改革中的中国行政区划及其应然走向

改革中的中国行政区划及其应然走向

南京师范大学

硕士学位论文

改革中的中国行政区划及其应然走向

姓名：左兵团

申请学位级别：硕士

专业：行政管理

指导教师：金太军

20070316

改革中的中国行政区划及其应然走向

中文摘要

行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。行政区划

设置是否合理，直接关系到国家和地方行政管理的效能、关系到资源科学配置和

生产力的合理布局，关系到经济社会的健康发展。尽管过去对行政区划进行过并

在进行着不同程度的改革，但对于确立适应于社会主义市场经济体制的行政区划

体制这一基本要求而言，我国现行行政区划体制改革仍需进一步深化，且问题多

多，比如行政层级过多，幅度偏小，类型混淆，功能受限等。而学界目前尚未达

成统一认识的地方也很多，本文在简要回顾了我国行政区划自古至今的演变历程

后，摸索出了行政区划体制演变的内在规律，总结了我国当前的区划现状及各种

弊端，对当前的行政区划改革及可能面临的各种问题和来自于历史惯性、政府职

能转变、改革推进手段等方面挑战进行了现实主义的分析，并运用西方新公共服

务理论，博弈理论，制度变迁理论，企业组织扁平理论等作进一步拓展和深化，

论证了目前进行区划改革的可行性，最后结合国外区划改革的先进经验提出了改

革的原则，一系列的对策和对未来的展望，以期对我国区划改革有一定的理论指

导和启示意义。

关键词：行政区划改革现实反思可行性路径选择

改革中的中国行政区划及其应然走向

Ａｂｓｔｒａｃｔ

１１地ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｒｅａｄｅｌｉｍｉｔａｔｉｏｎｉＳａｃｒｉｔｉｃａｌｓｔｒａｔｅｇｉｃｍａｔｔｅｒｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇｎａｔｉｏｎａｌ

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２、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果。

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第一章导论

行政区划是一个国家或地区为了行政管理的方便、有利于人们的生产生活，根据面积大小、自然环境、政治经济、人口民族、历史习俗和国防安全等多种因素，将其领土划分成不同级别的行政区域。从政治地理角度考察，行政区划有四个基本要素：一是层次；二是幅员（即政区的面积范围）；三是边界（即国家内部政区之间的界线）：四是行政中心。其中行政级次，即从中央到地方分几个层次进行管理，是行政区划的最基本要素。由此可看出，行政区划是国家政权建设的前提和重要部分，行政区划是否合理，将直接影响政府权力的行使和社会经济的发展，合以及科学布置生产力，民族的团结。社会经济发展的历史证明，每一次大的政治、经济变革都伴随着相应的行政区划与管理体制的变革，行政区划在总体上必须与社会政治、经济发展相适应。改革开放以来，我国经济发展迅猛，城市化日益高涨，旧有的行政区划体制已经不适应社会主义现代化建设的需要，这就要求我们对其进行改革和调整．以利于社会经济的持续发展、国家的安定团结。在行政体制改革与行政区划调整的时候，我们不仅要学习外国的先进经验，也要从实际出发，因地制宜地遵循符合我国社会主义国情的行政区划的性质及其原则，从而拿出相应的可行性措旌。

一、我国行政区划的发展历程及其演变规律

我国明确出现行政区划这个概念是在春秋战国时期，后经过了两千多年的演变与发展，这其中受到各种主观和客观因素的影响，呈现出了纷繁复杂的发展模式。鉴往知来，为了认识现在，规划未来，考察我国行政级次及区划的发展历程并从中摸索出其演变规律’对现今我国行政区划改革必然具有重要得意义。

（一）我国行政区划的发展历程

商周：天子、诸侯、卿大夫“分土而治”，疆域内无所谓政区。

春秋战国：我国行政区划明确出现于春秋战国时期。地方行政组织以郡县逐渐代替分封制。

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战国时期：县作为地方基层组织不被普遍推行，县早于郡出现，并高于郡。郡一般设在边远地区，主要是戍边的需要。

秦朝：公元前２２１年，秦统一中国后，为了适应统一管理的新形势，在全国推行郡县两级制，使之成为固定的地方行政组织，全国分３６郡，后增至４０多近５０个，郡下辖县。

两汉：汉朝一脉相承了秦地方行政体制，以郡县二级制为主。但是汉初，高祖刘邦封诸侯王，曾实行双重地方行政制度，东部是王国、郡、县三级制，西部是郡县两级制。汉武帝时，施推恩令，王国与郡同一，恢复到秦始皇时代中央集权的郡县二级制。东汉灵帝时，地方行政制度由秦汉四百年郡县二级制开始进入此后四百年经魏晋南北朝至隋初的州郡县的三级制。

