我国公共部门绩效管理存在问题及对策研究

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摘 要

进入21世纪以来，中国的社会主义市场经济得到了进一步的发展，而正式加入世界贸易组织更是为中国经济的增长和企业的发展提供了广阔的市场空间。但是，我们必须清楚地看到，与国际经济一体化相伴随的是更为激烈的市场竞争以及对企业、政府包括个人所提出的更为严峻的挑战。而公共部门作为市场经济主体的一个重要组成部分，其主要部分或核心仍然是政府的管理活动，公共部门在指挥以及引导社会主义市场经济各个主体的发展方向和资源支配方面发挥着不可替代的重要作用，因此，这就需要公共部门提高其绩效管理水平，立足于当代国内外变化着的公共管理的现实，尤其是转型期我国公共管理的现状，研究新情况、新问题和新趋势，拓展公共部门绩效管理的研究范围，转换研究视角，引入新的研究方法，改变原有的理论形态，以便更好地为市场经济条件下以及加入WTO背景下的公共管理实践服务。

本文主要从国内外公共部门绩效管理的研究和取得的成就、公共部门绩效评估、公共部门绩效管理的现状与问题以及解决的方法和途径等方面浅析我国公共部门绩效管理的问题与对策，旨在为我国公共部门绩效管理提供一个明确的发展方向和思路，使我国公共部门的绩效管理更加合理和完善，以便使其更好的为社会主义现代化建设服务。

关键词：公共部门；绩效管理；问题；对策

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ABSTRACT

Since the beginning of 21st century, China’s socialist market economy developed very fast and deep, and by joining the WTO has offer a broad market space for the growth of Chinese economic and the development of enterprises. However, what should we notice is with the international economic integration there come more intense market competition and more severe challenges which against the enterprise, government and individual. While as a very important part of the market economic system, the public sector still take the government’s management activities as its main component or the core, it plays an important role in directing the development of the socialist market economy and allocating the resources, so this requires public sector improve its performance management level. Based on the changing reality of public management in the contemporary domestic and foreign, especially the reality of public management in our country during the time of reforming, we should consider the new situation, the new problems and the new tendency, expand the research scope of the public sector performance management, converse the research angle, draw in new ways of research, change the original theory form, so as to offer a better practice service to the public management which under the conditions of market economy and WTO background.

From the achievements and researches of the performance management in domestic and foreign, the public sector performance evaluation, and the situation also the solutions of the public performance management, this thesis will analyze some problems of the performance management and give some suggestions. So the main point is to offer a specific development direction and train of thought for our country’s public sector performance management, to make it more reasonable and perfect, so as to make it serve better for the socialist modernization program.

Key words：public sector；performance management；problem；strategy

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目 录

目 录 ........................................................................................................................................... 3 1.绪论 ............................................................................................................................................ 4 1.1选题背景 ................................................................................................................................. 4 1.2研究现状 ................................................................................................................................. 5 1.3选题研究意义 ......................................................................................................................... 6 2.公共部门绩效管理概述 ............................................................................................................ 7 2.1 公共部门的定义 .................................................................................................................... 7 2.2 公共部门绩效的概念 ............................................................................................................ 7 2.3 公共部门绩效管理的内容 .................................................................................................... 7 2.4 公共部门绩效管理的重要环节——绩效评估 .................................................................... 8 2.4.1 公共部门绩效评估的定义 ................................................................................................. 8 2.4.2 公共部门绩效评估的类型 ................................................................................................. 8 2.4.3 公共部门绩效评估的要素 ................................................................................................. 9 2.4.4 绩效评估的信息系统 ......................................................................................................... 9 2.4.5 公共部门绩效评估的意义 ............................................................................................... 12 3.我国公共部门绩效管理的现状及存在问题 .......................................................................... 14 3.1我国公共部门绩效管理的发展现状 ................................................................................... 14 3.2我国公共部门绩效管理存在的问题 ................................................................................... 15 3.2.1我国公共部门绩效管理面临的困难 ................................................................................ 15 3.2.2公共部门绩效评估存在的问题 ........................................................................................ 16 3.2.3公共管理部门内部存在的问题 ........................................................................................ 19 4.我国公共部门绩效管理现存问题的原因 .............................................................................. 20 4.1社会环境与制度基础的制约 ............................................................................................... 20 4.2公共部门绩效管理的价值取向的偏差 ............................................................................... 21 4.3公共部门绩效管理评估主体单一 ....................................................................................... 21 4.4绩效反馈不足 ....................................................................................................................... 22 4.5组织与个人绩效相脱离 ....................................................................................................... 23 5.改进我国公共部门绩效管理的相关对策和建议 .................................................................. 24 5.1强化公共部门的绩效意识，转变绩效管理观念 ............................................................... 24 5.2加强绩效管理立法工作 ....................................................................................................... 24 5.3建立健全合理有效的绩效管理体制 ................................................................................... 25 5.4培养适应绩效管理发展需要的人才 ................................................................................... 25 5.5建立完善的评估信息系统 ................................................................................................... 25 5.6公共部门绩效管理模式的创新 ........................................................................................... 26 结 语 ......................................................................................................................................... 27 致 谢 ......................................................................................................................................... 28 参考文献 ..................................................................................................................................... 29

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1.绪论

随着新公共管理运动的广泛开展，公共部门绩效评估的理论和现实意义日益凸现，公共部门绩效评估因此在英美等西方国家迅速兴起和发展，但由于起点较低、研究较晚、理论支撑较弱，公共部门绩效评估一直是一个公认的世界性难题。近几年随着我国公共行政体制改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，一些地方政府和部门也开始尝试进行政府公共部门绩效管理和评估的实践活动，并逐渐引入西方公共部门绩效评估机制，但总体而言，公共部门的绩效评估远未形成规范化、制度化的评估体系。基于这样的背景，本文将我国公共部门的绩效评估活动作为研究对象，具有积极的现实意义。

