浅谈城中村环境保护的法律措施

毕 业 论 文

题 目： 浅谈城中村环境保护的法律措施

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浅谈城中村环境保护的法律措施 ................................................................................................... 3 摘要 .................................................................................................................................................. 3 一 城中村环境卫生现状和危害 ..................................................................................................... 4

1环境现状 ................................................................................................................................ 4 （1）基础环境差，配套设施不足 ......................................................................................... 4 （2）居民环境卫生意识差..................................................................................................... 4 （3）小企业小加工厂选址不当，遍地开花 ......................................................................... 4 （4）绿化问题 ......................................................................................................................... 5 （5） 缺乏法律法规和执法人员的约束 ............................................................................... 5

2环境危害 ................................................................................................................................ 5 （1）白色污染 ........................................................................................................................ 5 （2）污染空气 ........................................................................................................................ 5 （3）污染水体 ........................................................................................................................ 6 （4）危害群众健康 ................................................................................................................ 6 （5）环境安全事故隐患 ........................................................................................................ 6 二 城中村环境形成的原因和立法方面的缺陷 ............................................................................. 6

1“城中村”活动主体及环卫工作主体的素质 ..................................................................... 6 2“城中村”内的硬件设施和卫生费用 ................................................................................. 7 3 环保部门统一监督管理职能难以发挥 ............................................................................... 7 4 法律法规不适应形势需要................................................................................................... 8 5法律规定过于宽泛，缺乏可操作性 ，环保制度政策落实不到位 .................................. 8 6环保部门行政不作为现象时有发生 ，现场执法能力弱 .................................................. 9 三 加强城中村环境法律宣传整治工作 ......................................................................................... 9

1 加强环境卫生保护的宣传教育 ........................................................................................... 9 2完善基础设施建设 ............................................................................................................. 10 3环卫部门与城管部门联动监管.......................................................................................... 10 4 定期开展环境卫生整治工作 ............................................................................................. 10 四 健全法律法规，加强立法保护 ............................................................................................... 11

1完善相关法律法规 ............................................................................................................. 11 2 改变地方政府的政绩考核标准，实行严格的首长负责制 ............................................. 11 3 基层环境执法部门应当加强自身建设，努力提高执法能力 ......................................... 12 4 设立环境稽查机构，加大查处力度 ................................................................................. 12 参考文献：..................................................................................................................................... 14 致谢 ................................................................................................................................................ 15

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浅谈城中村环境保护的法律措施

摘要

随着城中村城市化进程的发展，城中村环境问题越来越受到广泛人民的关注。本文以城中村井上村为例，谈谈城中村的卫生现状及危害，同时进一步阐述城中村环境形成的原因，和我国立法者这方面的不足，最后就城中村加强自我管理机制和立法不足这些问题提出一些建议，完善城中村环境保护的法律措施。

关键词：城中村；环境问题；立法不足；建议

abstract

village inside city with the development of urbanization process, the village in city environment problem is more and more widely people's attention. Based on the city village of jing shang of village as an example to talk about city village health status and harm, and further expounds the causes of the formation of village inside city environment, and China's lawmakers in this respect, and finally hope village in city can strong themselves and I will make out these problems with some Suggestions, perfects village inside city environmental protection legal measures.

Keywords: villages; Environmental problems; Lack of legislation; Suggestions

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一 城中村环境卫生现状和危害

1环境现状

从了解的情况看，“城中村”环境卫生脏乱差的问题比较突出，卫生死角比较多，与中心城区的环卫水平差距较大，其主要表现在以下五个方面：

（1）基础环境差，配套设施不足 以井上村为例：在井上村你很难会发现垃圾桶，整个村子除了村口有两个外，其他地方是没有的。在村中有三个露天垃圾池，垃圾总是对的满满的，且周围都是垃圾，有阵阵恶臭。你有时还会发现这里的人员总是在很远就把垃圾丢过去，无论丢不丢得到垃圾池都会转身走人.脏乱差现象比较普遍，垃圾清扫收运不及时，乱丢乱倒、露天长期堆放垃圾，乱搭乱建窝棚、乱摆卖、随地丢弃垃圾、乱堆乱放杂物、乱张贴、乱涂画等现象比较严重。城中村的道路，普遍存在年久失修的状况。井上村整个村子只有一条主干道，每天晚上都会有很多小贩前来做生意，产生很多生活垃圾，而且很多小广告流入，所以每天晚上闹市过后，你会发现整条路上都是垃圾，随处一堆。每天早上都有一辆大卡车装着满满的一车垃圾在道路上艰难的前行着。一到雨天坑洼泥泞，大坑内集满了雨水，过往的车辆艰难地在水坑中通过，汽车贱起的泥水让路人纷纷躲避；一到晴天干燥后的泥土却在过往车辆的碾压下变成了漫天飞扬的尘土，呛人的尘土弥漫在空气中，造成二次杨尘，严重污染大气环境 。“城中村”环卫设施不配套，布局不合理。缺少环卫设施，破旧不堪，基本没有垃圾桶、卫生公厕、垃圾压缩站、环卫工具房等配套设施。

