土地利用规划方法与案例

第十六章 土地利用总体规划

章前语

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。 基础知识与技能

16.1土地利用总体规划体系

16.1.1土地利用总体规划体系的概念

土地利用总体规划的体系是指土地利用总体规划按不同标准划分后组成的一个相互联系的系统。由于土地利用总体规划分类标准不同，就形成各种不同类型的规划体系。

1、根据范围和任务不同

（1）土地利用总体规划

土地利用总体规划，是以一定的行政区域为单位，根据国民经济发展的需要和土地适宜性和生产力，实行土地资源在国民经济各部门之间的调整与分配，对土地资源的开发、利用、整治、保护在时间上和地域上所进行的长期的、战略性的总体布置和统筹安排。它具有全局性、长期性、战略性、权威性、动态性等性质。

（2）土地利用专项规划

土地利用专项规划一般指在总体规划控制下，为解决某个特定的土地利用问题而编制的土地利用总体规划。一般可分为：土地开发规划；土地治理规划；土地保护规划；土地整理规划等。土地利用专项规划以土地资源的开发、利用、整治、保护为主要内容，是土地利用总体规划的深化、继续和补充。

（3）土地利用内部规划

土地利用内部规划是微观土地规划，在单位内部的土地开发、利用、治理、保护进行的规划，或在土地划拨、调整或重划若干个土地使用之间的土地权属定界，或为某一个项目做出规划设计。 土地利用内部规划，也称土地利用总体规划设计，是土地利用总体规划和专项规划的继续和深入，是对各项用地的具体安排，是规划实施的最终依据。它是土地利用总体规划的最末一级，通过它，完成土地利用总体规划的任务，达到土地利用总体规划的目的。它以总体规划和专项规划为依据，详细规定各项用地指标和规划管理要求，或对各项用地做出具体的安排和规划设计。

2、根据范围与规模的大小

（1）土地利用总体规划（简称土地规划）是指人们根据社会发展要求和当地自然、经

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济、社会条件，对一定区域范围内的土地利用，进行空间布局的优化组合，并且对实现该优化组合在时间上和措施上做出安排，以求最大限度地发挥土地的总体功能，是利用和管理土地的手段和措施。

由单位和个人作的土地利用总体规划，在微观经济范围内进行（农村、工厂等），主要内容是选择最佳的土地用途、空间布局和利用措施（如稻田养殖等）获得最佳经济效果，即所谓微观的土地利用总体规划，或称企业内土地利用总体规划，这种规划往往具有一定的局限性。

（2）由部门（如城镇规划、乡村规划）或通过人民政府土地管理部门，对全部土地做的土地利用总体规划则是所谓宏观的土地利用总体规划，其任务是控制、协调各类用地的矛盾，合理分配土地，以达到实现满足人类对土地的各种需求，又能充分合理地发挥土地的性能，以获得最佳的宏观经济效果，则称为土地利用总体规划，具有综合性。

3、根据规划时间、期限划分

长期规划（10年或以上）；中期规划，属于过渡性规划，是长期规划的深化和补充，是由宏观向微观过渡的规划；短期规划，包括年度计划，是保证规划实施的具体年际用地指标。

4、根据空间范围划分

全国土地利用总体规划：由国务院负责编制；省级土地利用总体规划：由省级人民政府编制；地区级土地利用总体规划（经济区、流域区、地貌类型区、黄土高原区、行政区）：由地区级人民政府编制；县级土地利用总体规划：由县级人民政府编制；乡镇级土地利用总体规划：由乡镇级人民政府编制。新《土地管理法》规定省、自治区、直辖市的土地利用总体规划报国务院批准，其他各级土地利用总体规划逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。

16.1.2我国土地利用总体规划体系类型及一般采用体系

为了便于编制规划和实施规划，我国一般按照行政区划单位分为全国、省、市、县、乡五级土地利用总体规划。各级土地利用总体规划之间存在相互联系和相互补充的错综关系，上一级对下一级规划起到控制作用，而下一级规划对上一级规划存在反馈作用。同一层次不同单位和区域的规划之间存在着开放性互补关系。