1.1 选题背景

全球范围内公共部门绩效管理的兴起。西方公共部门绩效管理的实践始于20世纪初，但只有到了20世纪70年代，公共部门绩效管理与评估才开始全面推行。这一时期，传统官僚政治体制导致政府机构膨胀、效率低下、资源浪费严重，政府面临着严重的管理危机和公众信任危机。与此同时，理论界也出现了新右派体系，力主减少政府干预，采用管理私营部门的管理哲学以及管理方法，用企业家精神重塑政府。公共部门绩效管理侧重点是经济和效率，追求投入产出的最大比。到了90年代，绩效管理与评估达到鼎盛时期。其过程也更加规范化、系统化，绩效评估侧重点是公共服务的质量和效益。英国、美国是西方国家公共部门绩效管理历史演进的典型代表：

英国从20世纪60年代开始对公共部门生产力进行测定，到80年代，在中央各部门进行持续数年的大规模的“雷纳评审”，在此基础上建立起较为成熟完善的绩效评估与管理机制，广泛应用于中央地方各层级的政府部门和其他诸如学校、国民保健等公共部门。1979年，撒切尔政府开展了著名的“雷纳评审”，改进国内税务总局沟通机制，大大减少了发文数量，提高了质量和效果。1980年，英国环境大臣赫素尔延在环境事务部建立了“部长管理信息系统”，它体现了目标责任制度，以目标进行资源配置和调整、绩效评估、全面信息反馈等。1982年，英国财政部颁发了“财务管理新方案”，标志着公共部门绩效评估的正式推

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行。1988年，英国政府实施“下一步行动方案”，是英国政府全面转换管理和责任制的重大努力。1991年，梅杰政府开展“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”，这些改革都推动了绩效管理的广泛应用和方法技术的成熟。

美国是世界上推行绩效评估最早的国家。随着时间的推移，美国绩效管理的主题、内容和形式不断发生变化。我们可以将美国公共部门绩效管理的发展过程划分为五个主要阶段：效率阶段（1900—1940年），这一时期的动机是追求高效连接的政府；预算阶段（1940—1970年），这一时期的动机主要是控制成本；管理阶段（1970—1980年），这一时期的动机是追求公共管理的效率与有效性；民营化阶段（1981—1992年），这一时期的目标是减少财政赤字、减少税负、消减政府支出，并减少联邦政府的规模与权力；政府再造阶段（1992年至今），这一时期的目标是减少振幅支出，提高公共责任、效率、有效性以及回应性，授权于公共行政人员。

而随着我国改革开放的发展，以及信息技术革命和知识经济的兴起，政府面临着全球范围内的新挑战，管理者逐渐意识到绩效管理对于人才的培养和公共部门职能的发挥的重要意义。但是，相对于西方发达国家而言，我国对绩效管理研究起步比较晚，且大多数仅停留在绩效管理的评估选择与探讨上，因此我国公共部门在进行绩效管理时，时常不能够达到预期的目标，并严重制约着我国公共部门社会管理职能的发挥，影响我国经济的快速良好发展。

1.2 研究现状

在我国，随着公共部门目标责任制的推行，公共部门绩效评估问题也开始引起了理论界和实践界的注意。而对绩效评估的普遍关注是在20世纪90年代中期之后。10年来，我国进行了公共部门绩效评估初步的实践探索，这种实践有各种表现形式。中国行政管理学会联合课题组将目前我国的绩效评估实践探索分为如下三种类型或形式，即以目标责任制、效能检查、行风评议等为代表的普遍型的政府机关绩效评估；以卫生部、教育部等对各自所属企事业单位进行的组织绩效的定期评估为代表的转向绩效评估；以珠海市“万人评政府”、深圳市“企业评政府”等为代表的转向绩效评估。我国公共部门绩效评估的发展还处于起步阶段，所以应立足于国情，逐步推进我国公共部门的绩效评估事业。

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1.3 选题研究意义

公共部门绩效管理既是公共管理学的一个新分支，又是当代公共管理部门的一种新实践。在西方，随着“新公共管理”改革的兴起，绩效评估以及绩效管理在公共部门尤其是政府管理中得到广泛的运用。在我国，随着政府机关效能建设的展开，作为改进公共部门尤其使政府管理的一种有效工具，绩效管理以及绩效评估越来越受到了人们的重视，并逐步在我国政府管理中得到应用和推广。加强和完善公共部门绩效评估，无意识提高公共部门管理水平和一个有效的途径。因此，了解公共部门绩效管理的基本原理，推进我国公共部门绩效管理的实践发展，其意义重大。

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2.公共部门绩效管理概述

2.1 公共部门的定义

公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者，广义上的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义上是公共部门是仅包括政府机构以及依据政府决策的产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。政府以公共利益为导向，其职能是对社会公共事务进行管理，无偿占有社会公共资源，并为社会提供公共物品和公共服务。

除政府机构外，还存在公用事业、公共事业，非政府机构等“准公共部门”组织，也称为第三部门或非盈利组织，但因其具有鲜明的“公共”特性，也将其归入公共部门之中。

2.2 公共部门绩效的概念

起初在西方工商管理领域中，绩效是指“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和对目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较”。绩效可以通过财务和非财务的项目表示。绩效一般又三种类型：以顾客为中心的绩效，包括产品和服务绩效；财务与市场绩效；运作绩效。

把绩效用于对公共部门行为效果的衡量，反映的是政府绩效，其含义更加广泛一些，包括政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和效率，是政府能力的基本体现。因此，公共部门绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中的体现出的管理能力。

政府绩效可以分为四个方面：政治绩效；经济绩效；社会绩效；文化绩效。

2.3 公共部门绩效管理的内容

绩效管理可以说是公共部门改革的重要策略。公共部门绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，公共部门绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、检测、评估组织所有方面的绩效。

