新一轮政府机构改革若干问题研究

新一轮政府机构改革实施中的若干问题

摘要：正在实施的新一轮政府机构改革具有重视总体设计、关注民生问题、吸收国际经验等特征。它是一个长达12年的过程，在改革进程中会遇到很多诸如大部制实行难、公民社会发育不成熟及单兵突进的困境。这就要求在实施过程中，转变传统政府观念，通过系统设计、分步推行大部制，加快公民社会进程作为改革社会保障，强化政府的公共服务职能，加快公共服务部门建设等途径来走出困境。 关键词：机构改革，特征，困境，建议

我国历来重视政府机构改革。甚至可以这样说，改革开放三十年的历史就是政府机构改革三十年的历史。改革开放以来我国前后经历了五轮政府机构改革。在十七大报告中，胡锦涛书记提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府，并指出要“探索实行职能有机统一的大部门体制”。这就又拉开了改革开放以来第六轮政府机构改革的序幕。到今年两会期间，国务院机构改革方案审议通过，标志着新一轮的政府机构改革在中央层面正式展开。每一轮机构改革开始时，都不乏学者、媒体和官员唱赞歌，认为当次改革是最彻底、最成功、最科学的，实践是检验真理的唯一标准，实际情况是，每轮机构改革取得成绩的同时，都伴随着机构和人员反弹等诸多问题。面对新一轮机构改革我们要充分认识改革时代特征，必须清醒地认识到，改革面临着不可回避的困境，只有理性的认清面前的困难，并且做好充分的准备，才能取得改革的真正胜利。

一、新一轮政府机构改革的特征分析

改革开放以来我国已经先后进行了五轮政府机构改革。新一轮政府机构改革可以看成是改革开放以来我国进行的第六轮政府机构改革。分析这次机构改革内容，找到新一轮政府机构改革“新”在何处，对于更好地了解和掌握新一轮机构改革无疑是必不可少的。 （一）重视总体设计，制定行政管理体制改革规划

改革开放以来，我国政府机构改革经历了由简单的精简机构和人员到转变职能，实行“三定”方案，再到建设有中国特色行政管理体制的过程。每轮政府机构改革基本上都是以一届政府任期为结点，往往出现了前一轮机构改革刚刚结束，新一轮机构改革又开始的局面。这样的改革，往往耗财费力，效果不佳，并且周期性的动荡不利于改革的稳定和长久开展。中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议研究提出了《关于深化行政管理体制改革意见》。《意见》中指出，深化行政管理体制改革的目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。国务院机构改革方案进一步明确了这一目标。并指出要“做到长远目标与阶段性目标相结合、整体设计与分步实施相结合”。政府机构改革是行政管理体制改革的重要内容，可以看出，这次机构改革不仅仅是为了2008年一年作准备的，也不仅仅是为接下来的五年作准备的，而是一个长达12年目标。2020、12这两个数字不是随意和简单提出来的。2020年，正是我国达到建设全面小康目标的一年，把这一年作为建立比较完善的有中国特色社会主义行政管理体制目标的一年，是有着深刻的用意。它体现了党和政

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府重视总体设计，制定行政管理体制改革规划，体现了党和政府总揽全局、宏观把握的能力，体现了党和政府励精图治、全面构建和谐社会的决心与谋略。 （二）关注民生问题，目标确定为建设服务型政府

服务型政府虽然很早就已经提出来了，但是把建设服务型政府作为党和政府的工作目标提出来这还是第一次。十七大报告中明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，这标志着我国政府从发展型政府向服务型政府的转变。从改革开放之初的“划桨”到“掌舵”到“是服务而不是掌舵”，短短三十年时间我国政府建设从理论到实践迈出了让人惊叹的步伐。新一轮政府机构改革从职能划分到机构设置到人员配备，也必将围绕建设服务型政府展开。

建设服务型政府的主要表现就是一切为了人民，为了人民的一切。十七大把民生问题提到了一个新的历史高度。新一轮政府机构改革也高度重视和解决民生问题。2008年《国务院机构改革方案》以保障民生、改善民生为重点，在机构改革方案中加强与整合了一些与社会管理和公共服务息息相关的部门，包括：（1）组建人力资源和社会保障部，完善就业和社会保障体系。（2）组建环境保护部，加大环境保护力度。（3）组建住房和城乡建设部，加快建立住房保障体系，加强城乡建设统筹。（4）将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，理顺食品和药品管理的关系。可以预见，接下来的改革将进一步重视和解决民生问题。 （三）吸收国际经验，确定大部门体制的探索思路