1、全国性土地利用总体规划

全国性土地利用总体规划应该为我国的宏观经济环境调控提高依据，它应该属于战略性、政策性规划。全国性规划的基本内容应该是从促成全国的人口合理布局、资源合理配置、生产力合理布局与经济均衡发展、食物的安全供给以及环境整治和保护的重点地区，协调全局性的重大基础设施建设的用地关系，提高不同类型地区土地利用方向、目标、重点和土地利用政策。

2、省（区）级土地利用总体规划

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省（区）级行政区在我国区域范围都比较大，经济结构、产业结构、土地利用结构都比较完整，省级土地利用总体规划仍然属于政策规划的范畴，它的规划内容与全国性规划相近，但是它更强调区域土地供需总量的平衡，土地开发、利用、整治、保护的重点地区和项目更加明确，土地利用政策的区域差异性更加明确具体。省级规划应协调好各地市间的用地关系，要根据各地市的经济发展状况与土地资源状况，提出各地市的耕地总量动态平衡目标的城市用地规模控制目标。省级规划内容应该是以文本为主，反映主要用地的控制指标，，辅之以反映土地开发、利用、整治与保护的重点地区和项目的示意图。

3、地（市）级土地利用总体规划

地（市）土地利用总体规划就其规划深度而言应该属于政策性规划范畴，它是由省级规划向县级规划过度层次，其基本内容应是在上级规划的控制下，结合区域规划的要求，在分析本地（市）的人口、土地与经济发展的基础上，进一步分析土地供需情况，提出土地供应的总量控制指标和确定本市（地）区域土地开发、利用、整治和保护的重点地区和范围。市（地）规划作为一级比较大区域的规划，在分析土地的供需关系的同时，应重点从本地区的工农业发展，城市化水平与进程、区域城市体系的个城市的中心职能与分工方面研究，合理确定各中心城市的人口规模、用地规模以及区域性骨干基础设施用地关系。

4、县（市）级土地利用总体规划

县（市）级土地利用总体规划属于管理型规划，重在定性、定量、定位的落实，提高规划的可操作性。县级规划作为总量控制的最基本层级，其规划内容要具体，体现在定性、定量、定向、定位的要求，其总量控制指标落实到位，尤其对于城镇用地，不仅要有全县的城镇总规模控制，而且要有每一个城镇的控制指标。在土地开发、整治、保护层面上，县级规划具体确定重点项目的类型、时序、规模、和范围。在控制指标上，县级规划要改变过去指标的过细过全，重点不突出的问题，简化指标，可以考虑保留耕地保有量指标，建设用地总规模指标，各城镇建设用地控制指标，土地紫藤苑开发复垦指标和生态性、公益性的用地指标。

5、乡（镇）级土地利用总体规划

乡（镇）级土地利用总体规划处于规划的最低层次，属于实施型规划，规划成果以规划图为主，为用地管理提供直接依据。乡（镇）规划的重点应是在县级规划总量控制与用途分区控制的基础上进行详细的土地用途编定、即各类用地的定量、定位落实到具体地段，并确定各类用途土地的具体要求和权限条件，为土地的用途管制提供直接的依据。

16.2土地利用总体规划基础知识

16.2.1土地利用总体规划的概念级特征

土地利用总体规划是在一定的区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。土地利用总体规划特征主要是控制性、综合性、长期性、战略性、指导性、控制性。

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16.2.2土地利用总体规划的内容

1、规划总则

规划总则主要强调本规划的规划目的、规划依据、规划范围、规划期限

2、土地利用现状与形式

通过土地利用现状分析和评价，提供土地利用的基础数据，分析土地利用现状结构和布局，找出土地利用变化的规律，在此基础上归纳土地利用现状分析中反映出的土地利用特点和土地利用问题，分析规划期间可能出现的各种影响因素，分清轻重缓急，提出规划要重点解决的土地利用问题。