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西方各国开展的政府再造，都把追求绩效作为首要的目标。美国国家绩效评估委员会的定义是：公共部门绩效管理是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优化顺序的安排，以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。

2.4 公共部门绩效管理的重要环节——绩效评估

2.4.1 公共部门绩效评估的定义

公共部门绩效评估可以从三个方面来理解：在微观层面，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定；在中观层面，便是政府分支的各部门，包括事业单位、非盈利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定的效果，项目管理实施的状况影响，给民众提供服务的数量、质量等；在宏观层面，是整个公共部门尤其是政府的绩效的评测，政府为满足社会和民众的雪球所履行的职能，体现为政治的民主与稳定、经济的健康、稳定于快速发展、人们生活水平和生产质量的持续提高、社会公正与平等、国家安全和社会秩序的改变、精神文明的提高等方面。

2.4.2 公共部门绩效评估的类型

从评估机构的地位上看，可以分为内部评估和外部评估；从评估的对象上看，可以分为个人绩效评估和组织绩效评估；从评估的目标上看，可分为管理与改进型评估、责任与控制性评估和节约开支型评估。

（1）内部评估和外部评估

内部评估是公共管理部门内部的评估者完成的评估。 外部评估是由公共部门外部的评估者完成的评估。 （2）个人绩效评估和组织绩效评估

个人绩效评估是指基于事实，有组织地、客观地对公共部门的雇员的特性、资格、能力、业务态度、工作适应性以及对组织的贡献所做出的评估。

组织绩效评估是指对公共部门的产出产品在多大程度上满足社会公众的需要而进行的评估。

（3）管理与改进型评估、责任与控制型评估和节约开支型评估

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管理与改进型评估在竞争的压力下需要更多地使用市场测试、竞争力与标杆管理等更加灵活的管理和技术。

责任与控制型评估只需要简单而透明的绩效信息系统，绩效指标与数据应是易于获得并被大众所熟悉与了解的。

节约开支型评估主要是关注部门的投入。

2.4.3 公共部门绩效评估的要素

（1）绩效评估的目标

①提高组织绩效：通过绩效评估，促进公共部门组织内部的功能发挥，以达到持续提高组织绩效的目标。

②明确责任制：通过绩效评估，确定资源在公共部门与私营伙伴之间的分配，并进一步明确两者相应的责任和建立相应的外部监控机制。

③增收节支：通过绩效评估，所见公共组织不必要的活动和开支，以实现增收节支的目标。

（2）绩效评估的途径

实现绩效评估可以通过自上而下或是自下而上来进行，也可以全面推进或渐进式的推进。

评估途径的选择与文化和制度因素有关。自上而下的途径带有较强烈的命令色彩，它所带来的变化会更广泛，而自下而上的途径有较大的自主性，更易于在个别方面产生绩效变化。

（3）绩效评估的制度安排

制度安排设计评估各部门的地位和角色的安排。一般来说，财政和预算部门在指导评估的过程中起到重要的作用。有些国家的财政部中分别设有绩效评估机构和预算机构。如果财政部门中没有绩效管理机构，那么在财政部门中新设立机构以进行绩效管理和评估也是常见的做法。财政部长有时候甚至对绩效管理和绩效评估直接负责。

2.4.4 绩效评估的信息系统

（1）绩效评估体系的内容

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绩效评估体系的内容一般包括产出、效益、财政结果、预先制定衡量内容或服务质量、顾客满意程度等。

（2）绩效评估信息的审核与评价制度

审核指标体系选择的适当和有效性、资料收集和加工的可靠性、资料信息的准确性和完整性、用于评判的标准、对结果的解释和评估信息与决策的相关程度等。

（3）绩效评估信息的使用机制

使用绩效评估信息检验组织是否达到原先设定的目标；利用绩效信息来进行绩效预算的操作；在组织和个人层面上，利用绩效评估的信息对个人和组织进行绩效激励。

（4）公共部门绩效评估的程序

绩效评估实际上是一个循环的流动过程，是由确定目标、实施评估方案、审查评估结果、修正方案四个步骤形成循环方案。

第一，绩效评估的整体规划： ①确定决策者的需要；

②明确项目问题的性质和范围； ③指定被评估项目有效目标； ④制定全面的考核方法。 第二，确定有效评估的标准： ①有效性/准确性； ②可理解性； ③时效性；

④不鼓励与目标相背的行为的潜在性； ⑤唯一性； ⑥资料收集的成本； ⑦可控制性； ⑧广博性。

第三，绩效评估的评价标准和说明性指标：

评价标准：①经济/成本标准：这种衡量只是说明花去了多少钱，或是不是

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按程序花钱；②效益/质量标准：效益衡量是看“情况是否得到改善”，即用来衡量提供服务的影响和效果，看服务是否达到预期效果，它关心的是目标和结果；③效率/生产力标准：即是投入与产出的关系，以最低成本实现最大效益；④公平标准：指的是效果和努力在社会群体中的不同分配，它与法律好社会理性密切联系。

根据上述评价指标可设立如下一些衡量指标：①工作量完成的标准；②实际的单位成本与工作量标准的比率指标；③效率指标和效果质量相结合的指标；④资源利用指标；⑤生产力指数；⑥成本-收益比率指标；⑦综合性的绩效指标。

（5）公共部门绩效评估的方法和技术

评估设计绩效的两个方面：获得绩效的实际运行效果；应用某种价值观念来确定这些结果的价值,换句话说，绩效评估含有事实和价值两个前提。

第一，伪评估模式及其使用的方法技术：

伪评估是采用描述性方法来获得关于绩效运行结果方面的可靠而有效信息的一种评估模式，它不用去怀疑这些运行结果对个人、团体和整个社会的价值。即，它假设价值尺度是不证自明或者是不容置疑的。在伪评估中，采用问卷调查法、随机抽样、统计技术等方法获取绩效信息，然后使用社会系统核算或标杆比较的方法来评价绩效。