（2）居民环境卫生意识差

“城中村”居民虽然已经“农转非”，但身份转换后思想观念并没有转换，旧习俗和旧习惯难以很快克服，对有关环卫法规知之甚少，乱丢乱吐，乱扔乱倒垃圾的现象比较严重。一方面，当地村民虽然居住生活已经适应了城市，但是行为习惯还是农村式的。同时，村民们普遍文化素质不高，不懂怎样去进行环境保护，认为只要自家门前没有垃圾就可以了，门外道路的垃圾会有环卫工人来清扫。另一方面，由于“城中村”房租便宜，越来越多的外来务工人员暂住在这里，而这部分人群普遍来自边远农村，受教育程度低，根本不顾周边环境如何，更遑论进行环境保护。

（3）小企业小加工厂选址不当，遍地开花

城中村在城市化建设和改造过程中，由于城市规划远远滞后于城市建设步伐，管理和协调严重不够，缺乏对小企业小加工厂等配套的规划指导，出现了选址不当，遍地开花的现象1。例如：雁滩建材市场，内有30多家建材加工、经营销售小企业。市场东临张苏滩路，其他南、西、北全是敏感区域，有住宅楼和外国语中学等。这些小企业排放的刺耳噪声、高浓度粉尘、污水等污染物没有采取任何治理措施就直接排放，严重影响人们的正常工作、学习和生活，群众上访频

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引自《西安市城中村环境现状与改造》

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繁。据我们在雁滩地区调研结果来看，有些木器家具加工、塑钢门窗加工、小建材加工、皮革加工、废品回收加工、食品加工等小企业在选址立项时，没有执行建设项目环境影响报告的申报制度和“三同时2”制度，将一些粉尘、噪声、水污染较重的小企业小加工厂开设在城中村人口密集区，多数业主没有办理环保许可证，以租用民宅底层为场所，就擅自开工生产和营业，致使排放污染物严重污染周围环境，严重影响居民的正常生活。多数业主、出租人和村民委员会环保意识差，认识不到位，产生地方保护主义思想，一味追求经济发展目标，而忽视了百姓的生存质量和生活环境的好坏，对环保监管和执法不配合不理睬，造成环保执法无法进行的尴尬境地，污染排放依旧越来越重，从某种意义上说，助长了排污企业的违法行为，污染环境事件久拖不能解决。据不完全统计雁滩地区（不含高新开发区）象此类小企业小加工厂至少有200多家。 （4）绿化问题

城中村虽划入城市区，但绿化管理体制还是保持原有不变，因此城中村缺乏城市的园林绿化统一的管理和设计。房屋建设长期处于无序、低水平、初级阶段、各自规划的状态，房屋密度太大，形成“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”等3

，远远达不到30%的住宅区绿化要求。从改善城市小气候和生态环境来看,绿化对湿度、气流的影响,对维持CO2和O2的平衡,对水体与土壤净化以及植物的吸毒抗污、除尘杀菌功能等方面都起到了不可估量的作用。 （5） 缺乏法律法规和执法人员的约束

在城中村你会发现很多餐馆店铺没有营业执照，摊位随意摆放，没有相关的卫生执法人员，卫生管理局几乎从不过问这里。没有执法人员的约束，很多店铺大量使用一次性塑料袋和筷子，执法力度不严从一定层面上说给与了纵容。又由于环保部门和其他部门行政级别相同，又未明确被赋予统一监管的法律或行政手段，很难起到监督作用，其他部门根本不买账，互相推诿，管理脱节的现象时有发生，对污染控制十分不利。

