我国现行房地产税收制度主要问题和改革的初步思考

我国现行房地产税收制度主要问题和改革的初步思考 刘佐

【专题名称】体制改革 【专 题 号】MF1

【复印期号】2006年04期

【原文出处】《上海财税》2006年1期第8～10页 【作者简介】作者单位：国家税务总局税收科学研究所

1978年12月底中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议召开以后，中国开始实行经济体制改革和对外开放，房地产税收制度也逐步实行了改革：从20世纪80年代初期起恢复征收契税；80年代后期对国内单位、个人恢复征收房产税和土地使用税，开征了耕地占用税；90年代前期开征了土地增值税；其他相关税种、税收政策也实行了改革、调整。上述改革已经取得了初步的成效，房地产税收在增加财政收入、调节经济等方面已经发挥了一定的作用。同时，我们也应当看到，目前中国的房地产税收制度面临着不少问题。 当前我国房地产税收制度面临的主要问题 （一）税种数量偏多，设置不够合理

1.目前中国与房地产直接有关的税种多达14种，其中实际征收的有12种，占中国实际征收税种数量（21种）的一半以上，这是由于特定的历史背景和某些特殊的原因造成的。例如：房产税、城镇土地使用税都是国营企业“利改税”的内容，因此仅适用于内资企业和中国公民，外资企业和外国公民只能继续使用1951年制定的城市房地产税：耕地占用税、固定资产投资方向调节税是为了贯彻国家特定的政策、达到特定的目的而开征的。

2.有些税种重复设置，内外税制不统一。例如，企业所得税、房产税均实行对内对外两套税制：内资企业缴纳城镇土地使用税，外资企业缴纳土地使用费。 3.有些税种是我国计划经济时代的产物，已经不符合当前市场经济发展的要求。例如：耕地占用税、固定资产投资方向调节税类似行政罚款。

4.有些税种的设置不符合目前各国通行的做法。例如：城市维护建设税、土地增值税、契税，在国外都很少见。 （二）税权高度集中

与国外普遍将房地产税作为完全的地方税的做法不同，中国名义上将房地产税列为地方税，但是所有房地产税的立法权都集中在中央，而且各个税种的基本要素的调整权也绝大部分集中在中央，地方对于征税对象、纳税人、计税依据、税率、减免税等税制要素几乎没有什么调整权，从而不利于地方因地制宜地通过房地产税增加财政收入和调节房地产市场，也不利于房地产税收制度的完善。 （三）部分税收法规过于陈旧

有些税种的基本法规已经出台10多年甚至50多年，但是其基本内容（包括征收范围、纳税人、计税依据、税率、减免税规定等）没有修改，很多地方已经不适应当前中国的经济情况和相关法律、法规的变化。例如，城市房地产税暂行条例（1951年出台）、房产税暂行条例（1986年出台）、印花税暂行条例和城镇土地使用税暂行条例（1988年出台）。

（四）有些税种的计税依据和税率存在严重问题

1.有些税种重复征收。例如：对房产租金征收的营业税与房产税计税依据相同，都是租金收入，要同时征收5％的营业税和12％的房产税或者18％的城市房地产税；对转让房地产收益征收的土地增值税与企业所得税、个人所得税计税依据相近，类似所得税：按照建设工程勘察设计、建筑安装工程承包、财产租赁、财产保险合同和产权转移书据所载金额征收的印花税，类似营业税。

2.有些税种交叉征收，纳税人税负沉重。例如：建筑企业在购进建筑材料和机器设备的时候缴纳增值税，在销售建筑物的时候缴纳营业税，并且在缴纳营业税的时候不能抵扣购进建筑材料和机器设备的时候缴纳的增值税。 3.有些税种的计税依据不符合目前各国通行的做法。例如：按照房价征收的房产税不是按照房产的评估价值计征，而是按照房产的原值计征的；个人购房贷款的利息不能在个人所得税的税前扣除。

