城市基础设施建设投融资管理及其绩效评价

城市基础设施建设

湖南大学

博士学位论文

城市基础设施建设投融资管理及其绩效评价

姓名：潘胜强

申请学位级别：博士

专业：管理科学与工程

指导教师：马超群

20070901

城市基础设施建设

城市基础设施建设投融资管理及其绩效评价

摘要

本论文从城市政府宏观经济管理角度出发，针对城市政府的主要职责之一的城市基础设施建设投融资管理中存在的问题展开研究。将城市基础设施系统参照世界银行的分类方法划分成“城市能源动力系统、水资源和供排水系统、道路交通系统、邮电通讯系统、生态环境系统和防灾系统”等六大系统。对城市政府来说，城市基础设施建设投融资管理及其绩效评价是其面对的重大问题。

本论文第一章比较全面地综述了城市基础设施建设投融资管理及其绩效评价方面的研究成果、进展状况，归纳了研究思路和方法。从现有文献资料来看，对城市基础设施单个项目的投融资管理研究已较深入，特别是项目区分理论在城市基础设施项目建设投融资中的应用，基本上将经营性的城市基础设施项目推向市场，招商引资建设，城市政府主要是承担项目合同谈判和管理服务工作，对于准经营性和公益性的城市基础设施项目，城市政府则承担着项目的筹资建设和管理工作。如何从城市政府宏观管理的角度出发，研究城市基础设施建设投融资管理，以及如何对城市基础设施建设投融资管理的绩效予以评价（测度），以便提高和改善管理水平，这方面的研究较少，本论文试图进行探索。在比较全面地综述城市基础设施建设投融资管理及其绩效评价的基础上，第二章介绍了本论文研究的理论基础，规范了有关概念。城市基础设施建设投融资管理是站在城市政府这个管理主体的立场，来研究城市政府的基础设施建设融资、政府的城市基础设施投资管理和全社会城市基础设施投资管理，城市基础设施建设投融资管理绩效评价是对一段时间内人均城市基础设施投资引起的城市基础设施发展水平变化的综合评价。论文研究的理论基础是公共物品理论和利益相关者理论等。第三章分析了城市基础设施建设的各种投融资模式。包括社会投资主体以ＢＯＴ为代表的项目融资模式（一般用于新建城市基础设施项目）、ＡＢＳ模式（一般用于已投入使用的城市基础设施项目）等，城市政府作为建设主体的财政性投资模式（含贴息、补助等）、银行贷款融资模式、发行企业债券融资模式、发行股票融资模式，以及城市政府主导的城市经营模式等，并对各种城市基础设施项目适应的投融资模式进行了研究。第四章利用设立城市基础设施建设基金来创新城市基础设施建设的投融资模式。借助两个大型城市基础设施项目投融资和社会效益的分析，提出建立城市基础设施建设基金的合理性，目前大多数城市建立了类似的偿债基金，用于偿还国家开发银行的贷款。利用城市基础设施建设基金提出了与ＢＯＴ项目融资模式相结合、与ＡＢＳ资产支持证券化模式相结合、与ＴＯＴ项目融资模式相结合的三种融资创新模式，当然城市基础设施建设基金达到一定规模后还可采取直接投资

城市基础设施建设

博｝一学位论文

模式建设城市基础设施项目。第五章建立了城市基础设施建设发展水平评价模型和城市基础设施投融资管理绩效评价模型，并进行了实证研究。提出了按照代表性、可比性、可行性和独立性的评价指标选取原则，从现有城市基础设施相关统计指标中选取１８个指标，根据国际国内统计数据和有关技术规范，给出统计指标依据指标值的计分办法，利用层次分析方法获得相应指标的权重，构建了城市基础设施发展水平评价的三种方法，在城市基础设施发展水平评价的基础上，利用一段时间内城市基础设施发展水平的变化量与人均城市基础设施投资额的比，作为城市基础设施建设投融资管理绩效的评价值。在城市基础设施发展水平的三种评价方法的基础上，给出了城市基础设施建设投融资管理绩效的两种评价方法。并利用本论文的评价方法对我国中部地区六个省会城市进行了实证研究。在城市基础设施投融资管理绩效评价研究的基础上，第六章探讨了城市基础设施投融资管理优化决策问题，提出了城市基础设施建设投融资管理优化决策的概念模型。模型的基本思路是根据城市发展规划，用最优投资组合使城市基础设施发展水平得到极大的提高，即一段时间内的城市基础设施建设投融资管理绩效最佳。关键词：城市基础设施；投资；融资：评价指标体系；管理绩效

城市基础设施建设

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城市基础设施建设

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ｔｈｅｗｈｏｌｅｓｏｃｉｅｔｙ’Ｓｍａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆｕｒｂａｎｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ；ｔｈｅａｓｓｅｓｓｍｅｎｔｏｆｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅｏｆｔｈｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆｕｒｂａｎｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔａｎｄｆｉｎａｎｃｉｎｇｍｅａｎｓｔｈｅｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅａｓｓｅｓｓｍｅｎｔｏｆｔｈｅｃｈａｎｇｅｏｆｔｈｅｕｒｂａｎｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｔａｔｅｃａｕｓｅｄｂｙｐｅｒ－ｃａｐｉｔａｕｒｂａｎｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｉｎａｃｅｒｔａｉｎｐｅｒｉｏｄ．Ｔｈｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｂａｓｉｓｆｏｒｔｈｅｓｔｕｄｙｃｏｎｔａｉｎｓｔｈｅｏｒｙ