2环境危害

同时城中村的环境卫生给村子和村民带来了极大的危害，主要表现以下几个方面：

（1）白色污染 大量的流动人口无形中会吸引很多做生意的小贩，当然很多都是本地或附近村民，有些事外来务工人员。他们大多都是卖一些熟食和瓜果蔬菜，他们为了利益和方便，大量使用超薄型塑料袋 ，这种超薄型塑料袋是国家三令五申禁止使用的，可在城中村到处可见。

（2）污染空气

城中村是城乡结合部的农村随着城市发展演变而来，依旧保留着农村一家一

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引自金瑞林，《环境与资源保护法学》 北京人民大学出版，2006年第一版，第129页 引自《西安市城中村环境现状与改造》

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户、一院多房的居住模式和原煤起灶的方式，随着城市建设的扩大、土地的占用，这些村民得到了经济实惠，使原来一家一户的平房变成一家一栋小楼房，做饭和取暖还是使用燃煤小火炉或小锅炉，这些小火炉小锅炉是最原始的土产品，不但存在安全的隐患，同时污染物低空排放严重超标，众多的小烟筒形成了一个污染群体 。生活垃圾是一种成份复杂的混合物。在运输和露天堆放过程中，有机物分解产生恶臭，并向大气释放出大量的氨、硫化物等污染物，而且大多数情况下城中村都会采取焚烧这些垃圾的做法，垃圾一旦被燃烧就会排出大量的有毒气体，这些气体散发出大量的恶臭，其中这些气体中有些还含有许多致癌、致畸物质，严重危害着城中村人民的生活健康。

（3）污染水体

由于没有统一的下水管网（市政设施）城中村的村民仍保持着农村习俗，饮食、洗菜生活废水顺手院子一泼，加之现在有小锅炉洗澡、采暖等污水不加任何处理大量直接排放，不仅污染了地表水，也是地下水污染超标的重要原因之一 。生活污水随意排放冲入地面水体，在垃圾堆放或填坑过程中还会产生大量的酸性和碱性有机污染物，同时将垃圾中的重金属溶解出来，严重影响城中村人民的生活饮用水。

（4）危害群众健康

生活垃圾不但含有病原微生物，而且能为老鼠、鸟类及蚊蝇提供食物、栖息和繁殖的场所，也是传染疾病的根源。 许多的垃圾堆积在一起，不仅占用很多的土地，而且会产生一些有毒有害的物质，发出阵阵的臭味，污染空气、水源。同时，滋生蚊、蝇、蟑螂、老鼠，传播疾病，对人们的健康危害极大。 城中村每年都有大量人口感染呼吸道传染病及其它传染性疾病。

（5）环境安全事故隐患

一些中小型企业无法达到进入产业园的标准，于是便将生产线设在了城中村，一方面租金便宜，另一方面环境审查不严。于是很多城中村你可以看到大片的烟尘，听到隆隆的机器声，污水横流，污染十分严重。由于很多公司的生产线设在城中村，不合理的排放废烟废气，和很多电子产品的放置，可能导致大量污染，很容易使村民感染疾病。尤其是电子产品中废水的排放，很容易导致河水中鱼虾和植被的死亡，更甚导致重大环境安全事故4。

二 城中村环境形成的原因和立法方面的缺陷

1“城中村”活动主体及环卫工作主体的素质

从“城中村”内活动主体来看，一方面，当地村民虽然居住生活已经适应了城市，但是行为习惯还是农村式的。同时，村民们普遍文化素质不高，不懂怎样去进行环境保护，认为只要自家门前没有垃圾就可以了，门外道路的垃圾会有环卫工人来清扫。另一方面，由于“城中村”房租便宜，越来越多的外来务工人员

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引自金瑞林，《环境与资源保护法学》 北京人民大学出版社2006年3月第一版 ，第149页

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暂住在这里，而这部分人群普遍来自边远农村，受教育程度低，根本不顾周边环境如何，更不要说进行环境保护了。从环卫工作主体来看，主要是指在“城中村”进行清扫的环卫工人。他们普遍是一些下岗工人或者是外来务工者，文化素质不高，也没经过专业培训。他们的工作很简单，只要每天早晚清扫两次，清扫的内容是扫除地面的可见垃圾，而道路旁边的杂草、垃圾、污水沟都没有进行清理。应使环卫工作者做到“三有三无”。5“三有”：有工作网络，建立了镇村环卫管理机构，垃圾清扫，清运队伍；有环卫基本设施（垃圾池，清扫清运工具等）；有保障机制。建立了环卫的投入机制、保证农村环卫工作运转正常，资金来源明确。“三无”：无暴露垃圾，路面干净，村容整治；无卫生死角，实行层层分解，责任落实，不留死角；无乱推乱放，做到处置有序，路面畅通。 2“城中村”内的硬件设施和卫生费用