魏晋南北朝：在全国统一的汉王朝瓦解后，到隋王朝统一之间，是我国历史上战火连绵、政权更迭频繁的时期，次不断变化，基本上采用的是州、郡、县三级制。

隋朝：除隋初设州、郡、县三级，基本上以州（郡）、县二级制为主。

唐宋：主要实行道（路）、州、县三级制。唐初曾采取州、县二级制，以州统县。贞观元年，在州、县两级政区之上设置道，唐的政区由原来的两级制变为三级制。宋朝的行政区制则与唐代相仿，采取三级制。

元朝：自元代开始，我国实行省（行省）、路（府、州）、县三级地方行政制度，最高一级为行省（省），故称行省时代。

明清：主要推行省、府、县三级制。民国：民国初年，一改清代之制，裁府撤州，以道作为省县之间的～级行政区，成为省——道——县三级制。

民国：初期道并未真正起到行政区划的作用，只是省县之间的公文承转机构，没有实际的区划意义。因此辛亥革命以后撤废了府、厅、州制度，全改为县，恢复到与秦代郡县制类似的省县二级制。二三十年代之交，国民党政府在江西省首先分区设行政督察专员，不久各省照此办理，形成省——专区——县的虚三级制，这一体制后为中华人民共和国所继承，后来又改专区为地区，但这种分区始终不作为一级正式行政区。

纵观两千年来我国地方行政区域及级次的变化过程，商周时期疆域内无所谓政区，春秋战国时期县是基本的地方基层组织，从秦到民国初年的政区，周振鹤先生将其分成三个阶段：第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时８００年，政区从二级

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制变成三级制涕二个阶段是隋唐五代宋辽金时期，历时约７００年，政区重复了从二级制变成三级制的循环：第三个阶段是元明清及民国初年，历时６５０年，政区从多级制逐步简化到三级制，以至最终的二级制。两千多年间，我国地方政区层级虽然历经无数次变革。但基本仍以二级制、三级制为主。

（二）中国行政区划演变的基本规律

万事万物的发展皆有其自身的规律，虽然受客观环境及各个时期特殊因素的影响，呈现出这样或那样不同的表现形式，但这并不影响其最终遵循本身的发展规律。上文简要回顾了我国自有行政区划概念以来其随着朝代的更替所经过的演变历程，笔者从政治、经济、文化等几个维度对其进行研究，抽象概括，发现了行政区划变革有以下规律，而这对新时期我国行政区划的调整必将有着重要的启示意义。总的来说，有以下规律：

ｌ、发展一消亡规律。从总体上讲，行政区划是国家的产物，随着国家的发展而演进，也必将随着国家的消亡而消亡。对具体的政区来说，某种政区一经确立，一般都由少而多，发展到一定程度，因管辖范围越划越小，其行政地位必然降低，甚至消亡。

２、非行政区一行政区转化规律。中国的政区，特别是最高一级政区，不少由军事区、监察区等演变而来，带有浓厚的军事特征，最高地方行政长官则往往由派遣在外的中央官员转变而来。

值得一提的是，元代的省制是军人政治的形式之一，而且行省面积之大，地位之高，为历代所罕见。其行政长官与最高行政长官不仅官名一样，品位也一致。然而如此职高、权重的地方军政长官，却没有形成地方割据势力，而且从此以后各代都未出现大的分裂割据局面。究其原因主要是元代省区的划分突破了按山川地形划分的传统做法，以军事需要为第一原则，中国的行政区划特别是一级政区的划分，在元以前一直把自然地形作为重要依据，典型的例子有秦郡、汉州、唐道、宋路。蒙古族用武力统治中原，建立元朝后，吸取了历代地方军阀据险割据、对抗中央的教训，把同一自然地理单元分割给若干个行省，形成犬牙交错的行政区域界线，以防止某一行政区自成一体，成为地方长官据险称雄的国中之国。如两广地区原有五岭之险，元将五岭分别划给江西、湖广两省。元朝的这一措施有效地避免了分裂割据，但也人为地破坏了经济区的完整和统一，其后果一直影响

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到今天。

３、经济主导规律。行政区划的形成、演变、发展，是政治、经济、文化、军事、自然地理条件等多种因素综合作用的结果，而其中经济是最经常、最基本的主要影响因素，这主要表现在：行政区划是生产力发展到一定阶段的必然产物：随着经济重心的迁移，行政区的数量相应发生变化；历代行政区域的划分，都把户口和财赋的多寡作为重要依据之一。

４、层级一幅度规律。中国的地方行政区划以虚、实三级制历时最长，二级制多存在于各王朝建立初期、最高地方政区名称更换之前，然后是虚三级制，再实三级制。多级制为少数民族统治国家时期所特有。行政区划层级与幅度之问存在着明显的制约关系，层次少，必然管理幅度大、反之亦然。