4.有些税种的税率过高。例如，房产税按照租金征收的部分适用税率为12％，城市房地产税按照租金征收的部分适用税率为18％，这些税率是在房地产公有制为主体的时代，为了调节少量私人房主的房租收入而设计的；土地增值税的最高级适用税率为60％，这是1993年房地产交易过热的情况下，为了限制房地产交易的过高利润而设计的。

（五）税负不够公平与税负偏重、偏轻的问题同时存在

1.房地产转让、出租环节税负偏重，不利于发展房地产市场；房地产保有、使用环节税负偏轻，不利于房地产资源的合理利用。例如：内资企业和外资企业出租房产的租金收入分别要负担17％（5％＋12％）或者23％（5％＋18％）的营业税和房产税， 而自用房产缴纳的房产税仅为房产原值的1.2％；出售房产要缴纳营业税、城市维护建设税、印花税、土地增值税和企业所得税或者个人所得税；购买房产要缴纳契税和印花税。

2.内资企业与外资企业税负不平等。例如：内资企业需要缴纳城市维护建设税，而外资企业不需要缴纳此税；在企业所得税的税前扣除方面，内资企业比外资企业严（如工资的扣除以规定的计税工资为限）；内资企业出租房产的收入需要缴纳12％的房产税，外资企业出租房产的收入需要缴纳18％的房产税。 3.经营用的房地产征税，自有居住用的房地产不征税。 4.城镇企业的房地产征税，农村企业的房地产不征税。

（六）房地产市场的发展和相关业务的拓展也给房地产税收带来了许多新的问题。例如，房地产抵债、回租涉及的有关税收问题。

此外，中国的房地产市场管理还不够规范，相关的税收征收管理也不够严格，税收流失依然比较严重。 由于上述问题的存在，中国的房地产税收收入规模很小而且税源零散，占全国税收收入和地方税收收入的比重也很低，对于增加财政收入和调节房地产市场的作用都很有限。另一方面，中国各级政府和有关部门在房地产方面的行政性收费很多，管理方面的问题也不少；这些收费不仅加重了纳税人的负担，而且对税收乃至政府的形象都产生了严重的不利影响。

完善我国房地产税收制度的初步思考

针对以上问题，笔者认为，中国房地产税收制度必须深化改革。改革的出发点应当是：鼓励房地产业的发展，合理开发利用土地资源，规范税费关系，增加地方财政收入，符合财政管理体制改革和税制改革的总体目标。党的十六届三中全会

明确的“简税制、宽税基、低税率、严征管”税制改革基本原则也适用于房地产税收制度的改革。(

一）简化税制，优化结构

1.合并重复设置的税种，实现内外税制的统一。例如：企业

所得税、房地产税等都应当统一税法，公平税负。 2.取消不符合市场经济发展要求的税种。例如，取消固定资

产投资方向调节税。

3.取消不符合各国通行做法的税种。例如，将城市维护建设税、印花税并入增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税，将土地增值税并入企业所得税、个人所得税。 4.将房产税、城市房地产税、耕地占用税、城镇土地使用税、契税和某些合理的房地产方面的行政性收费合并为统一的

房地产税。

通过上述简化措施，不仅可以减少与房地产有关的税种的数量，而且可以减少转让（转移）、出租环节的税收，加强房

地产保有、使用环节的税收。

（二）调整税基和税率

1.房地产税的征税范围应当扩大到个人住宅和农村地区，并按照房地产的评估值征收。同时，通过规定适当的免税项目和免征额的方法将低收入阶层排除在征税范围之外。 2.房地产税的税率应当根据不同类型、不同地区的房地产分别设计，由各地在规定的幅度以内掌握，如普通住宅和生产、经营用房地产税率从低，高级住宅和高尔夫球场税率从高；中小城市的房地产税率从低，大城市的房地产税率从高。

3.调整增值税和营业税的征收范围。对建筑行业和销售不动产实行增值税，以消除因增值税、营业税交叉征收而形成的双重流转税负担。由此引起的地方税收收入的减少如何弥补？一是可以随着第三产业的发展扩大营业税的税基，增加营业税收入；二是可以适当提高增值税收入中地方分享的比例，增加地方分享的增值税收入。从总体和长远来看，这项改革可以促进房地产业的健康发展，对于经济、财政（包括

