理者注重组织活动及组织成员努力的方向。 2．目标提供了与组织活动相关的计划和管理控制的基础。

3．目标为决策提供了指导，并且证明了所采取行动的合理性，它们减少了决策中的不确定性，防止了可能招致的批评。

4．目标影响组织结构，组织所要努力达到的目标影响着组织构成的方式。

5．目标有助于加强员工对于组织活动的投入，使组织注重有目的的行为，为激励和奖励系统提供了基础。

6．目标表明了组织到底是什么样的，使员工明确组织的真正实质和组织内外成员的特点。 7．目标可以作为考评变革和组织发展的基础。 8．目标是组织目的和政策的基础。

目标管理法利用目标对绩效评估的作用，对员工绩效起到衡量、反馈的积极作用。就绩效评估看，目标管理的标管理的一般程序为：设定组织的目标 设定部门的目标讨论部门的目标→设定员工的个人目标→工作表现回顾→提供反馈。

目标管理法的核心在于将组织的目标首先分解为部门的目标，再分解为员工的目标。员工对于完成目标的方式和进度有很大的自主权。考核非常客观，而且考核内容和工作相关。但是，目标的设定因人而异，每个员工目标的难度都不同，其具体的工作环境和条件也不同，而且每个员工的能力和完成该目标所需要付出的努力也不同，这样就很难对不同的员工进行比较，而且并不是所有的工作都可以设定明确的目标。

综上所述，绩效评估方法具有多样性，从绩效指标设定、评估主体确定到绩效结果分析，都存在许多较为科学的方法。公共部门对这些绩效评估方法不是说都可以拿来使用，而是要根据本部门的实际情况加以灵活应用。

（三）员工与目标之间的比较

员工与目标之间的比较主要是指目标管理法（MBO），也是目前管理实践和理论研究方面较为深入的一种方法。目标管理力法是由美国加州克莱蒙特研究生院著名的管理专家彼得·德鲁克博士于1954年在《管理的实践》一书中提出来的。自此以后，目标管理成为美国和欧洲私营企业所熟悉和广为采用的管理方式，并在全世界推广。

所谓目标管理法，就是通过使主管人员和下属共同参与制定双方同意的目标，使组织的目标得到确定和满足。这些目标是详细的、可测量的、受时间控制的，而且结合在一个行动计划中。在以双方确定的客观绩效标准为中心的绩效测评期间，每一进步的取得和目标的实现是可以测量和监控的。

目标管理是一种严格按照组织既定的目标进行管理的方法，目标管理法的评价重点主要集中于结果而非行为，通俗地讲，衡量一个员工或管理者是否称职，就看他对总目标的贡献程度。实行目标管理的目的在于通过各级目标的制定、考评、鉴定、实现，激发全体成员的创造性和工作热情，使其发现自己在组织目标中的价值和责任，从中得到满足感，并在工作中实行“自我控制”，从而更好地为实现组织的总目标做出自己的贡献。为此，有学者列出了目标的八大作用：

1．目标提供了绩效标准，引导管理者注重组织活动及组织成员努力的方向。 2．目标提供了与组织活动相关的计划和管理控制的基础。

3．目标为决策提供了指导，并且证明了所采取行动的合理性，它们减少了决策中的不确定性，防止了可能招致的批评。

4．目标影响组织结构，组织所要努力达到的目标影响着组织构成的方式。

5．目标有助于加强员工对于组织活动的投入，使组织注重有目的的行为，为激励和奖励系统提供了基础。

6．目标表明了组织到底是什么样的，使员工明确组织的真正实质和组织内外成员的特点。 7．目标可以作为考评变革和组织发展的基础。 8．目标是组织目的和政策的基础。

目标管理法利用目标对绩效评估的作用，对员工绩效起到衡量、反馈的积极作用。就绩效评估看，目标管理的标管理的一般程序为：设定组织的目标 设定部门的目标讨论部门的目标→设定员工的个人目标→工作表现回顾→提供反馈。

目标管理法的核心在于将组织的目标首先分解为部门的目标，再分解为员工的目标。员工对于完成目标的方式和进度有很大的自主权。考核非常客观，而且考核内容和工作相关。但是，目标的设定因人而异，每个员工目标的难度都不同，其具体的工作环境和条件也不同，而且每个员工的能力和完成该目标所需要付出的努力也不同，这样就很难对不同的员工进行比较，而且并不是所有的工作都可以设定明确的目标。

综上所述，绩效评估方法具有多样性，从绩效指标设定、评估主体确定到绩效结果分析，都存在许多较为科学的方法。公共部门对这些绩效评估方法不是说都可以拿来使用，而是要根据本部门的实际情况加以灵活应用。