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ｂａｓｅｄｏｎｐｒｏｐｏｓｅｄｔｈｅｓｅｌｅｃｔｉｏｎａｌａｎｄｏｐｔｉｏｎａｌｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓｏｆｒｅｐｒｅｓｅｎｔａｔｉｏｎ，ｃｏｍｐａｒｉｓｏｎ，ｆｅａｓｉｂｉｌｉｔｙａｎｄｔｈｅｅｖａｌｕａｔｉｏｎｉｎｄｅｘｅｓ

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城市基础设施建设

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ｂａｓｉｓｏｆｕｒｂａｎｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｉｔｕａｔｉｏｎｅｖａｌｕａｔｉｏｎ，ｔｈｅａｕｔｈｏｒｔａｋｅｓｔｈｅｃｈａｎｇｅｖｏｌｕｍｅｏｆｕｒｂａｎｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｉｔｕａｔｉｏｎｉｎ

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Ｉｎｔｈｅｐａｐｅｒｔｈｅａｕｔｈｏｒｈａｓａｃｅｒｔａｉｎｐｅｒｉｏｄ．ｏｕｔｌｏｏｋａｂｏｕｔｔｈｅｓｔｕｄｙ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｕｕｒｂａｎｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ；Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ；Ｆｉｎａｎｃｉｎｇ：Ｅｖａｌｕａｔｉｎｇｉｎｄｅｘｅｓｓｙｓｔｅｍ；Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ

城市基础设施建设

插图索引

图１．１城市基础设施固定资产总投资………………………………………………１图１．２城市基础设施建设投融资管理及其绩效评价的技术路线………………．１７图１．３城市基础设施系统反馈控制图……………………………………………２０图２．１城市基础设施的分类和运营………………………………………………３４图５．１城市基础设施发展水平评价指标体系……………………………………８６图５．２正向统计指标得分值假定…………………………………………………９２图５．３负向统计指标得分值假定…………………………………………………９２

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城市幕础设施建设投融资管理及其绩效评价

附表索弓

表１．１城市基础设施的存量规模……………………………………………………２表１．２城市基础设施投资及新增供应能力变化情况………………………………２表１．３城市基础设施总投资中政府资金和社会资金的比重………………………．３表１．４中外部分城市基础设施发展水平比较……………………………………～４表１．５我国城市基础设施投资占全社会固定资产投资及ＧＤＰ比重……………．．５表２．１城市基础设施“六大系统”的组成………………………………………．２３表３．１项目区分与投资主体的界定………………………………………………３８表３．２城市基础设施建设利用债券市场融资情况………………………………．４９表３．３ＢＯＴ和ＡＢＳ模式差异表………………………………………………………～５４表４．１２００６．２０１０年某市财政收入预测表………………………………………．６７表４．２某市市、区２００２—２００５年土地出让收益表………………………………６７表４．３近期（２００６—２０ｌ５年）市区政府可用建设财力预测表…………………６８表４．４资本金占财政收入比例表…………………………………………………６８表４．５长沙航电枢纽工程社会效益汇总表………………………………………７０表５．１供水设施指标评分表………………………………………………………７８表５．２人均日生活用水量指标评分表……………………………………………７９表５．３排水管道普及率指标评分表………………………………………………７９表５．４城市污水处理率指标评分表………………………………………………８０表５．５人均道路面积指标评分表…………………………………………………８０表５．６城市道路网密度指标评分表………………………………………………８１表５．７万人拥有公交车辆数评分表………………………………………………．．８１表５．８供电设施指标评分表………………………………………………………８２表５．９城市人均年生活用电量指标评分表………………………………………８２表５．１０城市燃气普及率指标评分表………………………………………………８２表５．１ｌ电信设施指标评分表………………………………………………………８３表５．１２电话普及率指标评分表…………………………………………………一８３表５．１３国际互联网普及率指标评分表…………………………………………．．８４表５．１４万人公厕数指标评分表…………………………………………………一８４表５．１５城市生活垃圾无害化处理率指标评分表…………………………………８４表５．１６城市人均公共绿地面积指标评分表……………………………………一８５表５．１７城市建成区绿化覆盖率指标评分表……………………………………．．８５

城市基础设施建设

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表５．１８城市建成区人口密度指标评分表…………………………………………８６表５．１９两两比较的重要性标度…………………………………………………．．８７表５．２０子系统两两比较矩阵…………………………………………………………．．８８表５．２ｌ子系统权重………………………………………………………………．８８表５．２２供水系统指标权重……………………………………………………………．．８８表５．２３排水系统指标权重………………………………………………………．８８表５．２６通信系统指标权重………………………………………………………．８９表５．２７环境系统指标权重………………………………………………………．８９表５．２８城市基础设施发展水平评价指标体系综合权重表………………………８９表５．２９城市基础设施发展水平总体评价表……………………………………．．９０表５．３０某市城市基础设施发展水平评价表……………………………………．．９３表５．３１某市城市基础设施１９９８－－２００３年发展水平评价………………………．９５表５．３２长沙市２００３年城市基础设施发展水平评价表…………………………．９７表５．３３长沙市城市基础设施１９９８－－２００３年发展水平评价表…………………．９８附表３．１长沙市２００３年城市基础设施发展水平评价…………………………．１２２附表３．２武汉市２００３年城市基础设施发展水平及评分表……………………．１２３附表３．３郑州市２００３年城市基础设施发展水平评价…………………………．１２４附表３．４南昌市２００３年城市基础设施发展水平评价…………………………．１２５附表３．５太原市２００３年城市基础设施发展水平评价…………………………．１２６附表３．６合肥市２００３年城市基础设施发展水平评价…………………………．１２７附表４．１长沙市城市基础设施１９９８－－２００３年发展水平评价…………………．１２８附表４．２武汉市城市基础设施１９９８－－２００３年发展水平评价…………………．１２９附表４．３郑州市城市基础设施１９９８－－２００３年发展水平评价…………………．１３０附表４．４南昌市城市基础设施１９９８－－２００３年发展水平评价…………………．１３１附表４．５太原市城市基础设施１９９８－－２００３年发展水平评价…………………．１３２附表４．６合肥市城市基础设施１９９８－－２００３年发展水平评价…………………一１３３