3、土地利用总体规划目标

在土地利用现状分析社会经济发展对土地需求的基础上，拟定规划的主要任务、目标和基本方针。

4、土地利用结构调整

土地利用结构调整是以规划范围内土地利用系统的效益为最大目标，在一定的满足条件下将一定数量的土地分配到各用地部门，使得土地在时间上得到合理安排，在空间上得到最佳落实。

5、土地利用布局

根据规划目标和用地方针，对各类用地的供给量和需求量进行综合平衡，依据土地利用调整次序和土地利用布局调整的步骤与方法，合理安排各类用地，调整用地的布局。为土地利用部门提高用地参考方案。

6、土地用途分区和建设用地空间管制

通过土地利用分区和土地利用控制指标相结合的方法，把规划目标、内容、土地利用结构和布局的调整及实施的各项措施，落实到土地利用分区，有利于规划的实施。

7、土地综合整治

通过对已利用土地的整理、复垦，对未利用土地开发，改善规划范围的土地利用环境条件和生态景观，消除土地利用中对社会经济发展起到制约或限制作用的因素，促进土地利用的有序化和集约化。

8、规划实施保障措施

根据实现土地利用目标和优化土地利用结构的要求，提出相应的实施政策和措施，保障规划的顺利实现和落实。

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16.3土地利用总体规划技术流程

16.3.1前期准备调研阶段

1、明确任务

明确规划任务和规划的范围，以指导后续规划项目的数量、内容和规划深度，以及规划的组织工作。

2、组织领导小组

规划领导小组有多层次、多学科、多方面的人才组成，应包括主管部门的领导和决策人员，还要吸收综合经济部门和主要部门有关人员参加，主要有调研、咨询和统计三个工作小组构成。负责基础资料的收集。整理、分析和规划编制工作。

3、收集资料

土地利用总体规划主要收集的资料有：①社会经济资料；②自然条件资料；③有关规划资料，如上一级规划、上一轮规划、城乡规划、农业规划、部门发展规划等有关规划报告和图件等；④野外实地调查资料

4、明确问题

明确规划范围和边界、规划性质、规划期限、规划目标和要求等。

16.3.2规划文本编制阶段

前期调研工作初步完成后，开始土地利用总体规划文本编制。

16.3.3审查论证与修改完善阶段

土地利用总体规划文本与图件初步完成后，由土地利用总体规划修编领导组组织发改委、国土局、规划局、交通运输局、水利局、林业局、农业局、环保局、教育局、文物局等重要单位的领导和专家召开联审会议，对土地利用总体规划送审稿进行了初步审查，经讨论后审查组原则同意通过初步审查，并提出了具体的修改意见。规划修编技术组对土地利用总体规划方案进行了调整、补充、完善。

16.3.4规划成果上报、审批及实施

依据联审会议对土地利用总体规划初步成果的审查修改意见，规划技术修编组认真的补充了相关资料，对规划文本、图件、用地方案进行了补充修改完善，由同级人民政府组织技术鉴定后，提请规划领导小组审评，然后由同级人民政府审议，审议修正后有同级人民政府行文上报有权审批的上级人民政府审批，并报批上一级土地行政管理部门备案。 研究内容与技术

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16.4土地利用总体规划编制技术方法

16.4.1土地利用现状评价指标与方法

土地利用现状评价是指对一定区域内自然、经济、社会条件下，对区域各种土地利用类型、不同的利用方式及质量、结构与布局、土地生产力和土地利用率等方面所做的分析评价。采用的评价指标一般由土地开发利用程度、土地集约经营程度、土地利用综合效益等指标组成。