四、公共部门绩效评估的困境

绩效评估是公共部门绩效管理过程中最富于技术特性的操作环节，也是难度较大的操作手段。应该看到，绩效管理来源于企业管理，公共管理与企业管理有着本质差异。相应地，绩效评估也具有一定的操作困境。法国行政学家夏尔·德巴什认为，公共部门的总体利益性质、公共部门的垄断权、免费服务和公共部门费用混淆不清是公共部门绩效评估困难的基本原因。从公共部门和企业组织的差异来看，公共部门绩效评估存在的困境是难免的，但这也不是无法克服的难题。

1 （一）绩效评估存在的困境分析

1. 政府绩效评估的技术困境

（1）政府提供的许多公共产品具有不可测量性和不可计算性

政府绩效评估中涉及的目标、绩效指标、成本核算等，所有这一切都需要精确的知识和运用这些知识的能力。而事实上，一方面，由于政府公共管理属性的多元化和政府管理目标的复杂化，而且它随着社会经济、政治文化的变化而不断地变化，导致了政府目标比较的抽象性、笼统和难以量化的。另一方面，政府产出具有垄断性、非盈利性和不可分割性的特点，这种非商品性决定了其进入市场交易体系后很难形成反映生产机会成本的货币价格，诸如公共产品的物质产品(公共设施)和精神产品(公共道德)就难以分割，产出的价格和单位成本也不易衡量，且其投入也不易描述，要精确算出“投入———产出比”非常困难。

（2）政府部门绩效数据收集困难

政府部门绩效评估要求有大量客观、量化的绩效指标和数据，但实际上收集足够的数据是十分困难的。首先，统计数据需要一定的成本，而且这个成本往往是十分巨大的。美国联邦政府每年用于建立绩效测量系统的花费超过1.6亿。从1979年到1985年的6年间，雷纳评审小组共进行了266项调查，截至1986年底，评审共支出了500万英镑。其次，项目实施效果的显现有一定的滞后性，有些项目需要经过十年甚至更长时间才能见效，因此无法在年度计划或五年规划中体现。第三，对于跨部门工作任务的绩效结

果数据收集困难，因为很难划分清楚结果的产生是基于哪一部门的行为，再加上政府内部各部门在职能划分上的交叉或重叠及由此引起的责任归属不清，使得使政府工作的成效难以通过一套指标来加以衡量和判断。

2. 评估对象的“策略性”行为

现实中，评估对象为了符合上级要求，迎合指标，往往会采取一些“策略性”行为，导致人为的扭曲数据。比如，在制定绩效报告中巧妙地处理部门的计划和目标、报假数据、不计成本、突击治理等。同时，由于有些指标在一定程度上处于被评估者的控制之下，也很容易被“策略性”扭曲。在“雷纳评审”中，在评估对象的选择上，参加评估的对象完全由有关部门自愿选择，效率顾问只起批准和协调的作用。显然，这种自愿选择可能会导致有关部门为了避免得出的评估结论会使管理者难堪或露丑，而选择一种“策略性”行为，即选择“安全”的评估对象。这样做的结果是，虽然一定程度上避免被评估单位的防御性行为和不和作态度，并得到他们的响应，但是后果却是评估结果的不确定性和不可靠性。

再比如，警察巡逻的绩效。它的直接成果是增加人们在街上行走或财产的安全程度，它的产出和效率是巡逻的人数、次数和巡逻里程，这些都很难作为绩效衡量的确切指标。于是人们找到了三个替代指标：资源投入、服务水平、犯罪率。资源投入指标包括预算、支出和雇员的数量。服务水平指标包括巡逻的里程、罚款单的数量、作出反应的呼叫数量、逮捕数量和破获的犯罪数量。这些数据与警察巡逻的绩效比较接近，但有些指标在一定程度上处于被评估者的控制之下，所以很容易被扭曲。如警察机构可以通过增加逮捕的人数或者交通罚款单的数量来提高其“产出”。警察能够在周末晚上增加巡逻，逮捕更多的醉汉，以提高其服务水平。犯罪率指标同样可能使实际成果扭曲，比如，警察能够这样做，当减少严重犯罪对他们有利时，他们就尽量减轻案情，以达到较少的严重犯罪率；而当一个地方的犯罪率增高之后预算分配会增加时，他们就增加犯罪的严重程度。避免对数据进行扭曲处理，防范评估过程中的“策略”行为，是制定绩效指标和进行绩效评估特别要注意的问题。