城市基础设施建设

湖南大学

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作者虢铆腭（请在以上相应方框内打“√”）

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城市基础设施建设

第１章绪论

１．１选题背景和意义

城市基础设施是加速城市化和实现城市现代化的物质基础，是城市建设和发展的重要内容，是城市发展水平、居民生活质量、城市投资环境和城市竞争力的重要体现和根本保证，所以城市基础设施的建设在国民经济和社会发展中具有重要的地位和作用。１．１．１选题背景

１．１．１．１我国城市基础设施建设与投融资现状

改革开放以来，我国城市建设发展迅速。城市数从１９７８年的１９３个发展到２００５年的６６１个；城市化水平从１９７８年的１７．９％，当年城市人口１．７２亿人，提高到２００５年的４３％，当年城市人１３５．６亿人【Ｉ】。据统计，２００５年城市经济对我国ＧＤＰ的贡献率己超过７０％，城市已成为我国国民经济发展的重要载体，城市经济己成为国民经济的核心。在城市经济高速发展的同时，城市基础设施建设规模也不断扩大，现代化水平逐步提高，城市功能极大增强，城市环境也有了很大的改善。具体地，可从城市基础设施建设的固定资产投资规模、投融资结构，以及其存量设施规模、增量设施增长幅度等方面考察近年来我国城市基础设施建设的发展状况。

６０００

５０００

４０００／／

．＿／．

１９８５１９９０墨３０００２０００１０００，—７…１９９５１９９６，／ｊ１９９８１９９９２０００７一年固定资产投资２００２２００３２００４２００５年份２００１Ｏ１９９７

图１．１城市基础设施固定资产总投资

资料来源：根据历年《中国城市统计年鉴》和‘中国城市建设统计公报》整理。

（１）总量快速增长

近年来，我国城市基础设施呈现出快速发展的态势，主要设施的总量水平大幅提升。据中国城市建设统计公报，２００４年城市基础设施建设的固定资产投资规模４７５４亿元；

城市基础设施建设

２００５年城市基础设施固定资产投资５６０２亿元，比上年增长１７．６４％，增速比２００４年快１０．９２个百分点，分别为１９８５年和１９９０年的８０倍和４６．５倍【２】，且该项投资占同期全社会固定资产投资的６．３１％。城市供水、供气、供热能力，以及道路面积、交通与环卫设施的数量等均有较大幅度的增长。我国城市基础设施固定资产总投资，以及相关设施存量规模见图１．１、表１．１：

表１１城市基础设施的存量规模

年份

项目

自来水供应量

供水

供气煤气供应量天然气供应量

液化石油气所供应量

铺装道路长度

市政

工程铺装道路面积下水道长度

污水处理量

公共

交通

环境

卫生

园林

绿化公共汽车数量出租车数量清运垃圾清运粪便绿化覆盖面积公共绿地面积单位１９８５１９９０３２８，３１７４．７６４．２２０３．０３．８３．６３．１９．５８．９５．８１９９５４９６．６１２６．７６７．３４８８．７Ｊ３．１１３，６１１．０２０００４６９．０１５２．４８２．１１０５３．７１５．９１９．０１４．２１１４．０４．５２００５５０１．Ｏ亿立方米亿立方米亿立方米万吨万公里亿平方米万公里亿立方米万辆万辆万吨万吨万公顷万公顷１２８．０２４．９１６．２２５５．８２０１．５１２２２．０２４．７３９．２２４．１１８７．１３０．９６９３．７６．２１１．１１３．７５０．４１０７４８３０７１４６．１９．４２２．６８２．６ｌｌＳｌ９２８２９４４７７１７３１６７６７２３８５２４．６５．８１５５７７３８０５１０６．Ｏ２８．４６３．２１４．３

资料来源：根据历年《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计公报》、《中国统计年鉴》整理。

（２）发展速度加快

近年来，城市基础设施的固定资产投资增速加快。据统计，１９９６年至２００５年间，年均投资规模达到２７２５亿元，年均增幅达到２２％。主要设施增量规模及增长情况见表１２。

表１．２城市基础设施投资及新增供应能力变化情况

年份

项目单位

１９７９－１９８５１９８６．１９９０

５ｌｌ

１０２．２

１６７７

３３５．４１９９１．１９９５２４５０４９０２９７４５９４．８１９９６．２０００６９６０１３９２３０６９６１３．Ｓ２００１．２００５２０２８９４０５７．８９５８．９１９１．７８固定资产投资年均投资新增日供水能力年均增加亿元亿元万立方米万立方米２０７３４．５１４９０２４８．３

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续表

新增日供煤气能力万立方米２７２５４０１０３８１１４３３２５４．８

年均增加万立方米４５．３１．８２０７．６２２８．６６５１

新增日污水处理能力万立方米８２１５５６９０９６２１８３８．４

年均增加万立方米１３．７３１１３８１９２．４３６７．７

新增城市道路公里４７８０９１７６１８３７５２８５５０７１０００年均增加公里７９６．６１８３５．２３６７５５７ｌＯ１４２００

资料来源：根据历年《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计公报》整理。

（３）政府投资占主导地位，投资主体多元化格局正在形成

统计数据显示，城市基础设施总投资中，政府资金仍占据主导地位。近年来，虽然政府资金在城市基础设施总投资中的比重有小幅下降，但仍一直维持在５０％以上。与此同时，社会资金参与城市基础设施投资的进程则逐年加快，其在城市基础设施总投资中的比重由１９９６年的３８．５％上升到２０００年的４７．３％，见表１．３。从融资结构来看，２００２年全国城市建设资金３１５０亿元，其中中央和地方财政资金占３０％，有政府背景的国内银行贷款占３０％，各项政策性收费（包括土地出让收入）占２０％，外商和民间直接投资，包括发行债券和股票融资约占２０％，投资主体多元化格局正在形成，但依靠政府信用或行政力量取得的资金仍为城市基础设施投资的主体【３】。