1、土地开发利用程度

（1）土地垦殖率（耕地垦殖率）=耕地面积/土地总面积*100% （2）土地利用率= （农用地+建设用地）/土地总面积*100%

（3）耕地复种指数=全年农作物播种面积/耕地总面积*100%（≥100） （4）森林覆盖率=有林地/土地总面积*100%（林地面积/土地总面积*100%） （5）建筑密度=建筑物基地面积/用地总面*100% （6）建筑容积率=建筑总面积/用地总面积*100% （7）人均农村居民点用地=居民点用地总面积/农村人口 （8）人均城镇用地=城镇用地总面积/城镇人口

（9）人均城矿用地=（城镇用地+采矿与独立用地）/城镇人口*100%

2、土地集约经营程度

（1）城镇化水平=城镇人口/总人口*100%

（2）单位耕地功率数=拖拉机年均在册功率数/耕地面积

（3）单位土地资金集约度=土地总投资/土地总面积（此指标可按各类用地分别计算） （4）土地利用投入产出率=土地产出总值/土地投入总值（此指标可按照各类用地和按货币、实物、能量分别计算）

（5）单位用地产值率=土地产出价值/用地面积（此指标肯按照各类用地分别计算） （6）交通密度=交通线总长度/土地总面积*100%

3、土地利用综合效益

（1）人均耕地面积=耕地面积/总人口（一般采用的单位:亩/人） （2）单位播种面积=作物总产量/作物总播种面积

（3）粮食单产=粮食总产量/(粮食作物播种面积*复种指数)

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（4）单位农业总产值=农业总产值/农业用地面积

（5）单位建设用地总产值=建设部门总产值/建设用地面积（此指标可按照城建、交通、水利等产业分别计算）

（6）地均农林牧渔业总产值=农林牧渔业总产值/农用地（一般采用的单位是万元/公顷）

16.4.2社会经济发展目标预测方法与评价

1、经济社会基本情况

经济社会基本情况一般包括规划的地理位置和行政区划（规划范围的经纬度、行政位置以及所辖范围）、自然条件（地貌、地形、气候、年降水量、年均温度等）、社会经济条件（单位农业总产值、单位建设用地总产值、地均农林牧渔总产值、农民人均年收入、城镇居民人均年收入）。

2、经济社会发展预测

经济社会发展预测主要是对该区域社会经济发展起到促进、阻碍的因素进行分析评价；确定区域发展的方向。按照科学、合理的发展进度对规划近期年、目标年的单位农业总产值、单位建设用地总产值、地均农林牧渔总产值、农民人均年收入、城镇居民人均年收入等社会经济发展评价指标拟定合理的值。

3、人口预测

在土地利用总体规划中，人口预测是指对规划期末的总人口及其构成、人口布局的估算。人口预测的一般方法主要有自然增长法、一元线性回归法。

（1）自然增长法

P=N(1+R)n+G P=N(1+R)n

式中：P为规划目标年的总人口数，N为规划基础年的总人口数， r为规划期人口自然增长率，R为人口年均增长率，n为规划年限，G为人口机械增长数。

（2）一元线性回归法

应用该模型进行预测时，假定基期年以后的年份人口增长保持不变，其模型的标准是为

y=a+bx

式中：y为规划年人口数， a、b为系数， x为年份。案例如图16-1：

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XX镇人口8100080000790007800077000760007500074000730001998y = 761.86 x - 1450138.08R2 = 0.99系列1线性 (系列1)人口200020022004年份200620082010

16.4.3土地需求预测方法与评价

土地需求预测是根据区域可持续发展要求，在分析影响土地利用的各种因素的基础上，预测规划期间各业用地的需求量和用地规模。它是对一定地区、一定时期内各类用地规模及其动态变化所做的测算，它为协调企业用地矛盾、进行土地供需平衡、编制土地利用方案提高了重要的依据。

1、农用地需求量预测

(1)耕地需求量预测

首先确定规划目标年各类农作物产品需求量和预测各类农作物耕地单产地的耕作制度求各类农作物的耕地需求量之和。然后结合各类农作物产品的需求量包括丹迪消费需求量和调出农产品量，可根据粮食或农业部门的规划确定。各类农作物的耕地单产，根据实际情况采用平均增长法，回归预测法或增产因素法预测。耕地需求量的计算公式为：