５、基层政区稳定规律。县级以上行政区频繁变更，县和县以下的基层行政组织相对稳定，是中国行政区划演交的规律和特点之一，在中国封建社会中起着独特的作用。

县是中国的基本行政区，具有完善而独立的行政系统。县令（长）或知县为一县之最高行政长官，统揽县内一切事务，其下有县丞、主簿、县尉及典史等众多的属吏，组成庞大的机构。因此，尽管县以上的行政区划变更频繁，社会上常发生剧烈的动荡，县及县以下的基层组织都能正常运转，不受其影响，这是县和县以下的基层组织能长期保持相对稳定，也是中国难以摆脱封建专制制度的重要原因之一；在中国古代的政治制度中，政权和族权长期紧密地结合在一起，这在县以下的基层组织中表现得尤为突出，这是基层组织和封建社会长期稳定的又一重要原因；严密的户籍制度和封闭式的社会结构，是县及县以下基层组织长期稳定、封建社会停滞不前的另一原因。中国的封建社会，上有高度集权的强大的中央专制政权，下有以县级机构为核心、严密的乡里组织为基础的基层行政体系，组成了全封闭型的、十分稳定的社会结构，使中国的封建社会得以存在２０００多年之久。

二、社会主义行政区划的性质

我国行政区划的性质是由我国的国体、政体、国情决定的。不同的阶级社会，统治阶级设置行政区划的目的有根本的区别。我国是人民民主专政的社会主义国

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家，行政区划变更的根本目的是保证国家的领土完整、主权独立、民族团结，是保证国家与人民的长治久安、繁荣昌盛，是为了维护广大人民群众的根本利益。因此。当前我国城市化进程中进行的行政体制改革与行政区划调整必须具有和体现这一社会主义行政区划的性质特征。概括地讲，我国社会主义行政区划的性质特征有以下几个方面：

（一）政治性和政策性

行政区划是国家政权建设的组成部分，直接关系到国家政权的巩固和经济、文化的发展，关系到中央能否有力地统率指导地方，关系到地方政权能否有效地在本行政区行使其职权，与国家的长治久安息息相关，具有很强的政治性和政策性。建国初期，我们对旧中国半封建、半殖民地的行政区划进行了合理的改革和调整，将原有的３５个省、１个地方改建为２９个省、９个行署区、１个自治区、１个地方、１个地区，缩小了省区，并建立了华北、东北、西北、华东、中南、西南６个大行政区，使各级地方政府能及时地、因地制宜地贯彻中央的方针政策，对于建设革命秩序，组织发动群众，进行各项社会改革，巩固新生的人民民主专政，恢复和发展国民经济。起到了十分积极的作用。

（二）阶级性

行政区划是国家的产物，是统治阶级实现其统治的行政手段之一。现在我们从事的社会主义行政体制的行政区划的改革的目的是巩固人民民主政权，是为了保证国家的领土完整、主权独立、民族团结、国家与人民长治久安、繁荣昌盛，维护人民群众的根据利益．建国以后，我国设立了阿勒泰、塔城等一大批边境城市，有力地促进了国防建设。不同的阶级社会，统治阶级设置行政区的目的是存在根本区别的。在实际工作中不可以忽视这一因素的重要性。

（三）综合性

在利益实际工作中，行政区划涉及到全国各个部门和地区，既有行政管理工作，又有经济利益、资源的平衡工作，既关系到整个国家，又和一定地区群众的切身的利益有关。它涉及政治、法律、经济、文化、民族、人口、资源、环境、交通、城市、生产力布局等诸多因素，因此，我们在行政区划的决策中要分析上述因素的各种关系，影响程度，从全局出发综合考虑。可见，行政区域研究是－Ｉ＇－Ｊ综合性的多

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学科的边缘科学．同地理学、统计学、社会学、政治学、法学、经济学、人１３学、民族学、历史学，地名学，管理学等学科有着十分密切的联系。

（四）地域性

行政区划要在一定的地域空间内运行，而各个区域的自然资源条件、社会历史条件、经济技术条件都是各不相同的。因此，在行政体制改革与行政区划调整工作中一定要结合当地的实际情况，因地制宜地进行。曾经有人提出按人口规模和土地面积来划分我国的各级行政区域，这就忽视了我国人口分布地域差异很大这一客观因素，如东部沿海高达每平方公里五六百人，而边远地区仅为几十人甚至几人，这样显然是行不通的。正是根据行政区划地域性很强的特点，后来制定的建镇标准，只规定基本条件，允许各地根据实际情况作适应的调整，以促进各种经济类型地区小城镇的发展。