与1998年朱镕基总理主持的大刀阔斧的政府机构改革相比，2003年和2008年的政府机构显得温和的多。然而和风细雨渗透式的改革效果不容小视，政府机构改革柔中现刚，正朝着大部制的方向迈进。党的十七大报告中提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”。 这是改革开放以来，党中央在行政管理体制改革方面第一次使用“大部门体制”这个概念。然而关于大部门体制的提出，并非心血来潮，突然提出，而是经过长时间的酝酿和准备的。2003年机构改革将国内贸易与对外贸易职能和机构进行整合，组建商务部，可以看作是大部门体制的一次有益尝试。这次的国务院机构改革方案中，国务院组成部门由28个调至27个，从数量上只减少了一个，表面上看此次政府机构改革的动静不大。实际上，通过认真学习和观察可以发现，这次改革以大部门体制为改革方向，涉及调整变动的机构有15个，其中正部级机构减少4个，另外还将国家食品药品监督管理局由国务院直属机构调整为卫生部管理下的国家局。

并且这次机构改革非常重视吸取和借鉴了国外的机构设置经验。大部制是国际形势发展的必然要求。因为市场经济国家不仅在经济上联系越来越紧密，由于政府承担的职能相同，市场经济国家的政府机构设置也出现了趋同的现象。我国实行的是社会主义市场经济，有着市场经济的共性，提出大部制的改革思路是适应国际形势发展的要求。新一轮政府机构改革将按照大部制的要求，以职能转变为核心，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。新一轮国务院机构改革的部门最少有一半是借鉴和吸收美国政府机构设置经验的，如新组建的人力资源和社会保障部、交通运输部、国家能源管理局、住房和城乡建设部分别对应的是美国的劳工部、运输部、能源部、住房与城市发展部。当然这次国务院 1

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赵园园，中国政府机构改革三十年之回顾与展望[J]，福州党校学报，2008，4：22-26

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机构改革仅仅是新一轮机构改革的一部分，与国际市场经济发达国家的机构设置相比，我国的机构改革还有相当大的空间。大部制在2008年国务院机构改革中迈出了坚实的步伐，代表了新一轮行政府机构改革的方向。

二、新一轮政府机构改革的困境研究

面对新一轮机构改革我们必须清醒地认识到，改革面临着不可回避的困境，只有理性的认清面前的困难，并且做好充分的准备，才能取得改革的真正胜利。 （一）大部门制路途坎坷，改革征程艰难曲折

大部制是新一轮政府机构改革的发展方向，大部制固然能对政府的管理和运行产生重要的影响。然而大部制并不是一用就灵，没有任何后顾之忧。事实上，大部制在中国的前进道路仍然困难重重并不平坦。结合当前我国国情，实行大部制，主要有以下几个方面的困难：

一是部门统一难。实行大部制后，一个部门从职能和机构的大小可能相当于现在几个部门的大小，如何保证几个部门在一个大部门中和谐共处，发挥到预期的效果呢？如何处理新的大部门整体利益与原来部门既得利益的关系？在没有实行大部制之前，职能相近的部门之间，遇利相争、遇事互推。大部制实施之后，应该通过一个什么样的机制协调大部门内部关系，避免一个大部门一锅粥，一片混乱的现象，是一个必须面对的问题。

二是权力整合难。把职能相同、相近的职能整合到一个部门，是大部制的重要内容。职能整合实际上是深层次权力整合。因此权力整合的情况关系重大。事实上，权力整合并非易事。决策权、执行权和监督权相分离的“行政三分”模式在我国很难推行。我国政府部门有掌控权力的传统，这种传统在被完全打破之前，仍有很强的惯性，政府的人员也对此有了路径依赖。这一点很难在短时间内被某一样东西彻底打破，大部制也不例外。

三是干部安置难。人员分流难的问题是历次机构改革遇到的主要问题之一。新一轮政府机构改革和历次机构改革不同的是，本轮机构改革以职能整合为目标，没有提出机构和人员的精简要求。因此人员分流难的压力应该不大。但是干部安置难的问题却并没有得到解决。将几个部门合并到一个部门，一把手只有一个，副职的职数也是有限的。如何安置这些干部成为大部制改革绕不过去的坎。国务院机构改革中这一问题的解决，采取了过渡性的方式，即对于干部安置确实有困难的，在编制上适度放宽领导职数限制。到地方，这一问题仍然需要得到解决。过渡性的方案是解决问题的方法之一，却不是长久之计。且不论这种过渡安排，是否有利于政府机构的正常运行，其本身就受到合法性问题的挑战。在新一轮政府机构改革中，“三定”方案在表达上已经转变为了“三定”规定，这就意味着“三定”已经成为具有法律效力的规范性文件。而“三定”对领导职数有具体的规定，不按规定超额安置干部，甚至可能成为一种违法行为。

四是有效监督难。绝对的权力引起绝对的腐败，因此必须要对权力进行监督。我国监督方式并不缺乏，有人大监督、政协监督、专门监督、上级监督、舆论监督等等。然而监督的效果并不令人满意。如何解决监督难的问题是党和政府致力于解决的问题。大部制的机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制，解决“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的问题。然而，实行大部制之后，会不会把分散的部门利益，积聚为更加集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级大部门，权力会更大，