第二，正式评估模式及其适用的方法和技术：

正式评估与伪评估一样，也是采用描述性的方法获取绩效运行结果方面的可靠而准确的信息，但对于结果的评价是建立在已被正式宣布的目标或目的的基础之上。它的假设是：正式宣布的目的或目标是对价值的恰当衡量。正式评估中使用的方法与伪评估中使用的方法相同，目标也相同。不同之处在于，采用法律、计划书来鉴别、界定和指明正式的目的和目标。这些正式的目标的适宜性是不容置疑的。因而正式评估中常用的评价标准是效率和效果类。

第三，决策理论评估模式及其适用的方法技术：

决策理论评估同样也是采用描述性的方法获取绩效结果的可靠而又有效的信息，但是这些结果的评价的标准不仅仅是被正式宣布的目标，其他利益各方的目标都应考虑在内。换句话说，将利益相关者宣称的潜在的目的和目标明确化。决策理论的假设是：利益相关者的潜在和公开目标是对绩效的恰当衡量。它的主

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要评估形式是评估力评估和多重效益分析。

2.4.5 公共部门绩效评估的意义

公共部门绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施在政府公共管理实践中的广泛运用，开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法与经验的先例，为政府改革实践和公共管理理论研究提供了新的视野，并在相当程度上带来了西方国家政府管理效率的提高和管理能力的增强，各种社会危机和矛盾得到了相对缓和。公共部门绩效评估的重要理论意义和实践意义主要表现为；

（1）绩效评估是公共管理的必要手段

对公共项目实施的实际状况进行了解、考察，分析实际效果与预期目标的偏离程度，进行绩效评估，总结公共政策、项目实施的经验教训，反馈给有关公共部门，以便对公共管理项目作出调整、修正，弥补公共管理管理项目的缺陷，为未来的公共决策及实施积累经验，完善和提高公共管理水平。

（2）绩效评估是提高公共管理部门绩效的动力机制

作为技术层面的绩效评估本身不是目的，它只是为获得更高的业绩水平而是用的手段，是有效提高政府绩效的动力工具。首先，绩效评估有助于实现和落实政府的责任；其次，绩效评估有助于提高服务供给的质量和效率；最后，绩效评估有助于改进政府公共部门与社会公众之间的关系。

（3）绩效评估有利于政府信誉和形象的提高

一方面，绩效评估不但可以用于证明政府开支的合理性，而且通过评估可向公众展示政府业绩和政府部门绩效所作的不懈努力，有助于政府合法性和合理性的巩固强化。另一方面，具有影响力的绩效评估结果对政府公共部门来说起着重大的监督作用，能够为政策制定者、政府公共部门及其全体职员改进绩效提供有价值的信息和反馈，也为社会公众对不同的政府部门及其所提供的服务进行选择提供了依据提供了参考系数。

（4）绩效评估是一种有效的管理工具

第一，绩效评估可以用作一种诱因机制。任何管理，包括公共组织的管理，都需要某种诱因机制的存在，才能激发人的工作热情和动力。

第二，绩效评估作为一个管理工具最重要的意义在于在政府运作和管理加上

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成本-效益的考虑，改变了政府公共部门的浪费。它是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。

第三，绩效评估是诊断组织发展的一个有力措施。它对组织各方面的信息进行调整协调，推动了公共管理部门方法和技能的改进和发展，为政府公共管理开拓了新的视野。

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3.我国公共部门绩效管理的现状及存在问题

3.1 我国公共部门绩效管理的发展现状

我国公共部门绩效管理是以我国干部人事考核制度位继承发展形成的，而我国的干部考核制度，是以新民主主义革命时期党的干部考核工作为基础，逐步建立和发展起来的。公共部门绩效在不同层面上内容不同，宏观层次的公共部门绩效涉及整个公共部门管理活动的成绩和效果，具体体现为政治的民主与稳定、经济发展、人们生活水平持续提高、社会公正和谐、国家安全和社会秩序的改善、文化发展和精神文明的提高等方面。微观层次的公共部门绩效是特定的公共部门机构或公共部门的工作成就或效果，包括经济性、效率、服务质量、客观社会效果、服务对象的满意程度等等。

改革开放以来，我国公共部门的改革不断深化，从机构到职能，从管理理念到管理方式都发生了很大的变化。公共部门绩效越来越受到老百姓的关注，也越来越为公共部门自身所重视。经济的高速增长，民主政治建设的不断发展完善，对外开放的深刻影响，都要求公共部门工作不能再是一笔“糊涂账\。虽然绩效管理的内容系统、范围广泛，但在实践中，公共部门绩效评估问题尤为突出，达不到令人满意的效果。因此，绩效评估应是公共部门绩效管理系统中非常重要和关键的内容。

随着公务员制度的实施，近年来，我国公共部门绩效评估针对公务员的考核已趋向规范化、普遍化，但以组织为对象的绩效评估没有形成制度。公务员考核基本以职位说明书规定的职责和所承担的工作任务、工作标准为基本依据。

具体情况如下：

（1）实践方面已经取得一定成就。随着我国改革开放的深入和发展，政府的有关部门和机构陆续开展了一些真反对政府政策、发展规划、计划等项目的评估工作。在评估组织方面，已经出现一些专门的评估机构。但这些评估机构或评估管理部门还不是专职从事评估工作的单位，所开展的一些评估工作大多数还是临时抽调相关人员来完成，评估经验、评估水准还有差距。

