NGO与公民社会结课论文

题目 灾 害 救 助 中 的 NGO参 与 及 其 管 理 学校 内 蒙 古 科 技 大 学 学院 文 法 学 院 班级 一 一 级 法 学 一 班 学号 1 1 7 0 1 3 3 1 0 4 姓名 宋 广 成

灾害救助中的NGO参与及其管理

———以汶川地震和台湾9·21大地震为例

[摘 要] 汶川地震开启了NGO大规模参与灾害救助的契机。本文以国家与社会相互增权为视角,通过对四川汶

川地震与台湾9·21地震灾害救助的比较,聚焦在不同阶段政府和NGO的角色和作用,分析和比较了四川汶川地震灾害救助中NGO的参与及其管理的特点和存在的问题,在此基础上,基于目前“强政府、弱社会”的现实,提出了建立庇护型关系来优化我国NGO参与灾害救助的路径。

[关键词] 灾害救助; NGO参与; 四川汶川地震; 台湾9·21大地震; 庇护关系

改革开放以来, 我国NGO大量涌现, 逐渐成为社会经济中不可忽视的力量, 然而政府与NGO的互动关系一直是在“规范与发展并重”的语境中进行构建的, NGO的发展空间和参与能力成为最受关注的两大问题。2008年四川汶川地震灾害救助中, NGO释放了强大的行动能力, 民间组织及志愿者以前所未有的态势登场, 是“民间力量的第一次集体亮相”。据不完全统计, 奔赴四川一线参与救灾的民间组织有300多家, 介入的志愿者更达到300万人左右。汶川地震灾害救助中NGO数量之多, 志愿者人数之大, 作用之广, 凸显了NGO是政府灾害救助的合作伙伴和重要补充, 但同时也再度把NGO的发展问题提出来, 即NGO的民间参与能否进一步提升到制度层面? 如何更好的促进政府对NGO的管理, 从而形成一个良性的合作关系?本文通过

对四川汶川地震与台湾9·21地震灾害救助的比较, 聚焦在不同阶段政府和NGO 的角色和作用, 通过NGO的参与及其管理的分析和比较, 在此基础上提出了优化我国NGO参与灾害救助的路径。 一、灾害救助中的NGO 参与及其管理: 分析框架和关注重点 (一) 国家与社会关系: 从零和博弈到相互增权

20世纪90年代以来, “国家在社会中”、“国家与社会协同”等理论超越和挑战了国家—社会二分法对政府与NGO关系单方面的片面强调, 国家与社会协同发展、相互赋权( empowerment) 的理论思潮层出不穷。对国家权力进行类型上的二分是理解国家和社会互动关系的关键。在这方面, 迈克尔·曼(MichaelMann) 将国家权力区分为专制性权力( despotic power) 和基础性权力( infrastructural power) 两个层面, 其中, 专制性权力指国家所拥有的分配性权力, 其行使不取决于国家行动者同社会行动者的讨价还价; 基础性权力则是国家渗透社会生活、切实有序落实自身政策的力量。由此看来, 国家与社会的零和博弈关系主要出现在国家使用专制性权力在统治领域内确立非共享政策目标而遭遇社会组织抵抗的过程之中, 但基础性权力却是具有合作内涵的权力, 可以与社会组织的权力和利益实现共同发展。 (二) 政府与NGO的角色: 灾害救助中的多阶段分析

近年来, 自然灾害频发, 其中, 日本阪神地震( 1995年1月17日) 、台湾9·21大地震( 1999年9月21日) 、南亚海啸( 2004 年12 月26 日) 、美国卡特里娜飓风(2005年8月29日) 等等, 已成为学界和有关部门分析灾害救助的典型案例。通过以上案例分析, 可以简单地把救灾工作