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对其进行监督恐怕更加困难。

（二）公民社会发育不足，改革保障基础薄弱

政府、市场和公民社会是拉动社会进步的三驾马车，这三驾马车只有各司其职、各行其道社会才能和谐稳定发展。然而现实中，政府承担和很多职能，如图1所示，政府做了很多本应由企业和公民社会做的事情。其中关于政府和市场的关系，经过几轮的机构改革，已经得到了很大的改善。然而关于政府和公民社会的关系，在历次的机构改革中涉及的并不多。政府承担很多本因由公民社会承担的职能。事实上，政府、市场和公民社会的关系，应该如图2所示，能由市场和公民社会做的事政府理应放手。新一轮政府机构改革实际上对公民社会提出了很高的要求。然而公民社会发育非常不成熟，这就出现了即使政府能够彻底的放开应该由公民社会承担的职能，依目前公民社会的发展现状是很难承担政府转移的社会职能。其中社会组织发育不成熟是影响我国公民社会进程的关键因素。主要表现在以下几个方面：

公民社会 企 业 政 府 公民社会

企 业 政 府

图1 图2

首先，社会组织缺乏自治。很多社会组织，表面上是非政府组织，但本质上还是官办或半官办的组织。相当一部分社会组织本身就是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构所直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府；机构臃肿、效率低下。即使是民间社会组织，由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉。许多社会组织都是变相的行使政府职能，行政色彩浓厚，缺乏自治和独立运行的能力。

第二，相关社会组织管理的法律、政策缺位。政府对社会组织的管理缺乏严格的规范，规章的制度不健全，有效的激励和约束制度未建立，执业风险防范和制约机制未形成，规范执业的制度不健全，出现许多法规真空状态。而在市场经济发达的国家，政府对社会组织的管理则非常严格。各种规则、法规在规范社会组织行为发挥很大作用。

第三，社会组织自身素质不高，服务不规范。相当数量的社会组织，缺乏基本的业务骨干和专门人才。这样势必影响到服务的质量；还有些社会组织运行不规范，法规依据、服务 2

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邓红玉，我国NGO在公共管理中的重要性及其发展道路分析[J]，贵阳市委党校学报，2008.2：51-52

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项目、服务标准、服务流程、收费标准等不公开、不透明。社会中介组织普遍未实行办事承诺制，办事效率缺乏应有的约束；有的社会中介组织未经登记注册，或未取得应有的资质、资格就开展中介服务业务；有的社会中介组织依法执业意识淡薄，背离独立、客观、公正立场，片面迎合服务对象要求，甚至弄虚作假，出具假证、假报告。当然这与对政府对社会组织的监督管理不到位有关。

由于以上原因，使社会组织的独立性、客观性和公正性受到影响，使得本应代表群众利益的社会组织没有能够代表群众的利益，这就损害了社会组织的形象，从而出现了群众对社会组织缺乏信任的现象。社会组织是公民社会的载体，社会组织的这些问题反映了我国公民社会发展相当不成熟，这种不成熟给正在实施中的新一轮政府机构改革带来了很大的困难。 （三）机构改革单兵突进，体制改革尚未跟进

中国的改革是一项长期和系统的改革。政府机构改革作为行政管理体制改革的重要组成部分仅仅是改革众多元素之一，决不能因为这一元素比较引人注目就忽视了其他元素的存在。事实上，没有各个元素之间的相互配合，政府机构改革不可能取得成功，中国的改革也不可能取得胜利。

首先，政府机构改革必然要牵动政治体制改革。十七大报告中提出的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”。因此十七大报告中关于加快行政管理体制改革，建设服务型政府的表述，应该是包括党、政、人大、政协等在内的广义的行政管理体制。确切地说，政府机构改革也是政治体制改革的一部分，应该在政治体制改革的框架下进行。改革开放以来，我国政治体制改革也迈出了不小的步伐，然而与经济发展、经济体制改革相比，还有很大的改革空间。十七大报告指出“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化”。 其中党政分开成为政治体制改革绕不开问题。不改革目前党管一切的、党政不分的现状，行政管理体制改革很难有实质性的进展，终将“带着镣铐跳舞”，新一轮政府机构改革取得成绩也将十分有限的。

其次，历次机构改革的经验告诉我们，机构改革必须与干部人事制度的改革结合起来。机构改革是一项复杂的系统工程，涉及社会生活的方方面面，它除了转变职能、划分权责关系、精简裁并机构，还要与干部人事制度的改革结合起来，既要考虑宏观的人事调控，又要考虑微观的人员转移和分流。新一轮机构改革必须要面临解决人事干部改革的问题。例如建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制；形成符合党政机关、国有企业和事业单位不同特点的、科学的分类管理体制，建立各具特色的管理制度；健全干部人事管理法规体系，努力实现干部人事工作的依法管理，有效遏制用人上的不正之风和腐败现象等。

再次，加快事业单位分类改革也非常重要。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中指出“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，完善相关财政政策。”事业单位分类改革是否能取得实质性的进展，对于正在进行的新一轮机构改革有 3

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社会中介组织发展中的问题与对策，http://www.51xue.org.cn/articles/ArticleShow.asp?ArticleID=2457 孙学玉等著，公共行政学[M]，社会科学文献出版社，2007年10月第一次印刷P76

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