（2）开展政府绩效评估的社会环境正在形成。首先，我国社会主义民主政

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治建设取得了重大进展；其次，人民群众参与国家管理的积极性日益增强。可以说，随着行政改革的进一步深入，绩效观念将深入人心，这为开展公共部门绩效评估营造了良好的社会环境。

（3）在绩效评估理论与方法的研究上取得了一些成就。20世纪80年代以来，进行这方面研究的学科主要集中在政策科学和经济学两大学科领域。对评估方法的选择，逐渐引入了世界各国新开发的评估工具，如逻辑框架法、成功度法等综合性综合分析方法。但评估的这些基础性研究，大都局限于各自学科。部门的范围，其理论和方法很多是借鉴世界各国现有的评估经验，未能形成一支的规范化、制度化体系。

3.2 我国公共部门绩效管理存在的问题

3.2.1 我国公共部门绩效管理面临的困难

（1）相关的理论研究和实践不足：政府绩效管理这一领域属于世界性难题,很多的内容难以量化,标准制订比较困难?对于绩效管理理论的研究,要求研究者有多学科的知识背景,如管理学、统计学、经济学、统筹学、概率论、心理学、行政学、法学、人力资源管理学等等,对研究人才的要求很高，政府绩效管理还会受到政治、经济、历史、文化等多种因素的制约,研究难、见效慢,加上我国开展政府绩效管理起步较晚,现在基本上处于初级阶段。

（2）缺乏对绩效管理理念的认同感：这主要体现在对于政府职能定位，角色定位需要进一步的明确,政府的功能作用需要进一步发挥。我国政府目前的指导思想仍然是经济效益为先的原则,而忽略了对管理成本对环境造成的影响，可持续发展的能力等诸多其它综合因素的评估，虽然政府已逐步认识到这个问题,但多年的思维定式想突然转变并非易事。

（3）缺乏绩效管理的制度基础：在绩效管理的制度基础方面,政府的职能配置、组织结构和运行机制等方面,仍停留在原有行政模式的基础之上,绩效管理的效用难以有效发挥。当代西方国家公共管理中所蕴涵的分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等理念及其方法,为公共部门绩效管理和评估提供了有效应用的制度基础,从我国政府机构改革的进程看,这些先进管理理念仍有待于行政改

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革的进一步深化而予以逐步建立和完善。

（4）评估设计的内容和体系不够科学：如果不对绩效管理的结果进行评估,则绩效管理的效率则会受到质疑,因此绩效评估是进行绩效管理的重要一环。目前我国政府绩效管理中普遍存在着绩效评估难的状况,主要就是没有一个公允的评价标准和体系,没有根据政府绩效管理的内涵和国际惯例建立起包括评估原则、指标设计、评估模型、评估技术和方法,缺乏系统和科学性,往往在评价中强调经济指标相对于其他指标的重要性。

3.2.2 公共部门绩效评估存在的问题 （1）公共部门绩效评估制度存在的问题

首先，缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性，不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为绩效预防的手段，只是当某一方面的问题反映强烈时，才采取方法进行改进，因而总陷入被动状态。

其次，手段与效果缺乏逻辑性。绩效评估，意在确定公共项目与实际社会效果之间的因果逻辑关系，但是，实际上要确立手段与效果之间的清晰逻辑关系是困难的。因为一项公共项目的效果和影响，可能是多方面因素作用的结果，甚至可能是偶然因素所致。

总体来说，我国公共部门的绩效评估制度还不够健全、体系还不完善，具体表现如下：

①评估指标的设定针对性不强，缺乏细化与具体化。我国的公共管理人员和部门数量庞大，职位种类繁多，职务层级复杂，所以公共管理人员考核的标准要达到公正、合理、科学，就必须充分细化与具体化，以此适应各个层级的各类公务员。然而，我国目前现行的考核制度中规定的“德、能、勤、绩、廉\五项标准只是原则性的规定，绩效测评标准过于笼统，虽然有的部门出台了一些细则，但由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，从而使考核者无所适从。从实践过程中来看，过于笼统的评估标准往往导致评估结果的失真，严重损伤绩效评估的公正性与有效性。

②评估责任机制不完善。《国家公务员法》对公共部门考核主体的责任做了一般性的要求，但未明确规定各个考核主体在各个考核环节应负什么样的责任认

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真履行了责任有何奖赏，失职失务有何责任要负担。以至于在考核实践中，公共管理考核主体的责任不清、失职、失务无法追究。一些被考核者未履行岗位责任或有严重问题的仍然在考核中顺利过关。这些都使得绩效考评流于形式，使公共管理人员的一个重要把关环节变的没有实际意义。

（2）公共部门绩效评估过程及程序存在的问题

①考核主体的专业化程度不高。国家公共管理是一项专业性较强的管理工作，要求管理者具有相关的专业知识与专业技能，特别要具备开发绩效管理系 统的专业技能。我国现行公共管理人员评估方式一般是采用自上而下的评估模式，被评估人仅仅作为一个被动的客体接受评估主体的单向评价。这种单向的评估模式不仅容易造成对评估结果的误解和分歧，而且也容易导致评估的不公正。另一方面，我国现行公共管理人员评估主体一般由部门负责人、本部门人事等有关单位负责人和公务员代表三方组成，而现实中很多从事政府人事工作的人员缺乏相关的专业知识与技能。所以，评估程序很难做到科学化、合理化、规范化，存在很大的随意性、主观性。

②考核结果的激励功能失去效能。在现代人力资源管理中，激励几乎是整个人力资源管理工作的核心，是调动员工积极性的重要手段，它直接关系组织的生存与发展。因此，公共管理人员绩效考核的结果也要能体现其激励功能。任何无绩效的任命和职务晋升都会使有能力的公务员产生受挫折感，对于那些经常出现恩赐或裙带关系方式任命工作人员的组织而言，想把优秀的人员吸引到组织里来更是很困难。但在实践上，由于平均主义、人情考核等现象仍然存在，使得我国公共管理绩效考核在很大程度上流于形式，相应的考核结果也缺乏客观性与公正性，因此也不能保证相应的奖惩、职位晋升等的客观公正，从而失去了绩效考核本身的激励功能。