分为三个阶段: 救灾阶段、安置阶段和重建阶段。第一阶段指大约在灾难之后的一个月内, 这个阶段的主要工作目标是生命安全的维护, 包括“生命救援、临时安置、危机处理以及需求评估”等。第二个阶段大约是在一个月到半年之间,主要的工作目标是“安置服务、情绪安抚、赈灾措施、资源协调”等。第三个阶段大约是在半年到三年、五年甚至更长的重建过程, 整体重建计划分为“公共建设计划”、“产业重建计划”、“生活重建计划”与“社区重建计划”等四大项。 二、汶川地震灾害救助中NGO 的参与及其管理问题

汶川地震后, NGO 迅速反应并积极开展行动, 这是NGO第一次以公开的身份大规模介入政府的工作范围,为转型期我国地方治理的探索提供了重要经验。

(一) 汶川地震灾害救助中NGO的参与

汶川地震发生后, 国内外很多NGO 迅速做出反应。在震后一小时, 爱白成都青年同志活动中心(Aibai Chengdu GLBT Youth Center) 就通过断断续续的网络, 向其所服务的一百多个QQ群发出地震自救、避难服务等信息, 在有成员的城市, 为灾民做出心理干预, 并开放自己的家居作临时避难所。爱德基金会(Amity Foundation) 在地震当天晚上就在成都建立了救灾办公室, 并拨款100 万紧急采购救灾物资。壹基金会(One Foundation) 在当晚立即与各大网站联合发起募捐。在NGO对地震反应的调查中, 有14%的组织立即采取了行动, 7312%的组织在地震后24 小时采取了行动。快速反应体现了NGO在灾害救助中的比较优势。没有来自政府的召集, NGO 基本都是基于公

益理念的自发行动, 也彰显出NGO行动的自我动员与自我组织。已有的调查表明, 在参与救助的资源上, 2916%的组织其行动成本完全由组织或个人自己承担, 5613%的组织其行动成本部分地由组织或个人自己承担。在参与路径上, NGO基本都是通过自身的关系进入灾区, 自主寻找可参与的切入路径和发挥平台。在这种情况下, 很多NGO倾向于直接满足灾民需求, 而不是与政府进行互动。 (二) 汶川地震灾害救助中的NGO管理问题

在筹资上, 根据民政部2008年颁布的《救灾捐赠管理暂行办法》, 具有募捐资格的只是具有救灾宗旨的公募基金会。但目前国内具有救灾宗旨的公募基金会数量非常少, 这导致像中国儿童少年基金会这样的公募基金会在汶川地震之后都不确定自己有没有资格可以募款。灾害救助的紧迫性和公益理念使得政府对募捐身份的严格限制被迅速突破, 非指定的公募基金会、私募基金会、NGO甚至一些网站都不同程度地参与了筹款。如友成企业家扶贫基金会筹集了1798万元、四川NGO救灾联合办公室筹集了近1000万元、牛博网筹集了216万元。[ 18 ]募捐身份的严格限制还导致捐赠资金的“堰塞湖现象”, 社会捐赠过于集中到少数具有垄断地位的募捐机构。调查显示, 截至2009年4月30日, 汶川地震全国共接收社会捐赠合计767112亿元, 其中31%的捐款流向了各地红十字会、慈善会以及地方公募基金会。而与此同时, 民间组织面临的处境是: 有的捐赠者给NGO汇款, 结果银行的工作人员提醒捐赠者不要上当受骗; 有的NGO收到银行汇款, 由于汇款注明是救灾捐赠款, 结果银行工作人员不让提取。[ 19 ]

这种官方主导的捐赠流向和支配格局反映出当前NGO所面临的慈善捐赠所存在的瓶颈问题。

(三) 汶川地震与台湾9·21地震灾害救助的比较

与台湾9·21地震灾害救助相对比, 汶川地震灾害救助中NGO的参与及其管理呈现以下几个主要不同点:

第一, NGO参与空间的差异。应该看到, 台湾9·21灾后重建阶段的NGO数量也有很大程度的降低, 但其坚持下来的都是专业性强的NGO。而汶川灾害重建过程中,基于NGO能力的非持续性和政府的功能定位, 参与灾后重建的NGO不但数量极少, 而且在NGO本应充分发挥作用的灾后重建领域作用有限。