表１＿３城市基础设施总投资中政府资金和社会资金的比重

城市基础设施政府资金政府资金比社会资金社会资金比

年份

总投资（亿元）（亿元）重（％）（亿元）重（％）

１９９６８４７．６５２０．９６１．５３２６．６３８．５

１９９７ｌｌｌ０．３６５０．７５８．６４５９．６４１．４

１９９８１４３３．３７８７．０５４．９６４６．３４５．１

１９９９１６２７．１８８６．８５４．５７４０．３４５．５

２００１０１８９３．６９９７．９５２．７８９５．７４７．３

资料来源：根据历年《中国城市统计年鉴》和历年《中国固定资产投资年鉴》整理。

１．１．１．２我国城市基础设施建设的未来需求巨大

随着城市化、工业化、市场化的推进，各种要素向城市集聚，对城市基础设施的需求日益增长。下面将对我国城市基础设施未来需求进行分析与阐述：

首先，我国处于工业化的中期阶段，二、三产业的快速发展，特别是我国加入ＷＴＯ后，经济外向度日益提升，２００４年我国经济外向度接近７０％，广东和上海为我国经济外向度最高的地区，２００３年外贸依存度分别达到了１７３％和１４９％，对城市基础设施的需求提出了更高的要求。随着经济的发展，人均国内生产总值在２００５年达到１７２４．４美元（１３９８５元人民币）ｌｌ】，人民过上了总体小康的生活，对生活环境的改善、对城市基础设

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城市基础设施建设投融资管理及其绩效评价

施的要求更加迫切。

其次，我国当前正处于城市化高速发展阶段。城市化率已由１９９０年的１８．９％猛增到了２００５年的４３％，净增了２４个百分点。根据“十一五”规划，预测“十一五”末城市化率将达到４７％。据国务院发展研究中，心（２００４）预测，到２０２０年中国城市化水平将达到６０％左右，城市化率每年将提高１．２个百分点，在未来的十多年中，至少有２亿多农业人口进入城市（平均每年至少有１４００万农业人口转移进入城市）。这意味着每年仅维持我国当前城市基础设施的人均占有水平，就应使各项城市基础设施数量的年均增长率达到１．９—２．５％。根据国际城市化一般规律，人口的城市化水平与其工业化水平应相互适应。２００５年全国人口中城镇非农业人口占４３％，第二产业占全国经济总量的４７．３％Ｉ”，而我国处于工业化的中期阶段，因此大体上可以说我国城市化水平滞后经济发展水平４～５个百分点左右。

因此，无论是从我国经济发展所处的阶段，还是从城市化的现实需求来看，未来相当长的一段时期内，我国城市基础设施建设的任务都非常艰巨，不仅城市基础设施总量要增长，而且城市基础设施的总体水平要提高。

】．】．】．３城市基础设旋建设中存在的现实问题

长期以来，我国对城市基础设施这一城市社会经济运行基础和城市现代化发展龙头的重要地位认识不够，致使其建设严重落后于城市发展的需要，成为制约城市发展的瓶颈。尽管近年来，随着政府对城市建设的重视和积极财政政策的支持，城市基础设施总体水平持续提高，但是，仍然存在诸多问题。

（１）总体水平低，严重滞后于城市经济社会发展

表１．４中外部分城市基础设施发展水平比较

人均年生活

城市名称

伦敦

莫斯科

汉城

北京

上海

长沙用水量（吨）３５０．５３０２．１１４８．９９１．５９８．Ｏ１５１．２人均年生活用电量（度）８８５．０１１１０．０４９０．０２５５．３４０１．２９８６．１９人均道路长度（米）２．２０．４０．６Ｏ．３９Ｏ．３６Ｏ３２人均公园面积（平方米）６７．４１８．０８＿３６．１２，８７．９电话普及事（％）８０３９３４５ｌ５０８６２

资料来源：根据建设部《中国城市基础设施投融资体制改革研究报告》、《中国城市统计年鉴２０００》及《长沙市统计年鉴２００５》整理。注：国外城市为１９９０年数据，北京、上海为２０００年数据，长沙为２００５年数据。

与城市规模的扩张速度相比，城市基础设施供给严重不足。目前，我国共有各类规模的城市６６１个，有近４００座城市常年供水不足（其中有ｌｌＯ个城市严重缺水），垃圾无害化处理率不到２０％，污水处理率不足４０％，城市排水管道普及率只有６０％．２０％的城

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市人均公共绿地面积不足３平方米，２２％的城市绿化覆盖率不足１０％。与世界发达国家相比，我国城市基础设施总体供给水平严重偏低，目前我国部分大中城市的基础设施水平尚不及国外城市２０世纪９０年代初期的水平１５］，见表１．４。城市基础设施供给的不足，大大弱化了城市功能的发挥，严重制约了城市化的推进、城市经济的发展、城市居民生活质量的提高。

（２）资金供给严重不足，欠帐严重

资金供给严重不足是城市基础设施总体水平落后的直接原因。从投资比重等指标分析看，我国城市基础设施投资在ＧＤＰ和全社会固定资产中的比重很低。为保持城市基础设施建设的适度规模，联合国开发计划署推荐发展中国家的城市基础设施投资占国民生产总值（ＧＤＰ）的比重为３－５％，占全社会固定资产投资的比重为１０～１５％左右【６１。根据表１．５，我国城市基础设施投资规模占国民生产总值的比重在２０００年以前均低于２．ｏ％，２００２年也仅达到３．０５％：占全社会固定资产投资的比重在２０００年以前均低于６．蝴．２００２年为７．２２％，２００５年为６．３１％。对比联合国开发计划署推荐的指标，说明我国城市基础设施的投资欠帐比重严重。据专家预测，近期我国每年城市基础设施建设资金需求估计在７０００～８０００亿元左右，而２００４年我国城建总投资为４７５４亿元，２００５年５６０２亿元，缺口很大。