（五）历史继承性和相对稳定性

行政区划都是阶级社会以来历史发展的产物，尤其是历史悠久的国家，在数千年的历史长河中，形成相对稳定的政区建置。今天不同级别的行政建制和相对应的行政区域，在一定程度上反映了相对独立的行政地域单元，在特定的行政地域单元内表现为自然、社会、经济、文化、民族的同一性。尽管不同的阶级社会，这种行政建制在本质上有所不同，但其形式上，如行政区域界线、行政中心即政府驻地、行政区名称等方面，仍有很强的历史继承性。也正因为这一点，我国的行政区划保持有相对的稳定性。中国县的建制从东周开始至今已有３０００多年的历史，至今有些县城范围、县的名称、县的行政中心都没有发生大的变化。因此，在城市化进程中的行政体制改革与行政区划调整应当体现历史继承性和相对稳定性的特点。

（六）可变性

马克思主义认为。任何一种社会形态都是经济基础和上层建筑具体历史的辩证统一。经济基础决定上层建筑，上层建筑反映经济基础。随着经济基础的发展和变革，上层建筑也必须或早或迟地随之变革。行政区划属于上层建筑范围，因此，决定行政区划的根本因素是国家或区域生产力和生产关系的发展，行政区划必须适应经济和社会发展的需要，以经济、社会、政治等客观条件为其调整的根本依

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据。一般情况下，行政区划的确立都发生在国家政治、经济发展的重大转折时期，如国家政权的更迭，经济制度、政治制度的变革等。生产方式的发展决定社会制度的变革，社会制度的变革导致行政区划的更替。当前我国进行行政体制改革与行政区划调整是符合这一发展规律的。

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第二章建国后行政区划制度变革的简要回顾

与现实反思

由以上对我国区划体制从古至今的概述可看出，中国作为世界大国和文明古国，也是世界上行政区划内容极为丰富的国家【２】。历史和现实表明，作为政权建设重要组成部分和地方经济社会发展与地域管理单元的“行政区划”，在国家政治经济生活中具有重大的战略性意义，科学合理的政区模式与结构体系有利于稳定、发展与治理，反之，不合理的政区体制对地方政治生态、经济社会发展乃至城市一区域的管制带来不利影响。在转型期的“行政区经济”运行－Ｆ［３］，这种影响表现得更为强烈。尤其是我国地域辽阔、自然条件复杂多样、人口民族众多、资源相对短缺、历史悠久、文化内涵极为丰富、经济社会发展不平衡、地区城乡差距大等等使得行政区划体制问题更为敏感，更为重要。为了对当前我国的行政区划改革能有一个更为清醒的认识和准确的把握，笔者认为有必要针对建国后所进行的行政区划作一专门的回顾和探讨，从而能够使下文问题的分析及对策的提出更加有的放矢。

一、建国后行政区划变革的简要回顾

解放后．我国的行政区划性质发生了根本性的变化，１９５４年颁布的中华人民共和国《宪法》。规定了我国一级政区为省、自治区、直辖市，省、自治区分为自治州、县、自治县、市，县、自治县分为乡、民族乡、镇，直辖市和较大的市分为区。１９８２年修改的《宪法》增加了“国家在必要时得设立特别行政区”的内容。改革开放以来，在行政区划“要从战略上去考虑”的指导思想影响下，我国的行政区划研究蓬勃开展，改革推进的力度很大，集中体现在城市政区制度改革的尝试，在全国范围内大规模推行“市管县（市）”和“撤县设市（区）”、“乡改镇”。反观现今我国地方行政级次，不难发现，现今我国地方行政级次是白秦代以来地方行政层级最多的时期。回顾历史，对照现实，减少地方行政层级，应该是我国地方行政级次改革的方向．建国之初，我国曾设置六大行政区（简称大区）作为地方一级政权机构。后为解决一些省区过大的问题，在省级与县级之间又增设了省区的派出机构

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——专区（１９７５年改称地区），帮助省区代管几个县级单位。专区名义上是派出机构，实际运行中却成了一级权力机构，从而形成了大行政区一省（大区辖市、自治区）一专区（地级市卜一县（县级市卜呕一乡（行政村）六级行政管理层级，其中区一级有区公所与区人民政府之分，前者是县人民政府的派出机构，后者是一级政权机关。１９５４年，为进一步加强中央的集中统一领导，减少组织层次，提高工作效率，中央人民政府委员会决定撤销大行政区一级行政机构。１９５８年以后除特殊情况外，各省，自治区普遍撤消了区公所，地方行政层级为省（自治区、直辖市卜一专区（地区卜一县一乡镇虚四级制，地区一级是虚的，是省政府的派出机构，不是一级政府。改革开放后，我凰大规模推行“市管县”体制，撇地建市，地区一级原来算“虚一级”，实的算“半级”。但地改市后虚四级变为实四级．

省级地级

特别自地级治行政地区市州区

Ｏ

２ｌｌ３３２Ｉ９５２６５３０３０Ｓ５县级县Ｊ７４Ｉ１４８６年代自省２３２３治直辖市３４区１９驰年底２叩２年初

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变化

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发展撤销升格改地级市改县级市或市辖区改县级市或市辖区由县改成改县级市无改为县无被撤销由县级改成或