耕地需求量=（规划人口数*人均粮食需求量*粮食自给率）/(粮食单产*粮经比) （2）园地需求量

园地需求量一般是根据人民生活水平的提高和商品经济的发展，确定本地区内外市场对园地产品的需求量，在预测规划目标年各类园地单产水平的基础上，求出这些园地产品的用地需求量总和。园地产品的需求量包括本地区内需求量和向其他地区销售的商品量。园地产品的单产根据树种的生物学特征、树龄、经验管理水平等因素决定。

（3）林地需求量

林地需求量的预测要以实现木材自给为前提。规划方案要解决以下几个问题：要有多少木材达到自给?生产这么多木材需要多少木材？这些林地能在多少年之后达到多少蓄积量？什么时候可能提供达到自给要求的年伐量？为了确定林业用地面积，需要计算平均单产、地方用材自给水平、主伐年龄和轮伐期、年伐量。各区域根据实际情况加以确定。

2、建设用地需求量预测

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建设用地需求量预测包括居民点、城镇建设用地、独立工矿、交通、水利等建设用地需求量预测。

（1）居民点用地需求量预测 常采用的居民点预测计算公式为：

Z=N*J

式中：Z代表规划目标年居民点用地面积，N代表规划目标人口数，J代表人均居民点用地指标。

表16-2 我国城市人均用地现状及规划指标 （单位：平方米） 城市规模（100万人以上） 特大城市（100万人以上） 大城市（50-100万人） 中等城市（50-100万人） 小城市10-20万人） 小城市（10万人以下） (2)城镇用地需求预测

城镇建设用地需求增加量=预测村镇总规模面积-村镇现状面积。

现状 57.9 74.0 81.1 92.6 101.1 规划 70-90 80-100 90-110 90-110 90-110 St=F/(1+ae-b)

其中式中：F——可见的用地的上限；

St ——t年城镇建设用地面积（公顷）。

（3）独立工矿用地需求预测

独立工矿用地是指远离城镇，不在城镇范围的工业、企业和采矿用地。常用的预测方法如下：

Q=P/A –R

其中： Q——规划年独立工矿用地规模 P——规划年工业企业产值（万元）

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A——规划年城镇内工业企业用地规模 R——规划年城镇内城镇内工业企业用地规模 （4）交通用地需求预测

交通建设用地包括铁路用地、公路用地、港口码头用地、民用机场用地等，各种用地特点不同，因而有不同的预测方法，主要如下:

① 铁路用地需求预测

Q??DiLiin其中式中： Q——新增铁路用地总量（公顷）；

Di——规划期内计划修建或改建的第i条铁路（米）； Li——规划期内计划修建或改建的第i条铁路的长度（千米）； n——新修建或改建铁路的条数。 ②公路用地需求预测

Q???iSDiin式中：Q——规划年公路用地总量（公顷）；

?i——规划年第i等级的公路密度（千米/公顷）

Di——第i等级公路宽度（米）； S——区域土地总面积（公顷）； n——新修建或改建铁路的条数。 ③港口码头用地需求预测

可根据规划年河运或者海运量确定港口个数规模和位置，并根据港口建设的有关技术要求计算规划年港口码头用地规模。

④民用机场用地需求预测

根据规划年航空发展要求，预测机场容量和规模机场占地规模。 （5）水利用地需求预测

将规划期内新修建或改建、扩建水利设施项目用地相加，同时分析规划期内将被废弃的水利设施，从而计算出规划期内水利设施净增减量，并预测出规划期末的水利设施用地的占地面积。水利设施项目包括水库、堤坝、水闸、电站、渠道等项目。其中水电站、水闸、属于点状工程，可按照设计占地规模计算；堤坝、渠道属线性工程，可根据设计标准，按照长度乘以宽度计算占地面积；水库属面状工程，可根据设计容量及水库淹没区的地形