③绩效沟通中普遍存在的问题。首先缺少明确、可衡量的绩效管理目标，绩效管理目标的不明确，直接导致了沟通目标的不明确，绩效沟通无从下手，不好操作。真正有效的绩效沟通应该在沟通之前就确定一个明确具体的目标，根据目标进行相应的有针对性的沟通，从而推动组织整体绩效的改进，最终实现组织的长短期目标。其次，绩效沟通过程过于简单，缺乏持续沟通，绩效管理是一个循环系统，要实现有效的绩效管理必须要员工全程参与。多数主管人员只注重员工

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工作最终结果的考评，并没有重视与员工进行沟通，以及在此基础上进行绩效辅导。这不仅不利于员工素质和绩效的持续改进和提高，也与最终实现组织目标背道而驰。另外，绩效沟通多为下行沟通，缺乏双向沟通，绩效沟通应该是信息的双向交流，需要员工的响应和参与。但很多组织的绩效沟通只停留在向员工通报绩效考核结果的层面，员工只是处于被动接受的地位，整个过程只是命令与接受命令，而没有就绩效问题进行交流。这很容易导致员工的对立情绪，也不利于双方达成一致意见并进行合作。

（3）绩效评估技术方法上的问题

绩效评估在我国是个新兴领域，尚处于起步阶段，还未形成规范化、制度化的评估体系，这就给开展具体评估工作带来许多技术上的难题。

首先，由于对绩效评估的概念认识不一，对绩效评估的内容范围界定不清，无法建立一套完善的公共部门绩效评估的指标体系和方法。

其次，开展绩效评估所必需的相关配套措施不完备，如评估资料不足、缺乏评估的专门人才、缺少评估的管理保障体系等等。

最后，评估方法不科学。目前我国绩效评估所采用的评估手段、方法并没有超出经济学的范围。成本效益分析是最广泛的评估方法，关心的只是公共项目的直接投入和长处，很少深入到社会效果和影响的因果推定，而对于伦理道德、价值理性、个人偏好更是无能为力。

主要表现为以下两个方面：①评估方法过于简单，定性有余定量不足。现代公共管理人员的工作内容、工作方法发生了很大变化，如计算机数据处理技术、办公自动化等技术的运用，改变了政府与社会的联系与沟通方式。这些变化都要求公务员绩效考核的手段也要与时俱进，不断改进。我国公共管理人员考核虽然明确强调采取定性与定量相结合的原则，但在实际的考核中，由于缺乏定量分析人员和技术方法，往往忽视定量测评，这就造成了考核既缺乏科学性，又难以避免随意性和片面性。另一方面就是注重年度考核，忽视平时考核。目前我国仍缺乏一套系统且实用的平时考核办法，而且有些部门根本就没有平时考核办法，仅凭领导主观下结论，这就使得考核结果主观随意性大并且难以客观的评价被考核者；②考核等级偏少。考核等级的设置是考核指标体系的重要内容，考核等级越多，区分度就越高，越有利于考核的精确性。1993年颁布的《国家公务员暂行

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条例》和1994年发布的《国家公务员考核暂行规定》中都规定公共管理人员年度考核的结果分为优秀、称职和不称职三个等次，结果在实际工作中造成了极大的不便，绝大多数的考核结果都集中到了称职这一层级上，这就大大削弱了考核制度的激励作用，虽然后来又增加了基本称职这一等次，但仍然没有改变考核等级少的状况。

3.2.3 公共管理部门内部存在的问题

首先，绩效评估是对政府的管理绩效、社会效果和公共管理过程中所存在的问题的衡量，自然也就涉及对公共部门决策者和管理人员的能力高低的鉴别。这种鉴别使决策者和管理人员感到压力，因而抵制评估。

其次，绩效评估是一个消费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间，由于评估工作机器价值尚未引起足够的重视和认同，国家没有单独的评估经费拨款，评估费用大都是摊入具体的公共项目中，致使评估的资金投入不足。

最后，评估常常意味并伴随着批评和改革，在评估日益成为一种公众公共管理监督手段的今天，这种作用更加明显。公共管理部门由于利益主体意识，总是试图表明公共项目的积极效果，极力维护和提高其地位和权威，不愿接受来自外部的批评指正，即使公共项目的效果不佳，也会千方百计地寻找各种客观理由，相反，却经常遭到贬低和否定，这也极大地影响了绩效评估工作的开展。

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4.我国公共部门绩效管理现存问题的原因

4.1 社会环境与制度基础的制约

有效的绩效管理需要有完备的绩效管理体系才能得以实现，绩效管理体系深深根植于社会环境的土壤之中。根据行政生态学的观点，社会文化、历史传统等社会环境对行政的发展起到重要的甚至是决定性的影响。绩效管理不同于以往的公共部门管理模式，如果与现存的制度环境和社会环境有一定的不适应，如不能协调解决问题，那么，绩效管理很难在公共部门中发挥应有的作用。制度基础是公共部门绩效管理得以实现和成功的内部保障，而社会环境则是其得到认可和取得实效的外部条件。此二者缺一不可，都是公共部门绩效管理能够在我国构建提升的坚实地基。西方发达国家公共部门绩效管理的应用是以新公共管理的理念为基础的，即分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等。反观我国的公共部门绩效管理，不仅在政府机构体制上没有体现这种制度基础，而且在思想观念上也极少存在这样的意识。行政权力高度集中、政府领导不愿放权，导致下属机构和职员没有足够的权力来调动和整合人力、财政等各种资源，缺少独立性和自主性，缺少为达成目标而必需的资源。职责不明确也是当前我国公共部门实施绩效管理所面临的障碍之一。政府职能部门之间、政府机构内部各个科室之间都缺乏明确的职责划分，在这样的情况下，谁应当对绩效评估的结果负责?西方发达国家的公共部门从过程控制转向结果为本，潜在的前提是政府职员对规则的习惯性的遵守。但是在当前的中国，很难说政府职员都能够自觉自动地遵守。如果放松对于过程的控制，就有可能导致行政黑箱的不断扩大，催生更多的违法行为，给寻租制造了更广阔的空间。所以，在中国的公共部门实施绩效管理不应该是完全的以结果为本，必须同时对过程加以适当的规范和控制。另一方面，社会环境也影响着公共部门运用绩效管理的实效。绩效管理的实施是为了实现政府的回应性，如果公民并不了解和认同这种管理方式，那么绩效管理的结果也不会被认同，绩效管理也就失去了其存在的意义。