“城中村”的硬件设施主要是指垃圾桶的配备和设置。就井上村来说，整个村内只有两个垃圾桶，都是普通的塑料垃圾桶，且都没有封闭，对垃圾桶本身也没有进行清洁，垃圾桶周围的地面卫生更是不堪入目，还有三个露天的没人清理的垃圾堆放场。自觉的群众就用袋子装好垃圾直接丢进垃圾桶，不自觉的群众为图方便直接将垃圾丢在村内的路面或露天垃圾堆放场。由此看来，垃圾桶配备的不完善和设置的不合理，对“城中村”环境卫生也有一定的影响。所以村委会应该好好根据村子大小，加大这方面投入，同时加大公共厕所的建设，减少或取消收费厕所。

西安市“城中村”内的卫生清洁管理费都是统一由村民支付的，但他们都是通过征收租客的垃圾费来交这笔钱，也就是说当地村民不用自己支付清洁费用。这使大部分村民没有支付清洁费的观念，失去了缴纳费用的压力感，以至于一部分村民对垃圾的处理很随意，对环境污染也持不在乎的态度。同时，由于村委会考虑到经费问题，认为能省就省，并没有根据村里的实际情况去配备环卫工人以及垃圾处理设施，由此产生了上述一系列环境卫生问题。 3 环保部门统一监督管理职能难以发挥

管理机制主要包括监管机制和宣传机制。西安市对“城中村”进行监管的主要是环卫部门，但对环卫工人及“城中村”内环境卫生的监管没有起到很大的作用。监管人员只是偶尔来村里查看一下，到了市里要来检查时才会进行严格监管，这种应付式的监管根本是不到位的。宣传机制6也同样没有起到作用。很少有关于环境卫生保护的宣传，只有在要创建卫生城市或应对各项检查时，才会对当地村民下发一些宣传单进行环境治理宣传，而暂住的外来人口并不了解情况。环境保护工作是一项复杂的系统工程，涉及面广，任务重大，单独依靠环保部门直接开展工作，难度较大。我国颁布的许多环保法律、法规中都明确环保部门为统一监督管理部门。如《中华人民共和国水污染防治法》第四条规定：各级人民政府环

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引自《农村环境卫生整治实施方案》——“三有三无”|

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张浩，韩伊波 《城中村环境问题及其解决路径分析》

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境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门，重要江河的水源保护机构，结合各自的职责对水污染防治实施监督管理。虽然从法律上规定了环保部门统一监督管理的权限，但在哪些方面监管、如何监管以及监管的方式和手段等方面都没有明确界定。由于环保部门和其他部门行政级别相同，又未明确被赋予统一监管的法律或行政手段，很难起到监督作用，其他部门根本不买账，互相推诿，管理脱节的现象时有发生，对污染控制十分不利。 4 法律法规不适应形势需要

法律法规不适应形势需要主要表现在以下两方面：

一是相关法律法规的欠缺。随着经济社会的发展，环境问题逐渐增多，许多原来没有显现的污染因素逐渐突出，对环境的危害越来越大，如废电池、白色污染、机动车尾气污染、生活垃圾污染等。环保部门在宣传工作上做了大量工作，使废电池、白塑料袋、发泡餐具、机动车尾气污染的危害得到了全社会的认可，但是目前还没有控制上述污染的专项法规和办法，虽然有的城市下大力进行控制，但管理起来缺乏法律依据，没有行政处罚手段，几近失败。如全国虽开展了“禁白“专项行动，制定了工作方案和暂行办法，通过加大宣传力度，加强现场检查，一次性发泡塑料餐具得到了禁止，商场、超市的超薄塑料袋禁用效果不错，但在生产领域和市场一直得不到有效控制，主要原因就是缺乏法律依据，对特殊使用群体在宣传、思想教育不起作用的情况下束手无策。

