首都营造与民国政治 - 南京 - 首都计划 - 研究 - 董佳

（月刊）《学术界》2012．5总第168期，

ACADEMICSNo．5May．2012

《首都计划》首都营造与民国政治：南京研究

○董

（中国人民大学

〔*〕

佳

马克思主义学院，北京100872）

〔摘要〕作为复兴民族和重新建国的象征，国民政府对首都南京的城市建设极为

重视，为此专事成立相关机构制订首都发展规划。然而，受政治因素影响，首都规划的制定过程异常复杂。不仅负责首都设计的政府主体发生改变，就连承揽具体规划设计工作的政府机关亦受党国高层权力倾轧影响而发生更迭。在首都计划的最终文本中，国家亦大量植入党化意识形态和民族主义的政治理念。事实证明，国民政府的城市现代化努力，不仅是技术层面的革新，实际上也是封建时代加强统治和区分异己这一古老政治传统的现代延续。

〔关键词〕；《首都计划》；民族主义城市规划；民国政治

就城市的产生看，商业对于中西方城市的产生起到了至关重要的推动作用。

但随后的发展，中西之间大异其趣。与西方城市的自治、开放相比，中国城市则并没有走上一条商业化的发展道路，而是由政治取代商业成为主宰其发展的主

〔1〕

要动力。之所以有如此结果，与中国特有的国家结构有关。根深蒂固的小农经济和政权高度集中的政治文化制约了中国城市的功能、地位和形象。有西方学者据此断言，中国城市化并不像在欧洲大部分地区发生的那样，是经济变迁进

〔2〕程的自然结果，而主要是国家和政府有意识、人为设计的结果。城市作为地方行政中心和军事驻防地，总是没有自治的官僚驻地，其社会经济的繁荣也并不有

作者简介：董佳（1980—），历史学博士，中国人民大学马克思主义学院讲师，主要研究方向：近代中国城乡研究、中共党史。

〔*〕“国家权利视域下民国首都南京的营造政治与现代想本文系2011年度国家社科基金青年项目1927－1937”（项目编号：11CZS025）的阶段性成果。象，

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《首都计划》首都营造与民国政治：南京研究

赖于民间经济活动的活跃和进取，而是依靠政府对于整个社会资源的调度和管

〔3〕

理。事实上，西方对于中国城市的批评虽不无偏颇，但不可否认，历史上绝大多数的中国城市都是政治城市或消费城市，市民化的生产城市很少。在城市规划方面，城市主要为统治者服务，而不以市民社会为出发点。故无论是城市的功能设计，还是建筑布局，都较少考虑居民的需求。而政治上中央集权的不断加

也使城市规划特别是首都规划，极具尊卑等级之别。这种独特的建筑传统一强，

直延续至清末，直至近世西方因素的不断渗入，自然科学在中国大行其道，东方皇权至上的城市规划传统才让位于更具国际化色彩的民族主义城市规划。1929，年底，国民政府正式公布历时一年多编制的《首都计划》才标志着中国首个按

照国际标准、采用综合分区的现代城市规划的诞生。本文即以制定《首都计划》《首都计划》的政府主体、权力机关及之文本为研究对象，对《首都计划》的制定

，《首都计划》过程，党国高层内部权力倾轧对编制规划的影响的具体内容和规划精神，以及规划对国民政府统治的意义进行探讨。囿于水平所限，文中谬误难

免，敬请各位史家指正。

一、首都规划之缘起：国民政府对首都营造的重视和期许

作为当时中国的少数几个大都市，地处国民政府统治中心的首都南京，自然是最容易取得成效，也是得到最多国家关注的地方。而这种对首都的重视，也自有其依据。在长期封建专制统治下，对于国家首都的重视，往往会起到一种振奋国家、提升民族自尊心和自信心的作用。早在汉代，中国人就已经认识到“教化之行也，建首善自京师始，由内及外”而国民党和及国民政府的首都观实际也

“物竞天择”与这种的国家竞争观紧密相连。首都建设在波谲云诡的20世纪二、“建构国家”三十年代恰好与国民政府有关“复兴民族”的整体战略不谋而合。官方希望通过这种方式，来获得更多的国际认同，向世界宣示一个“新中国”的崛起。他们认为只有把首都建成中国最好，也是世界上最好的城市，中国才能谈

〔5〕

得上是第一等的国家。故对党国而言，首都在优胜劣汰的世界竞赛中居于十。城市的每一个角落，分重要的地位，是一个新兴的现代中国的“展示窗口”包括街道、建筑、店铺、交通、标语和市民仪容等都至关重要，事关首都乃至整个国家的国际形象。故从一定意义上说，国民政府对于首都建设的重视，并不是一个地方建设问题，而是把首都建设作为改造整个国家的试验场。作为物质上和文化上的孵化器，国民政府希望南京能够工业化和现代化的道路上齐头并进，带领这个古老的国度变得摩登起来。正是从这一点出发，党国元老、时任国民政府主“南京既为首都所在，席胡汉民曾语意坚决地表示占全国政治文化中心地位，首都如无相当建设，适足以表示我国民族无建设精神，故就民族立场上说，首都建”而南京市政府在政府公报中更把首都建设看作是民族振兴、设，不可或缓。重建国家的起点：