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4.2 公共部门绩效管理的价值取向的偏差

绩效管理以实现一定的绩效目标为基本要求，新公共管理运动认为公共部门的目标是3E，分别是Economy(经济)、Efficiency(效率)和Effect(效益)，而其后的公共管理学派认为，对于公共部门而言，同营利性的企业一样仅追求经济学意义上的目标是远不能满足公众的需求的，应该增加Equality(平等)作为公共部门所应当追求的价值，即4E目标。公共部门在运用绩效管理的过程中，难点之一就是如何确定目标。对于公共部门来说，同时存在多个需要满足而又可能相互矛盾的价值诉求。依据我国国情来看，公共部门绩效管理中最为突出的一对价值取向就是——增长与公平，这对变量就是同时需要满足且又相互存在矛盾的价值取向。根据公共部门管理和服务的本质，设定反映和维护公共部门公共性的标准，公共部门既要追求经济意义的目标，更要顾全公众的利益和社会的公平，这已经成为共识。然而，在现实中，许多地方政府在目标价值取向上只重视经济增长，片面地将经济业绩等同于政绩，忽视社会的全面发展，忽视人与自然的和谐发展，结果就导致政府职能的扭曲和变形，反而不利于解决教育、文化、社会公平、社会保障等其它各方面的问题。在追求效率优先、经济增长优先的价值取向的驱动下，一些政府机关盲目上项目、搞投资，造成大量低水平的重复建设，忽视资源、环境的可承载能力，大搞“形象工程”、“政绩工程”，给造成国家财产、物资的巨大浪费，甚至不惜以牺牲下一代或几代人的利益为代价，给社会的可持续发展带来危害。

4.3 公共部门绩效管理评估主体单一

我国公共部门绩效评估大多是上级行政机关对下级的评估，缺乏政府内部的自我评估以及社会公众和专业机构对政府的评估。这点在政府常规工作的评估中尤其突出，以行政领导的评价作为对下级部门评估的唯一依据，进一步加剧了行政权力的集中，且缺乏评估全面性和客观性。绩效管理应用于公共部门的动因之一是为了回应公民对政府效率低下的不满，让公民满意则是公共部门应用绩效管 理的主要目标，追求的理想效果。而上级行政机关作为唯一的评估主体，抹杀了公民作为主要评估主体的重要地位，如果公民对政府的绩效不能做出评估，也无

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从获得评估的结果，自然无益于政府回应性的实现。因此，只有让公众参与到评估过程中，才能将自己的需求和偏好反映出来，以此改进公共部门的服务质量，使偏好得到最大的满足。

从另一方面来讲，行风评议、万人评议等测定公众满意度的评估活动在许多地方虽然时有开展，这种评估方式的主体是公民，由公民给公共部门的服务打分或评定等级，综合评定公共部门的分数，看其是否符合预定的价值取向和绩效目标，是否能够达到期望的绩效标准。行风评议、万人评议的方式，明确了公民作为绩效评估主体的地位，但这种方式在我国政府管理中的次数相对较少，通常以半年或一年为周期，并且具有极大的不稳定性。社会中介组织参与公共部门绩效评估的机会更少，主要是学者的研究和调查报告，基本没有独立地评估公共部门绩效的组织。

4.4 绩效反馈不足

绩效管理不等同于绩效考核，而是包括绩效计划、绩效实施、绩效沟通、绩效反馈等几个环节的系统。绩效计划提供了明确的绩效期望，绩效实施环节通过不断的沟通来保证绩效管理的顺利进行，绩效管理的根本目的是提高员工绩效和达成组织的战略目标，必须要进行绩效反馈和绩效改进使员工了解自己的工作情况，发掘自身的潜力。绩效结果也要通过奖励和惩罚加以应用，激励工作的积极性，调整组织的人力资源配置。所以，仅仅关注绩效考核远远不足以发挥绩效管理的作用。但在我国公共部门中，绩效管理被片面地理解为绩效考核，止步于考核是否达到了预定的标准，没有绩效反馈的环节。实际上，虽然许多地方政府都开展了市民评议等测定公民满意度的绩效评估，但对评估结果的反馈却较少。上级行政部门和行政领导很少会根据结果与被评估对象进行沟通，缺少对完成绩效目标或未能达到绩效目标的原因进行分析的过程，下级单位和职员都不清楚自己的考核结果，自然不知道是否需要改进以及如何改进。绩效反馈环节的缺失还包括其与奖惩制度相脱离，卓越完成绩效目标的没有相应的奖励，未能达到绩效目标的也不会因此受到影响，结果使得绩效管理丧失了最基本的管理作用，成为公共部门管理创新中的“花瓶\，更大意义上成为形式主义的存在。缺少绩效反馈的绩效管理是不完整的绩效管理，公共部门绩效管理也会因此而陷入循环的怪