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16.9.2土地利用总体规划环境影响评价内容

(1)对土壤的影响

主要体现在农业土地利用活动（后备土地资源开发、农业结构调整等）导致的土地退化问题，包括水土流失、荒漠化、盐碱化等。

（2）对水环境的影响

土地利用与水的关系密不可分。土地利用/覆盖变化（LUCC）最近把土地和水的关系列为该核心项目的优先科学问题。对水资源的影响包括水量、水质和空间分布的变化。主要表现在城市土地扩张对水量的影响和农业土地利用结构导致的灌溉用水的增加导致的水资源数量供需平衡的问题；同时也体现在河道、湖泊天然形状的改变上。

（3）对生态系统的影响

从生态角度看，土地是由不同生态系统所构成的综合生态系统，包括农田生态生态系统、草地生态系统、林地生态系统、湿地生态系统等等。土地利用结构的变化直接体现在生态系统的变化。因此，生态系统的变化也是规划环境影响评价所考虑的重要问题。

（4）对自然灾害的影响

许多的自然灾害是自然条件的人类活动共同作用的结构。在一些特殊的地区，土地利用规划或土地利用结构和布局的调整可能导致一些自然灾害的增加或减少。比如非农业建设用地向水滨湿地的扩展，破坏了水滨湿地的雨水贮存和对水流的缓冲作用，土壤水能力下降，使洪水调蓄能力降低或被彻底破坏，洪峰增高，持续时间缩短，引起一系列的负面的水文效应，增加了区域洪涝灾害的程度和损失。

16.9.3土地利用总体规划环境影响评价的方法体系 1、土地利用总体规划环境影响评价指标体系

（1）环境要素层：土地利用规划活动涉及的环境要素；

（2）准则层（可持续发展目标层）：针对环境要素的环境目标和可持续发展准则； （3）指标层:具体反映影响生态环境质量的多项指标。土地利用规划环境影响评价的指标可以采用状态指标和影响指标。状态指标是反映某区域生态环境质量状况的指标，影响指标指那些用来衡量环境影响的指标。

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表16-3 土地利用总体规划环境影响评价指标体系

水土流失率 地质灾害面积比率 土地荒漠化率 保持和提高土壤资源的数量和质量 草地退化率 森林覆盖率 耕地保护率 人均水资源量 水 保持和提高水资源的水量和质量 自然保护区比率 湿地保护率 耕地开发率 土地复垦率 农村居民点整理率 耕地转化率 维护生物多样性 林地转化率 草地转化率 水面转化率 非农建设用地率 土壤 生物 2、土地利用总体规划环境影响评价方法

土地利用规划环境影响评价可以采用指标法与图形叠置法相结合的方法。指标法可以反映土地利用结构数量调整可能引起的环境影响，而图形叠置法可以反映土地利用空间布局调整引起的环境影响。国家级土地利用规划环境影响评价由于研究尺度大，可偏重指标法。而

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地市级土地利用规划环境影响评价重点可以放在对土地利用空间布局调整的合理性评价方面，将规划区的土地利用现状图与潜在水土流失地区分布图、草地退化地区分布图、水资源分布图、自然保护图、湿地分布图等图件叠加，分析。预测和评价土地利用的空间布局调整带来的环境影响。 本章小结

本章从土地利用总体规划的基础知识出发，重点介绍了土地利用总体规划编制、实施的技术方法与评价指标体系，及土地利用总体规划与相关规划的衔接，并结合案例研究土地利用总体规划的实施管理及其环境影响评价的方法和内容。 思考题

1、我国新一轮土地利用总体规划存在的问题及其原因。 2、土地利用总体规划如何与二调基本农田保护规划相衔接。 参考文献

阮红生，土地利用管理总论。中国农业出版社。2005 王万茂，土地利用总体规划。

林增杰，严星，谭峻。地籍管理。中国人民大学出版社。 周兴，土地利用规划理论与方法（讲义）。

《2010-2020年XX镇土地利用总体规划文本与说明》

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/1gzx.html