二是有关法律法规的内容与形势发展不相适应，起不到应有的作用。以总量控制为例，其要求在2000年以前的基础上削减污染物排放量，且只削减工业污染源，而不考虑其他因素，这样做似乎缺乏科学性。因随着一个地区人口、机动车数量等的增加，其环境要素也要发生变化，生活污染在此地区可能会超过工业污染，如不考虑生活污染，则起不到真正从总量上削减的目的。

5法律规定过于宽泛，缺乏可操作性 ，环保制度政策落实不到位

从法律框架体系看，环保的法律法规覆盖范围比较广泛，但从微观方面来看，有些还缺乏可操作性。有的法律法规本身比较宽泛，而又没有与之配套的实施细则，有的实施细则也不细，特别是针对一些实际工作中属于污染的问题，在法律法规上没有充分予以明确。如城市市区污水外溢污染问题，群众反映比较强烈，责任方应在排水管理部门，但排水管理部门强调政府基础设施投资不足与排水管理部门无关，对此类问题又找不到相应的法律依据，所以处理起来比较困难。如果在有关法律法规中有专款规定，难度就会小得多。

我国共有8项环保制度，其中落实较好的只有环境影响评价7、“三同时”和排污收费3项老制度，新的5项制度落实效果不好，有的还只是起步阶段，如总量控制、排污许可证制度，这两项制度在理论上都比较成熟，但实际工作起来困难较大。一是体现在基础工作上，容量研究滞后，总量负荷优化分配难以完成；

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李艳芳，《公众参与环境影响评价制度研究》

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二是许可证发放只是按现状排放量确定，没有容量和目标限制，很难实现总量控制和排污许可证的作用；三是监督管理难度大，有的地方提出和工商年检挂钩，但工商局不可能把许可证作为年检的前置条件。排污许可证和总量控制还停留在理论水平上，即使一些落实较好的制度，其制度本身也还存在硬度不够的问题，如规定不符合“三同时”的要补办手续，如不补办将予以处罚，这样似乎太软，应不符合就罚。

6环保部门行政不作为现象时有发生 ，现场执法能力弱 环保部门行政不作为现象屡有发生，主要表现为：一是环保部门没用好自己的“权”。环保部门被赋予对新、改、扩建项目严格把关的“权”，对未经环保部门登记、审批的项目是不允许上的。但有些环保部门竟然运用手中的这个权力为污染企业开绿灯，并对由此引发的环境污染熟视无睹。如近期焦点访谈节目予以曝光的安新、清苑县铅生产企业造成严重污染的事件就是因为地方环保部门没有严把项目审批关所致。 二是由于地方政府支持，有些项目没等环保部门批准就干起来了，在现有体制下，地方环保部门受制于地方政府，所以此类项目环保部门难以进行管理。 三是有些基层环保部门迫于完成收费任务，将行政罚款变相为收取排污费。 四是在一些地方出现环保执法人员充当污染企业的保护伞问题。 环境现场执法是保证各项环保法律法规、政策、措施等落到实处的关键一环，而我国在环境现场执法方面普遍存在能力弱的问题，究其因，主要可归结为以下几方面： 一是执法人员业务素质不高，交通、通讯、取证设备等能力建设缺乏，难以保障规范执法。 二是有些企业的排污口隐蔽，甚至私设暗排管道，执法人员特别是上级环保部门的执法人员难以找到排污口，有时给现场执法带来困难。 三是现场执法人员受职权所限或迫于找不到执法依据，不能立即采取强制性措施对污染现象予以制止。如对“十五小8”的关停，环保部门无权关；再如关于汽车尾气的问题，眼看着汽车在超标排气，却找不到相应的法律依据对其予以处罚。 四是在查处较大环境违法案件时，有些地方政府及有关部门的领导行政干预较多，给执法工作带来困难。

三 加强城中村环境法律宣传整治工作

1 加强环境卫生保护的宣传教育

“城中村”内活动主体的素质和环境卫生保护意识影响到其行为习惯，所以加大宣传教育的力度，对“城中村”环境卫生保护是很有必要的。一方面，可以在“城中村”内设置宣传工作栏，通过各种图片文字进行环境卫生保护与治理的宣传。另一方面，每天定时对村内的环境卫生保护进行宣传，以此强化“城中村”活动主体的环保意识9。同时，进一步深入到外来务工人员中，加强环保教育，指出其不合理的行为并要求改正。大力开展爱卫宣传活动，积极开展健康教育，