表１５我国城市基础设施投资占全社会固定资产投资及ＧＤＰ比重

项目年份

单位

１９８６１９９０１９９５１９９７１９９８１９９９２０００２００１２００５

（１）

亿元１３１．４２１０．５７７４．３１１１０．３１４３３．３１６２７．１１８９３．７２３５２．０５６０２

城市建设固定资产投资

增长幅度％２９．１１３．５１６．４２４．３１７．６

（２）国民生产总值（ＧＤＰ）亿元９３８０１７４００５７７３３７４７２２７９５５３８０２５４８９４０４９５９３３１８３０８（３）全社会固定资产投资亿元２９６７４４５１１９４４５２５３００２８４５７２９８７６３２６１９３６８９８８８７７３

（１），（２）１００％％１．４０１．２ｌ１．３４１．４８１．８０１．９９２．２２２．４５３．１

（１）／（３）１００％％４．４３４．７３３．９９４．３９５．０４５．４４６．１０６．３８６．３ｌ资料来源：根据历年《中国统计年鉴》、ｔ中国固定资产投资年鉴》整理、计算。

（３）缺乏有效的投资优化决策工具，无法科学地评价城市基础设施建设水平

城市基础设施建设投资规模和投资项目的确定，具有较大的随意性，在实际操作中，往往受国家宏观经济环境影响较大，特别是与市委书记、市长的个人偏好密切相关，往往难以做到根据城市经济社会发展需要，特别是在城市总体规划的指引下，排序城市基础设施项目建设。对城市基础设施发展水平没有出台国家的评价指标体系和实施办法，只能是各个城市根据自身情况，新建或改扩建城市基础设施项目，难以做到科学合理。

城市基础设施建设

城市基础设旅建设投融资管理及孔绩效评价

１．１．２选题意义

１．１．２．１有利于探索城市基础设施建设融资模式创新

中国城市基础设施建设融资模式创新可以借鉴英美等国家的有关研究成果，但不能简单移植，更不能“全盘西化”。目前中国城市基础设施建设的巨大需求和资金的严重短缺的矛盾，已经严重制约了城市基础设施建设和发展，客观要求尽快切实加强探索和构建有中国特色的城市基础设施建设的融资模式创新。

１．１．２．２有利于增强城市政府基础设施建设的投资优化决策能力

目前，对城市政府来说，城市基础设施单个项目的投融资设计以及宏观上的优化决策、绩效评价，是其要考虑和遇到的既现实而又十分重要的问题。也就是说城市政府既要解决微观层面的城市基础设施建设项目的投资主体、资金来源、建设运营方式、融资方式等问题，又要解决宏观层面的用有限的资金尽量办好政府能承受的最多的事，这就是城市基础设施建设投融资在宏观决策上的优化问题。本论文正是从政府宏观管理角度出发进行了深入研究，在科学评价城市基础设施建设绩效的基础上，运用投资优化决策概念模型来指导城市政府的投资决策调整，增强投资优化决策的能力。

１．１．２．３有利于促进城市基础设施建设的良性发展

城市基础设施建设是城市发展的必要条件，也是城市化过程中的主要瓶颈之一。必须解决好城市基础设施建设不适应城市发展的局面，并且要避免和减少建设的盲目性和建设不当造成资源浪费的情况发生。研究并建立城市基础设施评估体系，指导城市基础设施建设和市政设施的有效运行是非常必要的。评价城市基础设施及其各个子系统的建设水平，及时有效地发现城市基础设施的短缺和不足，重点解决城市基础设施的短缺问题，防止盲目建设，优化投资决策，有利于城市基础设施建设的良性发展。

１．２国内外研究综述和实践动态

１．２．１国内外城市基础设施建设投融资研究综述

１．２．１．１国外城市基础设施建设投融资研究和发展概述

国外学者对基础设施投融资的研究主要集中在投资主体、筹资渠道、融资模式等方面。

（１）城市基础设施建设投融资主体与渠道研究

２０世纪７０年代末以前，多数西方经济学家主张由国家和政府负责基础设施的投资和建设。亚当 斯密（ＡｄａｍＳｉｍｉｔｈ）在《国民财富的性质和原因的研究》中主张基础设施的建设和运营是国家的重要职能之一，认为“君主或国家的第三种义务就是建立并维护某些公共机关和公共工程设施”【７】。凯恩斯（ＪｏｈｎＭａｙｎａｒｄＫｅｙｎｅｓ）在《就业、利息和货币通

城市基础设施建设

论》中，强调政府干预经济的重要性，认为政府应通过举办公共工程刺激私人投资、增加社会就业，并从治理经济危机的角度出发，指出政府应将基础设施等公共工程的投资作为宏观经济调控的手裂…。发展经济学家罗森斯坦一罗丹（ＰａｕＩ．Ｎ．Ｒｏｓｅｎｓｔｅｎ－－Ｒｏｄａｎ）则强调基础设施的投资建设必须通过政府干预，认为“基础设施这个具有积聚性特征的领域无疑要求计划化，通常的市场机制不能提供最合适的供给”【９】。２０世纪７０年代末新公共管理范式的兴起，深刻改变了包括基础设施投资建设在内的经济活动中政府与市场的关系，市场的作用重新被人们所重视。特别是２０世纪８０年代末以来，Ｋｉｒｗａｎ（１９８９）及ＡｎｔｏｎｉｏＥｓｔａｃｈ（１９９４）等世界银行专家把市场、竞争、商业化原则、私人部门参与等因素引入基础设施及其投资的研究，摆脱了基础设施投资只能由政府提供的传统认识，拓宽了基础设施投资研究领域【ｌ叫引。