新设

上表为：１９８９年底一２００２年初我国县级以上行政区划的变化表（表中的地级和县级单位数不包括港澳台）。

从表中可以看出，近１０多年来，我国“地区（县）改市”的速度较快。有些地区或县改为市，无可厚非。像原广东省顺德县，全县国民生产总值连续多年超百亿，超亿的乡镇星罗棋布，城市化程度很高，类似这样的县改为市是理所当然的，改市后会更加加快其经济和城市的发展。但有些地区或县的官员为了追求“官名”。“市长”比“公署主任”、“县长”体面好听，不顾当地的实际情况，一味地进行改市。比如有些县本来是农业大县。但改为市后，由于盲目发展城市而忽视了农业的发展，致使农业生产滑坡而工商业又没有多大改观。所以，实际上我国目前大多数地方实施省一市（自治州或地区卜县一乡四级制，还有少数地方实施五级制，例如新疆维吾尔自治区。设有辖地区的自治州，如伊犁哈萨克自治州下辖塔城、阿勒泰地区，地区下再辖县级行政单位。此外，有些省份还有管乡的镇（相当于过去的县辖

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区），还有些省在县、乡之『白Ｊ至今仍保留区公所，在这种情况下，有的地区虚实层次高达六级、七级。２０世纪９０年代“地区（县）改市”一哄而上的倾向己引起国家有关部门的重视，这几年国务院严格控制“地区（县）改市”的审批。但在中国现行的行政管理层级中我国实行的是三级制、虚四级制、实四级制、虚五级制并以实四级制（即省一市一县一乡四级）为主的混合体制。行政层级繁多，设置混乱。仅在中国历史上是绝无仅有的，就是在当今世界也是居各国之首。我国《宪法》明确规定，我国地方行政区域划分为省（自治区直辖市）、县（市）、乡（镇）－－级。鉴于此，近年来，我国许多地方采取了大幅度调整行政区划的行动（如表１）。毫无疑问，这些调整均是针对我国现行行政区划体制出现的新情况、新问题的制约效应而作出的直接反应，也为我们进行此方面的研究，提供了较多的范例。

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地级市表Ｉ８年来我国行政区划调整情况１９９＇４１９９５ｌ９＇９６１９＇９７１，９Ｅ１＇，争２０００２００１２０６

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资料来源：报据《中国民政统计年鉴》整理．

二、中国行政区划体制的现状及缺陷

（一）中国行政区划体制的现状

１９８２年１２月。第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三十条规定，“中华人民共和国的行政区域划分如下：

（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”显然，这是一种三级的行政区划体制。但是，根据民政部编《中华人民共和国行政区划简册２００４））资料，全国行政区划的体制是：①省级行政区划单位３４个，包括４个直辖市，２３个省（含台湾），５个自治区’２个特别行政区；②地级行政区

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划单位３３３个，包括２８２个地级市，１８个地区，３０个自治州，３个盟；③县级行政区划单位２８６１个，包括８４５个市辖区，３７４个县级市，１４７０个县，１１７个自治县，４９个旗，３个自治旗，２个特区，１个林区；④乡级行政区划单位４４０６７个，包括２６个区公所、２０２２６个镇，１６６３６个乡，２７９个苏木，１１４７个民族乡，２个民族苏木，５７５１个街道【４】。显然，国家民政部门认可的行政区划不是三级而是四级。《宪法》第一百一十一条规定，居民委员会和村民委员会（以下简称“居委会”和“村委会”）是城乡“基层群众性自治组织”．《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》规定，居委会和村委会要“协助”基层人民政府或它的派出机关开展工作。但从实际情况看，这些行政性的“协助”工作已成为居委会和村委会的主要任务，因而它们事实上己变成了一个行政管理层次——也许Ｊ下是这个原因，人们通常都把村委会称为“行政村”。这就是说，中国行政区划的实际体制，不是四级，而是省、地、县、乡、村五级。如果再加上明文规定的１５个副省级行政单位（即辽宁的沈阳和大连，吉林的长春，黑龙江的哈尔滨，江苏的南京，浙江的杭州和宁波，福建的厦门，山东的济南和青岛，湖北的武汉，广东的广州和深圳，四川的成都，陕西的西安【５】，相当数量的副地级行政单位（主要是一些省辖县级市）和副县级行政单位（主要是一些经济比较发达的建制镇），那么，中国现实的行政区划体制，就不是五级，而是八级了。

（二）中国现行行政区划体制的弊端

上文论述了我国建国后行政区划的调整状况及现行的模式，即呈现出高、尖、细“金字塔”一型，一级区划数目偏少，层级过多，各级管辖幅度过于狭窄。随着政治经济的不断发展，交通条件的改善，各种通讯、信息技术的大力普及，现行行政区划体制弊端已经凸显：上行下不达、政策“截留”、官僚机构臃肿、信息失真、运作效率低等等。大大降低了我国政府的行政管理效率，而且更重要的是妨碍了大统一市场的形成，阻碍了生产要素的自由流通，严重影响了经济的发展，社会的进步，这和我国当前推行的新政治体制改革是背道而驰的，也是与我国加入ＷＴＯ之后，与国际接轨的理念背道而驰的。概括起来，弊端主要表现为：