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陈慈阳，《环境法总论》，中国政法大学出版社 9

.李艳芳，《公众参与环境影响评价制度研究》中国人民大学出版社

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重点宣传饮食卫生、环境卫生等知识，使相关卫生降病知识特别是简易行的防病措施家喻户晓，人人皆知，促进健康知识的普及、健康意识的提高和健康行为习惯的培养，从源头上预防和减少疾病的发生。

2完善基础设施建设

西安市“城中村”垃圾桶的设置对其活动主体的环境卫生行为有一定的影响，从而会影响“城中村”整体环境状况。因此，在加强“城中村”基础设施建设时更要注重垃圾桶的设置。首先，要根据“城中村”实际居住的人口和面积来确定所要配置的垃圾桶数量，尽可能满足村民的需求。其次，要对 “城中村”内不合理的露天垃圾堆放场进行拆除，减少废弃物的不合理来源。再次，要改变“城中村”内的垃圾桶模式，可参考广州市地铁站内的垃圾桶样式。该垃圾桶为衣柜型的垃圾桶，柜子下端摆放垃圾箱，两侧为垃圾扔进口，柜子上端为广告宣传栏，可以进行环保宣传。

3环卫部门与城管部门联动监管

监管机制是否科学，直接决定“城中村”环境卫生管理工作的质量。首先，环境卫生工作必须纳入法制化管理的轨道，应出台相关法律，从法制方面保证各项工作的有效管理。其次，环卫部门定期对“城中村”日常环境卫生和环卫工人工作情况进行检查与监管，对涉及不合法行为的应由城管部门依法进行处理。加强对“城中村”环境卫生的监管力度，促进环卫与城管部门工作上的分工与协调，环卫部门也帮助城管部门解决“城中村”管理中的一个薄弱环节。

4 定期开展环境卫生整治工作

具体措施如下各村（社区）要成立乡村环境卫生整治工作领导机构，细化工作方案，认真组织群众清理庭院卫生，组织整治公共场所（区域）环境卫生。要建立一把手负总责的工作机制，建立健全组织、宣传、督查机制，形成主要负责人亲自抓，分管负责人具体抓，村（社区）、组干部全力抓的工作格局，确保工作实效。

1加强乡村和农户庭院环境清理。各村委会、社区要迅速行动起来，组织群众对住所外及周边环境进行全面清理，彻底清除村庄、院落、圈舍等场所的污水、污泥、垃圾、杂物和杂草，整修村内道路，排除积水，填平坑洼，疏通沟渠清理公共场所的积存垃圾、卫生死角、堆物废料，修复公共厕所和其他卫生基础设施，依法清除残留荒废建筑物质、断壁残垣和违章建筑。镇环保所负责指导各村、社区正确处理各类垃圾，防止二次污染。镇农业农村办拆违队负责协助村社区做好废弃建筑物、违章建筑的拆除工作。

2加强环境消杀灭工作。按照“依法防治、科学防治、依靠群众、属地管理”10

的原则，集中时间精力，彻底做好环境消杀灭工作，消除肠道污染病发生与流行的隐患。镇爱卫办将依靠各村、社区，广泛发动群众，抓好消杀灭工作。镇中心医院要做好此次环境消杀灭工作的技术培训和指导。严禁使用国家禁止的毒鼠

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李艳芳，《公众参与环境影响评价制度研究》中国人民大学出版社

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强对农村人畜粪便处理机制，做到日产日清。及时将污泥、垃圾集中，进行高温堆肥杀菌。各级爱卫部门要加强对农村人畜粪便处理的指导，尽量利用现有储粪设施储存粪便。要结合新农村建设，大力推广无害化卫生厕所。

3开展植树种花活动。对清理后的道路两侧、公共场所、房前屋后等地，要合理规划，引导鼓励村民种植花草树木，减少裸露泥土，美化环境。镇林业站负责为镇、村提供合理种植方案和技术指导。