２ｌ世纪初至今，国外许多学者从不同角度对基础设施建设投融资主体与渠道展开了深入的研究１１９－２２］。具体而言，莱米 普鲁霍梅（２００１）等人从项目区分的角度探讨了投融资主体与渠道问题，认为城市基础设施的融资应区分可收费和不可收费项目，可收费项目的投资主体是公用事业公司或政府，资金来源有企业留存收益、借款、公债、股东和税收；不可收费项目的投资者是政府，可通过税收、借款和公债来融资。ＭａｔｓＡｎｄｅｒｓｏｎ等（２００３）认为，城市基础设施融资渠道主要包括用户收费、征收财产税和租金、银行借贷和市政债券以及政府间转移支付五种途径，在上述途径中，可以逐渐扩大包括市政债券在内的借贷融资渠道。ＲｏｙＢａｈｌ（２００４）等讨论了地方政府为公共服务融资的问题，他认为，服务特性决定了融资渠道的选择，对于能给当地带来普遍利益的公共服务，城市政府可通过征收地方税，为服务供给进行融资，理想的税种包括财产税、机动车燃料税、机动车牌照税和土地税；对于具有区域性内部和外部两种效益的服务，可通过征收地方税和上级拨款融资，而只具有区域性外部效益的服务，则通过上级拨款融资；可以定价但具有外部性的服务应该通过向用户收费来解决；可定价但没有外部性的服务则完全可由私人部门来投资经营。

众所周知，将城市基础设施融资问题作为专题来进行研究的权威机构当属世界银行。世界银行（２００３、２００４）分析了发展中国家基础设施融资问题［２３，２４Ｊ，认为发展中国家基础设施投融资体制应“向以市场为基础的体制转变”。在现有体制下，基础设施融资的重要来源是通过税收和政府借款，新的融资渠道包括建立基础设施开发银行和新的基础设施基金。“长远目标必须是扩大深化国内资本市场，以便它能有效地、可靠地为基础设施融资服务”。在世界银行看来，随着政府行政管理能力和国内资本市场日益成熟，基础设施投融资呈现出由项目融资向专业性基础设施金融机构融资，再向资本市场融资的发展趋势。

（２）城市基础设施建设投融资模式研究

城市基础设施建设投融资模式伴随着融资工具的研究而不断创新深入，也就是说融资工具在城市基础设施建设投融资管理中得到了应用。对融资工具的研究兴起于上个世

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城市幕础设施建设投融资管理及其绩效评价

纪７０年代国外的金融创新活动，金融创新活动的理论成果是发展出一门专门研究金融工具的学科，即金融工程。作为工程型的新兴学科，它将工程思维引入金融领域，综合地采用各种工程技术方法（主要有数学建模、数值计算、网络图解、仿真模型等）设计、开发和实施新型的金融产品，创造性地解决各种金融问题。

ＨａｒｒｙＭａｒｋｏｗｉｔｚ［２５１（１９５２，１９５９）阐述了风险一收益协调均衡条件下的最佳投资组合选择理论一该理论是“现代投资组合理论”（简称“ＭＰＴ”）的前身。关于最优投资组合分配的早期观点在Ｋｅｙｎｅｓ，Ｈｉｃｋｓ，Ｋａｌｄｏｒ等人的货币理论中被提及和考虑到，因而ＪａｍｅｓＴｏｂｉｎ（１９５８）将货币因素加入Ｍａｒｋｏｗｉｔｚ的理论中得到著名的“两基金分离定理”。

ＷｉｌｌｉａｍＳｈａｒｐｅ［２６１（１９６１，１９６４）和ＪｏｈｎＬｉｎｔｎｅｒ［２７】（１９６５）给出了资产定价模型（ＣＡＰＭ），从此以后最优投资组合选择具备了计算上的可行性。ＣＡＰＭ后来受到了ＲｉｃｈａｒｄＲｏｌｌ１２ｓ１（１９７７，１９７８）－－系列实证上的批判。可以对其改良的理论之一为ＲｏｂｅｒｔＭｅｒｔｏｎ［２９１（１９７３）的跨期资产定价模型，另一个是ＳｔｅｐｈｅｎＡ．Ｒｏｓｓ【３州（１９７６）的“套利定价理论”（ＡＰＴ）。ＦｉｓｈｅｒＢｌａｃｋ和ＭｙｒｏｎＳｃｈｏｌｅｓｌ３１１（１９７３）的期权定价理论及ＲｏｂｅｒｔＭｅｒｔｏｎ（１９７３）的理论在很大程度上依赖于对套利的逻辑推导。由ＦｒａｎｃｏＭｏｄｉｇｌｉａｎｉ和ＭｅｒｔｏｎＨ．Ｍｉｌｌｅｒ（１９５８，１９６３）创立的关于公司金融结构与公司价值无关性的Ｍｏｄｉｇｌｉａｎｉ—Ｍｉｌｌｅｒ定理（简称“ＭＭ”定理）也应用了套利的基本逻辑。随后，对期货、期权等为主的金融衍生工具的研究文献同益增多，并出版了几十本以金融工程为书名的著作，其中两本较重要的著作是马歇尔（（Ｊ．ＥＭａｒｓｈａｌｌ）等（１９９２）编写的《金融工程》，另一本是格利茨（１９９５）著的《金融工程学》。