ｌ、层级过多。根据现行《宪法》和有关法律，我国行政区划的层级一般是三级制，即省（自治区、直辖市卜县（自治县、旗、自治旗、特区、林区、县级市）——乡（民族乡、镇）；在民族地区为四级制，即省（自治区卜自治州——县（自治县、县级市卜乡（民族乡、镇）。然而，实际上我们实行的是虚四级制、实四级

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制，个别地方甚至是虚五级制。虚四级制指的是我国大部分省（自治区）在省（自治区）与县（市）之间设置了省级政府的派出机构，即地区行政公署（内蒙古自治区称为盟）；随着市管县（市）体制在全国范围内的广泛推行，实四级制也就成为一个普遍的客观存在：在山东省、甘肃省和新疆维吾尔自治区，还存在着少量的区公所，区公所是县级政府的派出机构，同时，在大多数省（直辖市、自治区），市辖区和不设区的市设立了自己的派出机关——街道办事处，这些都可以视为虚五级制。此外，在新疆区极个别地方，尚存在实五级制。当前，世界各国行政区划层级改革的一个总趋势应是层级逐步减少，既朝着扁平化的方向发展，因为层级过多，负面作用也就增多。它不仅造成机构臃肿，人员冗多，增加人民群众的负担，助长“层层转抄文件贯彻文件，层层照搬会议落实会议”等官僚主义现象，而且更重要的是增加了各级政府之间的信息传输和反馈的环节，导致信息传递的速度十分缓慢，特别是容易导致信息失真。严重影响各个上级政府政策、决议、法令等的贯彻执行以及人民政府的良好形象，从而大大降低了我国政府的行政管理效率，这和我国当前推行的新政体制改革是背道而驰的．

２、幅度偏小。由于层级繁多，自然带来各个层级的地方政府（特别是省级、地级政府１管理幅度趋小。截至２００１年底，除台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区之外，全国２７个省（省治区）管辖３３２个地级行政单位（包括地级市、地区、自治州、盟），平均每个省（自治区）辖１２．３个地级行政单位；全国共有县级行政单位（不含市辖区）１８７３个，平均每个地级单位辖５．６个县级单位；全国共有乡级单位（不含街道）４０６９７个，平均每个县级单位辖２１．７个乡级单位。自上往下看，中央政府管辖幅度（以３１个省级行政单位计）是省级政府的２．５倍，是地级政府的５．５倍；自下往上看，县级政府的管理幅度是省级政府的１．８倍，是地级政府的３．９倍。【６】如果我们能透过这些“平均数”，也许更能发现这一问题的严重性。比如，全国平均每个地级单位辖５．６个县级单位，而在密集，地级市数量比较多，因而每个地级市所能管辖的县（市）已很少，如辽宁省盘锦市只辖２个县，江苏省常州市、无锡市只辖３个县级市。山东省枣庄市和湖北省随州市只辖１个县级市，还有少数地级市没有辖１个县（市），如深圳市、东莞市、中山市、珠海市、三亚市、海口市、武汉市、鄂州市、莱芜市等等。【７】在我国这样的一个层级多而幅变小的尖三角金字塔形结构的行政管理体制中，组织的上层（中央政府负责大政方针的决策等）和下层（县乡级

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政府负责执行、落实等）都是相对重要的一个层级，却比省、地区这两个中『日Ｊ层次的管理幅度大，显然这是极不合理的行政组织结构模式，产生了许许多多的弊端，应该逐步改革。

３、类型混淆。到目前为止，行政区一般分为地域型政区、城市型政区、民族型政区和特殊型政区。根据客观需要，我国在不同区域分别设置了这四种政区类型。我们这里说的类型主要是指地域型政区和城市型政区的混淆。问题的起因是：２０世纪８０年代以来，我国掀起了市领导县和整县改市两股热潮。应该说，这一改革热潮有其合理性或必然性的一面，它是试图解决城乡协调发展，并探索一条有中国特色的城市化道路的一次伟大尝试。然而。这一改革热潮也有不合理性的一面。其中最大的问题就是混淆了地域型政区和城市型政区的本质性区别。经济发达地区，由于城市化程度较高，大中城市相对城市型政区之所以要从地域型政区中逐步分离出来，主要是因为它们二者在管理的性质、目标职能和方式等方面存在着实质性的差异。近些年来实行的市管县体制和整县改市的设市模式，其目的是为了消除长期以来城乡分割的二元格局，充分发挥中心城市的带动、幅射作用，促进城乡经济文化协调发展，以加快我国城市化、现代化进程。然而，问题在于：城市与农村在所管理的社会公共事务、管理目标、管理方式方法以及对管理的需求都是有着明显区别的，所以在行政管理体制上对城乡分别实施管理，才能符合各自的特殊规律，取得应有的管理效果。我国当前实行的市管县、整县改市。只是在行政建制上完成了转型。却在管理体制上没有创新，因而造成了城乡两方面的工作都没抓好。从而有悖于初衷，因此如果不及时进行行政区划制度创新和一系列的配套改革，那么，我国的和谐社会构建及城市化进程必会受到极大的制约。