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圈：即绩效低——实施绩效考核——绩效仍然低——再实施绩效考核，变成一个循环往复的过程而非绩效管理旨在实现的不断上升的过程。

4.5 组织与个人绩效相脱离

绩效管理根据对象的不同，分为对组织绩效的管理和对员工绩效的管理，组织的绩效目标分解到各个部门，各个部门的绩效则是由其中的员工共同实现，员工的表现就构成了对其绩效考核的主要内容，所以实现的绩效目标是与组织的绩效目标一致的。如果有不相一致的情况存在，会造成员工极力追求个人的绩效目标而忽视了组织的绩效实现。

在我国公共部门中，对员工绩效的管理体现为对公务员个人的绩效考核。政府绩效管理和对公务员的绩效管理体现了组织绩效和个人绩效的关系，二者并非是断裂的。公务员的绩效表现直接关系到政府绩效评估的结果，这在以向公民提供服务为主要工作内容的部门中尤为突出。公务员个人提供服务的质量和态度直接决定了该部门在公民评估中所能获得的评价。只有个人目标和组织战略相一致，组织绩效才能得到实现。但是，“德、能、勤、绩、廉”仍是我国对公务员个人的考核指标，这些考核指标空泛、考核标准模糊，并且未能与各个部门所要实现的具体的绩效目标相挂钩。所以，在实际操作中大多都流于形式，无法真实地评价公务员的工作情况，以及其对组织绩效的贡献。公务员可以轻松地得到较高的考核结果，也就较少可能地努力改进自身的绩效，个人的绩效评价结果与组织的绩效目标无关，也就不会关注组织的绩效目标是否达成，这两方面共同阻碍了公共部门绩效的实现和改进。

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5. 改进我国公共部门绩效管理的相关对策和建议

公共部门的绩效管理虽然会遇到许多困难，但并不意味着绩效管理是不可能的。绩效管理作为一种管理方式，需要在公共管理实践中不断发展和完善。为此，需要采取以下措施。

5.1 强化公共部门的绩效意识，转变绩效管理观念

公共部门绩效管理的目的是为了进一步提高政府的办事效率，让公共部门工作人员更好的为人民办实事，找出人民群众对政府提供的公共管理和公共服务的意见和建议，找到管理中存在的问题，以便及时解决。因此应采取以下措施：摒弃绝对量化的困扰，以协商(上下级协商、公共管理人员与民众协商)的方式制定绩效指标，共同来评估工作绩效；公共部门以满足公众需要为宗旨，以公众是否同意，是否满意为标准；进一步推行电子政务；改善公共部门绩效考核的现状，需要进一步深化政府体制改革，通过完善政策制度，使我国公共部门绩效考核走上制度化、规范化的道路。

加强对绩效管理的研究和宣传，让全社会尤其是公共管理部门充分认识绩效管理的重要意义和作用。应通过对绩效管理的意义和作用的认识和了解，使人们在思想上达成共识，改变对绩效管理的消极、抵触态度，正确对待绩效管理工作，在各方面对绩效管理工作予以配合和支持，推动绩效管理事业的发展。

5.2 加强绩效管理立法工作

立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。制度化也是当前国际上绩效管理活动的趋势之一。对于我国，当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，通过完善政策和立法使我国政府绩效管理走上制度化、规范化和经常化的道路。首先，要从立法上确立绩效聘雇的地位，保证绩效管理成为公共部门的基础环节，促使公共管理部门开展绩效管理工作，以提高公共管理水平。其次，从法律上树立绩效评管理的权威，使绩效管理机构在公共部门中应具有相应的地位，使绩效管理结论能够得到有效传递和反馈，管理活动有充分的可信度和透明度。

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5.3 建立健全合理有效的绩效管理体制

建立健全合理有效的绩效管理体制是推进绩效管理事业发展的关键。我国的公共部门绩效管理需要借鉴世界各国的有益的评估经验，在各级公共部门内部建立完善的绩效管理机构，对公共部门实施的各种公共项目进行评估，充分发挥公共部门内部评估的功能，提高公共部门的管理水平。同时，应该借鉴国外思想库发展的经验，鼓励和发展民间中介评估组织。由于中介评估组织独立于公共项目的利益关系之外，有助于保证评估的公正和客观。而且，政府部门。立法机关的评估工作可委托民间中介组织来完成，以节省大量的公共资源。

5.4 培养适应绩效管理发展需要的人才

我国的绩效管理事业起步较晚，相应的管理人才培养也比较薄弱，至今还没一套完善的绩效管理人才培养计划、制度，全国性的绩效管理人才培养体系尚未形成，各部门、各单位只是根据本行业的具体特点和需要开展一些临时的、分散的培训工作亟需改变，要从我国改革开放的发展趋势和建设社会主义市场经济的需要出发，加强绩效管理人才的培养，形成比较完善的绩效管理人才培养体系，造就大批合格人才，为我国公共管理部门绩效管理事业的发展奠定坚实的基础。就当前而言，政府应给公共管理中的绩效管理工作制定相应的管理计划，分阶段、分层次开展绩效管理人员培训，建立比较灵活的管理人才培养机制，提高公共管理人员的素质。此外，还应重视对政府部门领导的培训，通过介绍国内外公共部门绩效评估的基本经验，研究绩效管理在公共管理过程中的地位和作用，提高他们对绩效管理的认识水平。

5.5 建立完善的评估信息系统

政府绩效管理的成功还需要建立一个完善的绩效评估信息系统，进行及时的信息收集、分析。现代信息技术的应用为此提供了技术上的支持，采用管理信息系统既满足了政府绩效评估的信息需求，又满足了日常管理的信息需求。需要采取以下措施：构建电子化信息系统，通过标准化的协调和优化功能，保证电子政务提高效率，确保系统的安全可靠，做到互联互通、信息共享、业务协同；拓宽

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