“南京昔为重镇，今为首都，中枢所在，观瞻攸系，其建设之亟需，尤千

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〔6〕

〔4〕

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百倍于他处，盖建首都，树全国之模型，即所以增中枢之威望，而使全国民

〔7〕”众，望风景仰，益具倾附之热情，国运永隆，莫非由也。在这种情况下，受民族主义心理驱使，首都南京开展大规模城市建设已成为

国民政府内部的一致共识。首都南京的营造无疑和修建中山陵一样，不但是一件极为复杂、规模浩大的建筑任务，也是一桩庄严、神圣的政治工程，甚至连国都

，后改为“南京市政取名亦需反复权衡。1927年首都市名最初为“南京市政厅”

。不久更名为“南京特别市政府”。后来又由于“南京”府”一名的字意（顾名思

“国都”“特别市”义，即南方的首都，言下之意，在北方还有一个存在），及出于一词与众城同享，不够崇隆为由，市政府经国民政府核准，又将市名改换为“首都

〔8〕。特别市”首都命名尚且如此，首都的城市建设自然更令人充满期待。事实上，官方对于首都南京的未来发展也是极为乐观的。国民政府认为，相较纽约在

“现在已居政治和教育的中心地位”，开辟前的荒僻情况，南京而且随着人口的日渐增加和城市工商业的渐次发达，以南京优越的地理位置，未来的繁盛程度，

〔9〕

“一定比较各国的首都有过之而无不及。”1937年市长马超俊在一次公开演说

〔10〕

中即直接表达了政府冀图将南京变为东方最伟大都市的愿望。而为达到“符合于西方标准”并能与西方著名都市比肩而立的目标，当局要求首都的市容不

“称中央之体制，仅要足以树民治之楷模，坚民众之信仰，起国际之重视，不可偏”、“不能搪塞，，废辜负国人之希望”市内建筑亦相应要求“必求完备、必求壮

〔11〕。“它的建筑，丽”虽然不敢有模仿巴黎柏林的奢望，但至少总要能和我们东方

〔12〕”岛国的东京相仿，方足以表现革命建设的精神。由此可见，政府高层对首都

建设的殷切期待之一斑。而为了实现这些目标，一份合理科学的城市规划自然

。《首都计划》必不可少就是在这个背景下孕育而生的。

二、首都规制权的竞逐：负责政府机关和设计机构的更迭

城市规划，本是通过城市空间布局、建设城市的一种技术手段，旨在合理、科

学、有效地创造出良好的生活与活动环境，满足社会和经济发展的需要。而西方城市规划自近代引入中国后，则往往超越其技术含义而带有一种浓重的政治考

“首都”“中心里的中心”（thecenterof量。在民国的国家政治系统里始终扮演着centers）的角色，是构建国家和权力整合的象征。从这层含义出发，首都规划被

党国各强权视作是诠释党国意识形态的工具，幻化为一个极重要的、为各强权所亟待掌握的政治符号。一旦某强权掌握首都规制的权力，那么就可通过相关技术操作，取得对自身统治的合法性解释，赢得支持，凝聚社会，进而巩固和扩大自身的权力。

（一）从市政府到国民政府：负责政府机关的更迭

自明太祖朱元璋建都南京迄1927年国民政府宣布奠都于此，经几百年的人口增长，市内拥挤日甚一日。无节制的商业发展和经济开发，使许多从前井然有行人稀少的街道变得熙熙攘摆，肮脏不堪。南京的发展已远远超过了明代规序、—214—

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划的承载量，首都的发展亦受困于此，步履蹒跚。对1927年新生的南京市政府

而言，如何设计出一个科学而合身的城市发展规划已刻不容缓。而事实上，首都最初的城市设计也正出自于南京市政府之手。

按1927年国民政府公布的《南京特别市暂行条例》规定，南京市政府的法

〔13〕

“市土地分配及使用”定职权中包括等与城市规划相关的事项。据此，市长何“建设农村化、艺术化、科学化的首都”的城市规划。1928年2月22民魂提出了

“三化”日，何民魂在一次市政演讲中，对之所以提出解释道：“我们为什么要它农村化呢？原来中国是以农立国的，农民占全民百分之八十五，农产品也极其丰富，首都是表现一国特殊精神所在！所以我们一定要主张将首都农村化起来；而且南京有山有水，城北一带，农田很多，只要稍微建设，即有可观，我们为着要把东方文明与艺术的真精神一一整个表

‘艺术化’，‘科学化’。若是专—歆羡欧美的物质文明，现出来！同时主张

、抄袭人家成文，有甚意义，反觉把自己真美失掉了，所以要建设‘农村化’

〔14〕

‘艺术化’、‘科学化’的新南京！”由此不难看出，何氏关于南京城市发展的思路并未盲目照搬西方模式，而是立足国情，贴近现实。即根据南京自己的特点，因地制宜地意图把南京建设成为一个环境优美的、具有东方艺术气质的公园式城市。一方面，南京具有有山有水