中央财政和地方财政）都是有利的。

4.允许个人购房贷款的利息在个人所得税的税前扣除。 在设计税基和税率的时候，应当兼顾纳税人的负担能力和财政收入的需要，并参考其他国家、特别是发展中国家、周边

国家和地区同类税收的做法。

（三）适当下放税权

应当将房地产税作为中国地方税的主体税种加以精心培育，使之随着经济的发展逐步成为地方财政、特别是县（市）财政收入的主要来源，并且在全国统一税制的前提下赋予地方政府较大的管理权限（包括征税对象、纳税人、计税依据、税率、减免税等税制要素的适当调整），以适应国家之大，各地经济发展水平不同的实际情况，促使地方因地制宜地通

过房地产税增加财政收入和调节房地产市场。

（四）适时修正税法

各项税法都应当根据经济、社会的发展和相关法律、法规的

变化适时修正，为促进经济、社会的发展服务。暂行条例“暂

行”十几年以至几十年的状况应当彻底改变。

（五）加强税收征管

加强房地产市场的税收征收管理，堵塞漏洞，减少税收流失。为此，税务机关要加快完善有关管理制度和信息化建设的步

伐，并加强与各有关部门的协调配合。

通过上述改革，可以完善中国的房地产税收制度，加强房地产税收管理，从而扩大房地产税收入的规模，适当集中税源，提高房地产税收入占全国税收收入和地方税收收入的比重，更好地发挥房地产税对于增加财政收入和调节房地产市场

的作用。^

合同管理制度 1 范围 本标准规定了龙腾公司合同管理工作的管理机构、职责、合同的授权委托、洽谈、承办、会签、订阅、履行和变更、终止及争议处理和合同管理的处罚、奖励； 本标准适用于龙腾公司项目建设期间的各类合同管理工作，厂内各类合同的管理，厂内所属各具法人资格的部门，参照本标准执行。 2 规范性引用 《中华人民共和国合同法》 《龙腾公司合同管理办法》 3 定义、符号、缩略语 无 4 职责 4.1 总经理：龙腾公司经营管理的法定代表人。负责对厂内各类合同管理工作实行统一领导。以法人代表名义或授权委托他人签订各类合法合同，并对电厂负责。 4.2 工程部：是发电厂建设施工安装等工程合同签订管理部门；负责签订管理基建、安装、人工技术的工程合同。 4.3 经营部：是合同签订管理部门，负责管理设备、材料、物资的订购合同。 4.5 合同管理部门履行以下职责： 4.5.1 建立健全合同管理办法并逐步完善规范； 4.5.2 参与合同的洽谈、起草、审查、签约、变更、解除以及合同的签证、公证、调解、诉讼等活动，全程跟踪和检查合同的履行质量； 4.5.3 审查、登记合同对方单位代表资格及单位资质，包括营业执照、经营范围、技术装备、信誉、越区域经营许可等证件及履约能力（必要时要求对方提供担保），检查合同的履行情况； 4.5.4 保管法人代表授权委托书、合同专用章，并按编号归口使用； 4.5.5 建立合同管理台帐，对合同文本资料进行编号统计管理； 4.5.6 组织对法规、制度的学习和贯彻执行，定期向有关领导和部门报告工作； 4.5.7 在总经理领导下，做好合同管理的其他工作， 4.6 工程技术部：专职合同管理员及材料、燃料供应部兼职合同管理员履行以下职责： 4.6.1 在主任领导下，做好本部门负责的各项合同的管理工作，负责保管“法人授权委托书”； 4.6.2 签订合同时，检查对方的有关证件，对合同文本内容依照法规进行检查，检查合同标的数量、金额、日期、地点、质量要求、安全责任、违约责任是否明确，并提出补充及修改意见。重大问题应及时向有关领导报告，提出解决方案； 4.6.3 对专业对口的合同统一编号、登记、建立台帐，分类整理归档。对合同承办部门提供相关法规咨询和日常协作服务工作； 4.6.4 工程技术部专职合同管理员负责收集整理各类合同，建立合同统计台帐，并负责

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