第二, NGO参与路径的制度化程度不同。台湾9·21地震灾害救助中, NGO的参与呈现出从紧急救援阶段的非制度化到灾后重建阶段制度化的演变。但汶川地震灾害救助中的NGO则一直是在非制度化的路径上进行参与。

第三, 政府角色扮演的差异。台湾9·21地震灾害救助中, 政府一直扮演与NGO的资源依赖的角色, 尤其是灾后重建的所有政策都明确表示需结合民间力量完成。汶川地震灾害救助中, NGO虽然乐于被纳入与其目标相符的政府计划中, 但由于服务供给主要由政府主导, 形成对了NGO的功能替代。

第四, NGO参与的资源支持来源不同。在台湾9·21地震灾害救助, 政府与NGO 形成契约委托的关系, NGO可以稳定的资源支持增加实现本身目标的机会。汶川地震灾害救助中捐赠的80%左右流入了政府的财

政专户, 由政府部门统筹用于灾区。[ 21 ]而NGO缺乏资金支持, 这也成为从灾害救助地区大量撤走的主要原因。

三、优化NGO 参与灾害救助的路径设计: 庇护型关系的建构 汶川地震灾害救助在某种程度上成为启动政府与NGO全面合作的一次机遇, 但二者的合作还没有形成根本性突破。基于中国NGO与政府间的的非对称关系格局和政府与NGO之间的合作诉求, 本文认为庇护型关系的建立将有助于优化NGO参与灾害救助。

(一) 庇护型关系的建构: 强国家、弱社会合作的现实选择庇护关系是社会生活中的一种特殊的交换关系, 其中具有较高社会经济地位的庇护者运用自己的影响力和资源向社会经济地位较低的被庇护者提供保护和利益, 被庇护者向庇护者提供一般性的支持和帮助作为回报。庇护安排是一种非对称的但却是互相有利的、公开的交换方式。这对于当前“强政府、弱社会”社会管理格局来说, 应是一个现实的选择。

(二) 庇护型关系的发展路径

艾森斯塔特( S1 N1 Eisenstadt) 认为庇护关系作为一种组织社会资源交换的模式是以下张力的结果: 一方面,所有社会阶层对主要市场、公共物品和权力中心都有潜在的开放性通达渠道; 另一方面, 庇护者能以相对成功的经常行为对此加以限制。[ 23 ]从很大程度上说, 双重管理体制所形成的控制型思维使得政府的管理与控制成为一个客观存在的给定条件。结合影响汶川地震灾害救助中NGO 参与及其管理的分析, 庇护型关系建构的主要路径是要求政府在承认NGO

参与灾害救助正当身份的基础上, 建立对话与信任机制, 引导和释放NGO的作用和力量。

第三, 强化NGO的专业优势与可持续性发展。专业优势是保证NGO参与灾害救助的基本条件。一般来说, NGO的专业优势越强、越容易发挥救助的功能, 专业能力越持久, 越能有效地提供服务。

(1) 强化角色定位, 推进专业化能力建设。在资源充足的情况下, NGO还缺乏获取资源的能力, 只能说明NGO自身的能力发展达不到应有的期待。一般来说, 专业化的NGO应该具有明确的服务宗旨、清晰的工作计划、科学的领导系统、专业的决策系统、规范的资金管理模式、有力的监督机构等要素。以此为标准, NGO应加强组织成员的技能培训, 形成明确的专业特长和工作领域以应对灾害救助的多样化需求。

(2) 明确公益使命, 提升社会公信力。明确的公益理念和使命是NGO存在和发展的灵魂, 它们代表着一个组织的目标和方向, 是一个组织取得社会资源的基本依据。为获取社会公众的信任和政府的认可, NGO要加强自身的制度建设, 提升参与社会事务的能力, 完善自身的自律机制和财务管理机制, 以良好的职业操守和公众形象成为灾害救助中持续参与的重要力量。

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