各种金融创新成果和金融工程技术的大量应用，使得目前国际上涌现出了较多的创新融资工具和方式。这些工具和方式各有其特点和适用范围，从而有效地实现了以多种不同的手段引导各种资本（民间资本、各类企业的资金、各种贷款、外资等）进入城市基础设施建设。该类创新投融资模式的种类较为丰富，国外学者研究与实践较为深入口５”Ｊ，其中较具代表性和比较成熟的方式有以下一些：①股权模式：项目融资（ＰＰＰ，ＡＢＳ，ＰＦＩ）、专项基金等；②债权模式：银行贷款、信托融资等；③混合模式：股权信托、可转换债券、融资租赁等。

１．２．１．２国内城市基础设施建设投融资研究和发展概述

近年来，我国经济学界对基础设施投融资的研究主要集中在资金的“瓶颈”问题和体制方面。

（１）对传统投融资管理体制的批判

上海城市发展信息研究中心（２０００）在《上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告》中，通过上海市城市基础设施投融资体制的专题分析，指出传统体制的失败源自对项目区分理论的忽视ｐ”。建设部课题组（２００２）在《中国城市基础设施投融资体制改革研究报告》中指出，城市基础设施传统投融资体制的疾瘤在于政府越位和市场缺位，

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认为深化城市基础设施投融资体制改革己成必然口羽。姜伟新（２００１）在《投资领域的积极变化与新形势下的投资政策》中认为，没有建立“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的投资决策体制，是造成我国基础设施投资不足、长期形成资金“瓶颈”的重要原因

【捌。唐建新（２００２）认为，“国家干预理论”是高度集中和垂直一体化传统基础设施投融资体制的历史背景，而基础设施产品的自然垄断特性及其外部性，则是传统体制的理论基础１４０１。邓淑莲（２００３）指出，我国基础设施投资管理体制的弊端是忽视市场的作用，政府的税收政策和交叉补贴存在严重的市场缺陷…Ｊ。朱会冲、张燎（２００３）针对城市公共基础设施的“公益性、社会性、超前性”和“投资规模巨大、建设周期长”等特点，指出城市基础设施的建设应以政府为主导，通过制度改革来调动社会资源投入到公共基础设施项目

【４２】。

（２）关于投融资来源与结构的分析

国家计委宏观经济研究院课题Ｎ（２０００）在《我国城市基础设施建设的融资问题》中指出，城市基础设施债务依赖型的融资模式使政府债务规模不断增大、商业银行的融资风险加重，不利于城市基础设施的健康发展。刘立峰（２００１）对利用国债进行城市基础设施建设的相关问题进行了研究，提出运用国债资金进行基础设施建设的有效性不足１４３１，难以在短期内形成对经济增长的支持，同时在《城市基础设施建设中的融资问题》（２０ｍ）中指出，将城市基础设施的投资来源概括为财政税费收入、土地批租收益和债务收入三个方面，并指出政府承担的城市基础设施建设越来越依赖于债务收入，特别是依赖于银行债务融资的现实，将不利于基础设施的健康发展ｍｌ。建设部课题组（２００２）对我国城市基础设施投资中财政资金、银行贷款、专项税收的比例变化情况进行了量化分析，指出城市基础设施投资中专项税收下降导致了政府投资的不足，政府资金中可控资金比例的下降将不利于保持政府资金主导作用的发挥，认为社会资金的增长己成为必然发展趋势ⅢＪ。秦虹（２００３）在《中国市政公用设施投融资现状与改革方向》中指出，目前我国城市基础设施建设资金主要还是依靠政府动员财政性资源的模式来实现的，政府资金和利用国内外金融机构贷款占投资总额比重过大的现状不利于现代投融资体制的建立【４”。魏陆（２００３）在《开放经济下的财政政策风险研究》中，对基础设施产业的财政资金进行了量化研究，并通过公共债务、财政赤字的风险分析，指出基础设施等公共支出结构存在严重的显性和隐性财政债务危机［４６１。许骏（２００３）等综合分析了我国基础设施领域融资渠道的现状，指出目前主要的融资渠道有财政渠道、银行供应渠道、直接融资渠道、国外渠道和以ＢＯＴ、ＡＢＳ、ＴＯＴ、项目置换等为内容的新型融资渠道，建议鼓励企业发行优先股、债券、建立基础产业建设基金等【４７１。

（３）关于投融资主体多元化和体制创新的研究

建设部课题组（２００２）对城市基础设施投融资主体多元化进行了深入的探讨，提出了城市基础设施融资的层次概念，认为投融资体制的创新应集中在基础设施专业银行、专项基金的设立和资本市场融资方面，以发挥社会投资者的作用１３ｓ］。扬军（２００３）在《基础

城市基础设施建设

城市基础设艟建设投融资管理及其绩效评价

设施投资论》中指出，解决我国基础设施发展滞后和资金缺口问题，政府应转化投融资手段，利用市场机制动员民间资本和外资进入基础设施领域【４”。潘伟荣（２００２）在《我国股票市场制度性缺陷的社会“结构化”分析》一文中对基础设施市政债券发行的政策问题及对策措施进行了分析【４９１。朱会冲、张燎（２００３）指出：＂ＢＯＴ项目融资方式是一种非常适合基础设施项目建设的投融资模式”，“ＢＯＴ投资模式将被广泛采用”，而“民营资本将成为主要投资来源”１４２１。邢精平（２０００）等比较了可转换债券、可交换债券及附认股权证债券三种常用的债券衍生工具；沈丽（２００ｉ）等对在城建中运用ＡＢＳ融资方式进行了讨论，指出ＡＢＳ融资方式能使原本信用等级较低的项目进入国际高档债券市场，利用该市场信用等级高、债券安全性和流动性高、债券利率低的优势，大幅度降低项目融资成本。沈富荣（２００２）等建议在城市基础设施建设投融资中引入信托机制，将城建融资的信托机制主要分为两种方式：以基础设施信托投资基金为中介进行贷款信托、股权融资和融资租赁、以项目公司为载体发行企业债券进行融资［５０１。余池ＩｊｙＪ（２００３）在《民间资本如何参与城市基础设施建设》中就民间资本进入城市基础设施领域的特许经营、服务合同等途径进行了详细的分析【５１１。黄如宝、王奋伟（２００３）等分析了融资租赁，认为融资租赁由于兼有融资和融物的功能，在基础设施项目融资中有着广阔的应用前景。基础设施项目融资租赁可以采取直接租赁、杠杆租赁和售后回租三种方式【５“。张伟（２００５）在《城市基础设施投融资研究》一书中对我国城市基础设施建设建设投融资进行了较全面的研究，探讨了城市基础设施的土地储备制度融资、市政债券融资、贷款融资、民间资本融资、城市经营融资等融资模式【５３】。此外，国内学者还就城市基础设施的股票融资、地方政府债券、基础设施产业基金、ＰＦＩ等融资方式进行了专题研裂５”…。