４、功能受限。行政区划虽然属于上层建筑范畴．但它对经济基础并通过经济基础对社会生产力的发展起着较大的反作用。具体地说，一项比较合理的行政区划体制，就能对一个国家、一个区域的社会经济持续发展起着促进作用，相反，如果行政区划体制不随着时代的变化而适时地调整和改革，那么，经过一段历史时期后，它就会对该国、该区域的社会经济持续发展起阻碍作用。我国现行行政区划体制是在传统计划经济体制下形成的，有许多方面还是元明清民国时期遗留下来的，因而它不可避免地积淀着一些不合理的东西。这些不合理的东西集中体现为它制约着区域经济的形成与发展，制约着国土、资源的开发以及工业、城市的合理布局。

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制约着社会主义市场经济体制的建立和完善。一句话，它极大的限制了我国当前社会经济可持续发展功能的发挥。我们知道，行政区划对社会经济可持续发展的影响主要是通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政区范围的合理性和行政区中心的设置等方面进行的。【８】过去，在这些方面主要是强调政治性和军事性，而没有考虑或很少考虑行政区划的经济性因素，如犬牙交错就是当时行政区划分界的一条重要原则，这必然造成行政区与自然区、经济区的很不一致，严重妨碍各行政区之间的地域生产专业化以及分工协作，形成了现在所谓的“行政区经济”，人为的分割了本应符合生产要素自由流通的大统一市场。因此“行政区划这一看不见的墙有对区域市场经济及区域可持续发展产生了极大的阻滞效应”【９】。这一问题只有靠深层次的区划改革才有可能得到根本解决。

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第三章深化行政区划改革的可行性分析

及面临的挑战

以上主要探讨了我国现行行政区划体制的现状及缺陷，毋庸质疑，随着经济社会的发展，特别是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和政府职能的转变，行政区划面临的客观形势和环境Ｊ下发生着深刻变化，现行行政区划体制中一些深层次的矛盾和问题也日益显露出来，依据现实状况，为了促进我国和谐社会的构建及经济建设的发展，对我国当前的行政区划进行合理的调整及进一步深化改革可谓是势在必行，迫在眉睫。但区划改革绝不是对各省、市等地区进行简单的合并和拆分．而是要在考虑各地的政治、经济、文化状况的前提下所进行的一项系统工程，其中一步走错，就可能满盘皆输。因此，为确保这项意义重大，影响深远的工程能有理、有力，有序的进行下去。我们必须要做的应是对区划改革的可行性及有可能遇到的各种挑战进行理性的梳理及分析，以便在改革中能做到有理有据、有的放矢。

一、深化行政区划改革的可行性分析

（一）新公共服务和扁平化组织提供理念指导

基于对经济全球化、信息化社会给传统公共行政带来的压力所做出的回应，西方主要国家在２０世纪８０年代以来掀起了一场“新公共管理运动”。“新公共管理运动”的主要精神就是重新调整政府与社会、市场、企业的关系，即政府应当把一部分对社会公共事务管理的任务交还给社会、市场和企业，引入竞争机制，优化政府职能。同时，改革政府内部管理体制，实行分权化管理，倡导顾客意识，强调服务本位，［１０１。这些主张无疑为增强我国行政资源配置效率，为我国行政区划改革提供了一个可以借鉴的思路，即强化服务意识，提高服务能力，弱化统治和管理意识，提高行政效率，增加管理幅度，减少行政层级。其次，当今开始在西方兴起的企业再造浪潮中出现的扁平化组织理论给我国地方行政级次改革也提供了理念性动力和启示。所谓组织扁平化，简言之，就是通过减少中间管理层次，裁减冗余人员，使原来的部门组织架构转变为横向的以流程为基础的组织架构，从而建立一种紧