“艺术化”的特点，把南京建设成的城市具有得天独厚的天时、地利条件。另一方面，南京的城市功能主要是政治中心和文化中心，而不是经济中心，这一点也

非常符合南京的实际情况。于是，市政府根据这一构想很快推出了一份详细的———《首都大计划》，1928年6月又对城市发展规划初稿于1928年2月完成，“初稿”进行修订。然而市府的“三化”城市设计最终却未能付诸实施。究其原委，何民魂的桂系背景可能是导致该城市规划最终胎死腹中的根源。何民魂早年因参加护国运动时而结识时任桂系将领的李宗仁、白崇禧等。后与李白二人相处融洽，关系亲密，故而被视为桂系人士。1927年桂系兵力到达长江时，桂系遂极力举荐何氏充任南京市长。后来因蒋桂党争及桂系在中央的失势，何民魂在国民党内遭受排挤，因而具有较强的反蒋情绪。1928年随着蒋介石力量的增强和桂系势力的收缩，何民魂被迫于同年6月去职。取而代之的是具有蒋系背

〔15〕景、曾任南京首任市长的刘纪文。刘纪文一上台，即迫不及待地推出自己的城市设计方案。值得注意的是，在这一过程中，国民政府的态度始终不明，既未反

对，亦未见采取任何行动以示支持。其态度的迟迟不定，或许与当时北伐未决，国家政治的重心尚无法转移到经济建设上有关。而到1928年国民政府完成北伐，继而蒋介石成功将桂系排挤出核心权力圈后，中央便以“建设经费巨大，依靠市政府单独力量，绝不可能独自承担”为由，开始转而介入首都设计。为此国“国都设计技术专员办事处”（以下简称“国都处”）和“首都建民政府先后设置

（其前身为“建设委员会”，设委员会”下属的“建设首都委员会”以下简称“首建）作为负责首都规划和建设的最高主管机关，并延揽一些外国市政专家作为会”

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，“首建会”政府的规划顾问。1929年9月成功合并“国都处”后正式确立在首

“中心”都建设中的地位。“首建会”关于职权，国民政府在1930年3月25日致行政院的训令中规定：

“该会是首都建设设计最高之机关，按照组织法第2条的规定，本会对于执行首都建设事务的行政机关有指挥监督的权力。各该行政机关发布的命令或处分，认为有违背或妨碍本会的议决，需要呈请国民政府停止或撤销之，属会自应遵照”后来国民政府为统一规范城市土地征收，办理。又授权“首建会”掌管市内土地征收和建筑审批。据此市内所有机关凡欲征收土地或建筑等事，均需先经“首建会”过审查，并经其确定与《首都计划》无碍后，才能由其原请机关吁请内政部准予公布，依照土地法征收，再经国民政府批准并通饬后方得施行。不久国府又规定不但以后有关土地征收及建筑的事宜均需事先函告“首建会”审查，就

，“首建会”连已圈收土地的，如果与《首都计划》相冲突或妨碍亦有权令其放

〔17〕

弃。1931年11月举行国民党第四次全国代表大会，国民政府进而将“首建会”的权力明确为以下十个方面：

〔16〕

“1、经费的筹措，包括发行首都建设公债、各省市分筑首都道路、官地地价专款存储；2、土地整理，包括审查公地处分、勘测界限、整理畸零土地、试行土地重划；3、首都范围的拟定；4、首都分区计划；5、交通事业的进行，包括道路、铁路、河道、航空首都航运的设置、补救水患；6、公用事业的推进，包括电气事业、公营住宅、公园与运动场的兴建、菜市场的建筑；7、下水道的办理；8、工商业及合作事业的促进，包括筹设首都大规模平民工厂、创办首都国货合作市场、筹备首都房产合作社；9、首都新开辟道路两旁房屋的促进；

〔18〕10、”各机关建筑工程的审议。

“首建会”由此可见，以当时所掌握的权力论，该部门已当之无愧成为首都建设中的最高权力机构。其职权从首都经费的筹措、土地征收、首都的地域划分范围、城市分区、各项交通事业的进行到各种公共事业的建设，以及促进城市工商业发展和市内建筑的建设审批，均由该会负责，甚至对外商务活动也需要在该。“首建会”，会批准后才能执行由此一跃而成为指挥首都建设的“中心”权势凌驾于市政府之上，是市府行政的一道巨大障碍。此时的市政府已无形中蜕化为“首建会”的一个下级办事机构。

（二）从“首建会”“国都处”：负责设计机构的更迭到

1928年国民政府渐有余力顾及全国经济建随着北伐军事上不断取得胜利，

，“建设委设，由此首都南京的城市规划也被纳入中央视野。1928年8月15日员会”在给国民政府的呈文中，宣称将在其下设立一个名为“建设首都委员会”

。作的附属机关，来负责首都建设事宜，理由是“训政时期建设首都至关重要”，“建设委员会”为负责首都建设的专职部门在自行拟定的《建设首都委员会组

，“建设首都委员会”织大纲》中规定的委员将由“建设委员会”聘任。其中包括国民政府常务委员、建设委员会常务委员、各部院会主管、各省主国民党中常委、—216—

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