综观上述文献可以发现，国内对城市基础设施建设投融资体制与模式创新的理论研究更多地沿袭了国外研究框架，而结合本国投资者与融资者行为模式，将之本土化的研究较少。同时关于融资工具的创新研究，在应用方面，又多局限于金融学领域，而将这些理论成果用于城市基础设施领域的应用研究较少。

作者认为，如果将关于融资工具的理论成果本土化并用之于城市基础设施领域，将会对现有的投融资体制与模式进行改造，使之符合本国投融资者的行为特征，并满足不同收益风险偏好的投资者，从而为城市政府（部门）提供更多更好的投融资方案，促进社会资本更快更安全地进入基础设施领域，提高资本在基础设施领域的利用效率。这，将是一项激动人心的工作１

１．２．２国内外城市基础设施建设评价研究综述

１．２．２．１国外城市基础设施建设评价研究和发展概述

国外的组织与学者从国际竞争力、基础设施与经济发展等方面对城市基础设施建设评价展开了深入的研究工作。瑞士洛桑管理学院（ＩＭＤ）是世界上较早进行国际竞争力研究并最具影响的机构，其

城市基础设施建设

博｛‘学位论文

将国际竞争力定义为：国家和地区国际竞争力是一个国家和地区在市场经济竞争的环境和条件下，在国际竞争的比较中，所能创造的增加值和国民财富的持续增长和发展的系统能力水平。因此，一个国家和地区的国际竞争力反映的是一个综合水平。既包括已有的财富基础，也包括未来的竞争潜力；既反映经济的发展，也反映宏观环境的改善。在他们的测评中，总体竞争力水平由四大要素构成：①经济运行，②政府效能，③企业效益，④基础设施。其中，第四项基础设施又分为：基本基础设施、技术基础设施、科学基础设施、卫生与环保、教育共５个子项，各子项又各自包含若干具体指标，总的具体指标共９４个（２００４年数据），具体的指标可到ＩＭＤ的官方网站下载：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｉｍｄ．ｏｈ／ｗｅｅ／。

世界银行在其每年出版的《世界发展报告》１６１】中虽然没有对基础设施单独研究，但基础设施的各个组成部分在不同的章节都进行了具体的阐述。《世界经济论坛》（《ＷｏｒｌｄＥｃｏｎｏｍｉｃＦｏｒｕｍ》）每年都会出版一份《全球竞争力报告》，该报告在测度一国商业环境时选用了如下的指标：内部条件、需求状况、相互支持的企业、企业策略和竞争环境。其中的“内部条件”的子指标中又包含了三类基础设施：物质基础设施，行政基础设施，技术基础设施。、

同时，众多的国外学者展开了基础设施与经济现象之间关系的研究。

Ａｓｃｈａｕｅｒ采用生产函数的方法力图定量化基础设施对国民收入与经济增长的贡献，他发现基础设施资金的累积量对“全要素生产率”（ＴｏｔａｌＦａｃｔｏｒＰｒｏｄｕｃｔｉｖｉｔｙ，英文简称ＴＦＰ）起着显著的决定性作用１６２１。很多文献研究了基础设施的某一方面对经济的影响，如Ｒｏｌｌｅｒ和Ｗａｖｅｒｍａｎ在研究了电信基础设施对经济发展的影响１６”。Ｆｅｍａｌｄ分析了道路基础设施对生产率的影响Ｉ…。

不同基础设施（电信，能源，公路，铁路，水，卫生设施）之间存在着高度相关性。Ｃａｌｄｅｒｏｎ和Ｓｅｒｖｅｎ研究发现电话密度与能源生产能力的相关系数达到０．９４，而路网与能源生产能力之间的相关系数己经达到了０．６１６”。Ｓａｎｃｈｅｚ．Ｒｏｂｌｅｓ实证研究了基础设施投资额的增长情况，并提出了相应的预测模型１６６Ｊ；ＣｅｓａｒＣａｌｄｅｒｏｎ和ＬｕｉｓＳｅｒｖｅｎ在评价基础设施现有数量时采用：①电信，每一千名劳动者中电话数量；②能源，电力生产能力：③运输路网长度，千米／平方公里。在评价基础设施的质量时采用了如下的指标：①电信，电话主干线的等待时间；②能源，电力传输和分配过程中损耗的百分比；③运输，总的路长中铺装路面的百分比忡”。

国外学者大都侧重于基础设施与某一经济现象之间的关系的研究，虽然为了研究二者之间的关系，也要对基础设施进行测度，但因为研究的重点是二者之间的相互关系，故对基础设施的评价不是很全面，缺乏对城市基础设施的综合评价，更为重要的一点是以上的国外组织或者学者研究的基础设施多为国家基础设施，而不是城市基础设施。国外学术界也没有对城市基础设施统一的定义，以及一套比较权威的评价指标体系。

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