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凑、干练的扁平化组织结构。扁平化的核心就是减少管理中的中间层次，告别线形组织的那种多层级的金字塔式的模式。目前世界上许多企业公司都大刀阔斧地压缩管理层级。扩大管理幅度，实施管理结构的扁平化。美国的通用电气公司原来从董事长到工人，有２４个管理层级，经压缩后现在只有６层，原有的６０个部门也减为１２个，管理人员从２１００人减为１０００人。太阳（Ｓｍ）公司扁平化后的垂直结构只有三层：总裁、事业部部长、工程师。而英国电讯公司的管理级也压缩了５０％［１１１组织结构扁平化的改革从企业领域开始，迅速波及到政府公共管理领域，并在实践中取得了较好的效果。企业的制度可以作为政府行政体制改革与创新的参照或借鉴模式，在“政府适度仿企业化”的时代潮流中，我们没有理由将“组织扁平化”理论拒之门外。“组织扁平化”理论给我国地方行政级次的改革提供了一个新视点——减少地方政府层级，构建扁平化行政级次。

（二）交通通讯的发展和电子政务提供技术支持

我国现行行政区划建制和地方政府设置的基本框架，是在计划经济体制的条件下确立的．是与计划经济体制和当时的客观条件相适应的。这其中交通通讯条件是当时行政区划设置的重要参考条件，交通是联系地理空间社会经济活动的纽带，是实现社会化分工的根本保证。交通技术与手段条件决定空间相互作用的深度和广度，一个地区的交通状况往往成为该地区经济发达程度的重要标志。过去，生产力水平不高，交通通讯不够发达，一定程度上造成行政区划建制的规模偏小，层次偏多。随着交通通讯条件的改善，当前我国公路、铁路、航空运输四通八达，高速公路迅猛发展，极大地缩短了市镇乡村之间的空间距离，改善了行政管理的条件和手段，行政管理效率大大提高，行政区域的管辖幅度完全可以增大一些，管辖下一级行政区的数量可以增加一些詹理机构则可以精简。这有利于从整体上适当减少行政管理层次，扩大行政区域管理的幅度，为行政区划体制的结构性调整创造技术条件。

更为重要的是。日新月异的现代科学技术的发展使扁平化地方行政级次的构建具有了现实可能性。随着科学技术日新月异的发展，电子信息技术、网络技术、现代化办公技术在政府组织中广泛应用，出现了网络政府和电子政府，使得政府组织结构的扁平化成为可能。（１）以往那种金字塔型的组织结构从某种程度上也可以说是信息通讯技术落后的产物，现代网络技术的应用，可以加强高层决策和行政

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执行层的直接沟通和联系，从而使中间管理层失去存在的必要。（２）地方政府行政级次的减少，必然伴随着上级地方政府管理幅度的增大。政府的行政负担也随之加重，对此，政府可以利用“信息高速公路”，使上级地方政府信息量成百倍地超过管理幅度，从而解决管理幅度扩大后政府管理的信息量大，行政负担重的问题。（３）电子政府所具有的发散型网络传播途径，打破了政府的组织界限，使政府部门由纵向向横向发展，政府间的各种政令、信息在网络上能够自由传达，获取。也就是说，上级政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层，下级政府的反馈也能迅速向上传递，同级政府问不再被地理边界所阻隔，传统垂直的组织层级信息传递功能被网络所替代。可以说，现代科学技术的飞速发展为我们构建扁平化地方行政级次提供了强有力的物质和技术保障。

（三）日益发展的区域化经济及城市化进程提供动力支持

随着入世过渡期即将结束，我国日益融入经济全球化浪潮中。在我国经济开放程度最高的地区——珠三角、长三角，出现了由资本推动的区域经济一体化趋势。具体表现在：ｌ、国外资本在我国投资关注点的变化。如改革开放初期，国外资本最关注水、电、交通、通信等投资硬环境和政策优惠程度；１９９０年代中期以来，主要关注点变为投资软环境，包括法治水平、行政效率、亲商文化等；进入２ｌ世纪，对投资环境的要求进一步上升到企业的生态环境，即企业应处在一个相当大规模的区域经济体之中，这不仅包括企业生存发展所必须的发展空间和商务氛围，还包括企业发展需要的产业链和与之配套的企业群（参见商务部研究院跨国公司研究中心主任王志乐接受‘南方周末》记者采访的谈话，“谁来推动京津冀经济一体化”，‘南方周末》２００３年１２月４日）。２００１年，联合国贸易发展大会的国际投资报告中有一句话是这样总结当今的投资——“国际投资不再是以低成本的劳动力和土地来吸引的，而是以产业联系和产业集群的程度来发展的。”［１２１２、逐渐壮大的民间资本跨行政区流动。比如近几年来，为了靠近市场，靠近人才、信息、物力等资源，靠近区域经济中心利用其集聚效应，从而把企业做大做强。一些发展迅速的民营企业纷纷“迁都”。在经济全球化背景下，为了适应传统政区与政区之间的竞争向当代区域与区域之间竞争的转移，经济全球化是市场经济内生要求——生产要素在全世界范围内自由流动和优化配置——的必然结果。这意味着生产要素跨政区（ｊｕｒｉｓｄｉｃｔｉｏｎ）流动．包括全球层面上跨国界流动和民族国家内部跨行政区

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