4加强督促检查，确保各项工作任务落到实处。1、该项工作纳入镇村（社区）年度绩效考核卫生工作专项，镇人民政府将组织专项督查，定期开展检查评比，并对督查情况进行通报。2、各村（社区）对村民组、各组对户要逐月进行环境卫生检查评比活动，检查评比结果予以通报公示，对环境卫生整治工和领先的村（社区）、组、户颁发牌匾奖状，以资奖励；对环境卫生整治工作落后的村（社区）、组、户，要进一步做好宣传动员工作，督促其加强整治，进入先进行列。3、要建立和完善环境卫生管理责任制，实行镇领导干部联点包干负责制，深入村（社区）、组户指导督查，发现问题及时整改，确保整治工作落到实处。

四 健全法律法规，加强立法保护

1完善相关法律法规

在加大对违法行为处罚力度的同时赋予基层环保部门一定的强制执行权。根据环境法“损害环境者付费11”这一基本原则，那些对环境造成不利影响的危害者，应当支付由其活动所形成的环境损害费用或者治理其造成的环境污染与破坏所需费用。因此，排污企业应当为自己的排污行为“买单”。然而，我国现有法律法规对违法排污的处罚力度远远不够，使企业尝到低成本违法的甜头。正因为如此，我国现有环境法律法规经常被人们称作“软法”，为此，建议法律作以下相应调整：首先，加大对违法行为的处罚力度。根据我国法律规定，对破坏环境的行为最高处罚只不过20万元，这对于那些每年盈利上亿元的大企业来说根本无济于事。同时，因为不同的企业有不同的经济效益，不同的企业对环境造成不同程度的损害，故在确定具体数额时应将这些因素均考虑在内，可以选择按比例设定相应的处罚数额。总之，无论采取何种处罚方式，有一个最基本的前提就是要使处罚的数额高于或者至少等于企业守法付出的成本。同时还应当借鉴国外经验，尽快实行“以天计罚”。这些是现阶段解决企业“违法成本低、守法成本高”的现实选择；其次，我国法律应当赋予基层环保部门一定的强制执行权，比如赋予其享有对环境违法采取查封、扣押、没收以及责令违法排污企业限期治理、停产治理等强制措施的权力，从而保证执法人员能及时制止违法行为的继续。此处我们可以借鉴国外的相关规定。例如，在菲律宾，控制污染的部门有权公布单方面的命令，停止和关闭有违反环境标准行为的企业的设施。 2 改变地方政府的政绩考核标准，实行严格的首长负责制

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引自金瑞林，《环境与资源保护法学》 北京人民出版社 2006年3月第一版，第135页

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地方政府之所以不惜以牺牲环境为代价来发展本地经济，基层环境执法之所以受到地方保护主义的严重干扰，直接原因就是我国长期以来实行的GDP政绩考核标准。显然，这种单一的考核标准已远不能适应当前科学发展的时代要求。随着国际一体化进程的不断加快，我国提出了“绿色GDP12”的概念，国家环保部副部长潘岳认为，“绿色GDP是泛指一个国家（地区）的范围内由所有常住单位在一定时期内生产的，扣除资源消耗成本和环境退化成本之后的有效最终结果。绿色GDP的提出，是由于从单纯的GDP中只能看出经济产出总量或经济收入的情况，却看不出这背后的资源消耗和环境破坏情况，甚至环境污染和生态破坏的行为也能增加GDP，因此，应该从GDP中扣除那些降低国民环境福利水平的因素，建立绿色GDP。因此，地方政府在政绩考核标准的调整方面应加快步伐，即考核除包括经济增长指标外，还应包括资源指标、生态环境建设指标和社会事业发展指标等。同时，有必要实行严格的环境保护责任制，把保护、改善环境的责任交给地方政府，并且切切实实落实到个人，并制定出台严格的责任追究制。

3 基层环境执法部门应当加强自身建设，努力提高执法能力 一方面，执法人员必须不断提高自身素质，包括思想道德素质、政策业务素质和执法操作能力。这要求执法人员做到两个“务必13”，即务必认真领会法律精神，把各项规定具体化为日常管理中可具体操作的规范；务必顶得住上级的压力，不看领导脸色行事，严格依法办事。另一方面，国家及地方政府应当加大对基层环保部门的投入力度，确保其拥有先进的设备和仪器。只有加强执法装备建设，才能提高环境执法的效率和能力。对出现过失或执法不作为问题，由稽查机构实施有效的监督，对环保系统的行风建设会起到积极促进作用。 对目前群众举报污染问题，同时涉及到地方环保部门通风报信、逃避上级检查的问题较多，同级监察机构执法力度减弱，上级稽查机构直接查处，或会同纪检、监察部门共同查处案件，并追究有关部门责任人，将会取得更好的执法效果。