3. 受到官僚主义的抵抗

政府内部存在的官僚风气向往的是稳定，然而政府绩效评估倡导的却是变化。政府绩效管理的一个重要目的在于绩效评估为基础，通过评估来达到对以往工作的检查和评价，并以此为据设定今后的目标和配置资源。由于绩效评估的结果直接关系到个人或部门的的切身利益，因此，一些绩效不甚理想的人或部门害怕自身利益受损，总是有意无意地抵制和阻挠绩效评估。这不仅表现为，在评估的设计过程中所呈现出的一系列的盲目性、单向性和封闭性；更表现为，在实施过程中，一些政府部门和个人，由于害怕评估影响自身利益，或以人为本为借口，纷纷使评价指标“软化”来避免必要的量化评估，或以评价标准难以把握、评价困难为名来对绩效管理进行有意或无意的抵制。

与此同时，绩效管理也是一个长期的过程，在短时间它不可能带来显著的效益，故有些部门和领导也不愿意对此进行投入。GAO 调查显示：在航空部门只有23％的机构人员认为其机构最高领导以改善绩效为使命，在森林部门中只有40％的领导会十分重视对其所负责项目的绩效。1998年10 月，OMB 局长Franklin Raines 提交白宫改革和监督委员会的报告提到：“所有的机构战略计划不能只由负责撰写报告的人负责，必须由领导来负责和领导”，但真正负责绩效报告的往往并非部门领导。

理论研究和相关实践都表明，对于政府绩效评估指标，人们很难达成共识，这使得政府绩效评估往往不是一个简单的技术过程，而很可能是一个政治妥协的过程，而这又跟权力配置的基本制度相关，这就势必导致政府绩效评估在两个极端之间徘徊：不是束之高阁，就是严格使用。严格使用，势必引起各种各样的争议，束之高阁，势必引起各种各样的监管和督促不力的问题，从而使政府绩效评估流于形式。行政领导者在两者之间来回徘徊，绩效评估自然也呈现周期性强化和衰退的格局。 （二）解除公共部门绩效评估困境的路径探析

由于公共部门与企业组织存在本质差异，决定了公共部门绩效评估存在其无法克服的困境。但这也不是说绩效管理及其绩效评估的实施是不可能的。许多公司和政府机关都取得了绩效管理实践的成绩。为此，美国会计总署(General Accounting Office)1983年在对许多公司和地方政府实施绩效管理的做法进行调查后，确认了七项成功进行绩效改进和绩效评估的做法。这七项做法是：

（1）管理者要成为组织绩效的中心(A Focal Point for Productivity)。中心可以是一个人，也可以是一个群体。绩效中心的作用在于促使绩效管制制度化；收集和传递绩效信息；向高层管理者提供绩效数据。

（2）高层的支持与承诺。这并不意味着行政首长仅仅阐述绩效的重要性，更重要的是，要求高层管理者定期地审查组织以及组织管理的绩效，促使组织成员要为绩效的改进负责。明确的高层支持可以使绩效改进具有合法性和有效性。

（3）制定绩效目标和绩效规划。一个组织必须在绩效改进方面有明确的目的和目标。目标可以是宏观的，亦可以是具体的。要将总体的目标与实现目标的方法结合起来。尽管适应每个组织的规划可能千差万别，但规划本身是必要的，因为它向所有的组织成员阐明了目标，以及如何实现这些目标。

（4）绩效衡量对组织要有意义。绩效衡量是绩效改进中重要的一个环节。绩效衡量并不一定要非常全面，但它必须是那些容易理解和计算，并且对管理者和组织成员有意义的。

（5）利用绩效规划和衡量体系使管理者负责任。除非得到运用，否则绩效规划和衡量体系没有任何价值。要通过阐明预期的绩效，比较现有绩效与预期绩效的差距，并运用这些信息评价管理者和组织的绩效等方法，促使责任的实现。每一个组织必须研制适合自己的绩效责任体系。

（6）意识到绩效的重要，并促使组织成员参与绩效改进。要促使组织成员认识到绩效的重要性。组织的成员要参与到组织绩效改进的进程中。

（7）要连续不断地发现问题和绩效改进的机会。要通过绩效评估，发现绩效管理存在的问题，并寻找机会加以改进。

以上提出的这些做法是针对绩效管理实施所提出的对策，绩效评估作为绩效管理的重要内容理应遵循这些做法，以保证绩效评估沿着绩效管理要求的方向发展。同时，也应该看到，绩效评估毕竟不同于绩效管理，在具体操作中有着与绩效管理不同的具体要求。公共部门自身在职能、组织结构、人员等方面都存在较大差异，我们不可能寻找适合所有公共部门绩效评估实施的做法，只能在一个总体框架下探索解除公共部门绩效评估困境的路径：观念——组织——技术。

（8）从观念上突破传统政府管理的理念，促进公务员对绩效的认识和认同。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/1tuh.html