4 设立环境稽查机构，加大查处力度

2002年国家环保总局下发了《关于统一规范环境监察机构名称的通知》，要求全国“环境监理”类机构统一更名为“环境监察”，这么做的目的无疑是为了进一步加大执法力度。但从长远来看，国家一级可只设立环境监察局，省以下（包括省级）环保部门除设立环境监察机构外，还应设立环境稽查机构。环境稽查机构应不受制于地方政府，这样可以有效地排除行政干预环保执法问题，从而有效地保证环保执法工作的权威性。从目前的管理体制看，地方环境监察部门属地方环保部门，而地方环保部门又受制于地方政府。在查处违法案件时，有些地方政府及有关部门的领导进行行政干预，使环保部门难以正常执法。对于地方政府及相关部门不履行环保职责、出台与环保法律法规相违背的政策、规定，可以充分发挥稽查机构的作用进行稽查纠正，也是对环境监察机构职能的补充和完善。各

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引自 《国家环保部副部长潘岳谈绿色GDP的意义》

刘德生，《环境执法中需注意的几个问题》 中国环境报第3版 2009-07-07

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级环境监察机构在征收排污费、现场执法过程中，出现过失或执法不作为问题，由稽查机构实施有效的监督，对环保系统的行风建设会起到积极促进作用。 据了解，目前群众举报污染问题，同时涉及到地方环保部门通风报信、逃避上级检查的问题较多，同级监察机构执法力度减弱，上级稽查机构直接查处，或会同纪检、监察部门共同查处案件，并追究有关部门责任人，将会取得更好的执法效果。 国家一级环境监察局的主要职责是：负责全国环境监察和稽查工作的宏观规划和指导；组织协调跨省、流域的重大环境污染和生态破坏问题，负责督查督办各类环境污染和生态破坏事件；负责全国环境执法监察和稽查机构队伍建设等等。 省、市两级环境执法稽查机构的主要职责是：负责对辖区内重点环境违法案件、典型违法个案进行稽查处理；负责对辖区内环保部门执法不到位、执法显失公正或该作为不作为的行为进行稽查；负责对辖区各级领导交办案件、群众举报、信访重点案件进行稽查、处理。环境监察机构的工作重点是日常的执法监督，包括核定征收排污费、污染源调查管理、排污申报登记、污染纠纷排查等。环境执法稽查部门对环保监察部门执法情况具有监督、检查职能。

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参考文献：

1.《中华人民共和国环境保护法》

2.《国家环保部副部长潘岳谈绿色GDP的意义》 3.《西安市城中村环境现状与改造》

4.刘德生，《环境执法中需注意的几个问题》 中国环境报第3版 2009-07-07 5.金瑞林，《环境与资源保护法学》 北京大学出版社 2006年版 6张浩，韩伊波 《城中村环境问题及其解决路径分析》 2009-07 7.陈慈阳，《环境法总论》，中国政法大学出版社 2003年版 8.吕忠梅，《环境法新视野》，中国政法大学出版社 2000年版

9.李艳芳，《公众参与环境影响评价制度研究》中国人民大学出版社 2004 10.马骧聪，《环境资源法》北京师范大学出版社1999

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致谢

在本论文的写作即将完成之际，笔者的心情无法平静，本文的完成既是笔者孜孜不倦

努力的结果，更是导师黄政亲切关怀和悉心指导的结果，导师都给了我精心的指导、热忱的鼓励和支持，他多次询问论文的写作进程，多次为我批阅文章并提出修改意见，他的精心点拨为我开拓了研究视野，修正了写作思路，对论文的完善和质量的提高起到了关键性的作用。另外，导师严谨求实的治学态度、一丝不苟的工作作风和高尚的人格魅力，都给了学生很大感触，使学生终生受益。在此，学生谨向导师致以最真挚的感激和最崇高的敬佩之情。 最后，感谢我的爸爸妈妈，感谢您们赐予我生命，感谢您们二十多年来对我的养育之恩，更感谢您们不管多苦多难对我学业始终如一的理解与支持。

向百忙之中抽出时间审稿和参加本论文答辩的老师致以深深的谢意。向您们说一声：敬爱的老师，您辛苦了！

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