回归后五十年香港和澳门渐进政治发展战略及其制度兼容性问题

回归后五十年香港和澳门渐进政治发展战略

及其制度兼容性问题

施雪华 曹 胜

2012-7-18 14:54:00 来源：《社会科学》2011年06期

内容摘要：在“一个国家，两种制度”战略思想的指导下，香港和澳门顺利回归祖国。回归十多年来，在“一国两制”框架内，港澳通过渐进政治发展取得了民主政治的巨大进步。港澳回归后50年里，大陆生活方式会接近港澳，政治体制也会有所改变，但政治制度不会有大变化，即继续保持社会主义政治制度。所以，从三地的相互关系角度看，回归后的50年里，一要继续推行“一国两制”，让港澳有不同于大陆的特殊的政治安排；二要保持港澳与大陆政治发展的渐进性和制度的相互兼容性，努力避免制度的严重矛盾和冲突。它对于大中华地区（大陆、香港、澳门、台湾）长远的政治发展、政治稳定和政治整合有着十分重要的意义。

关 键 词：政治发展 渐进民主 一国两制

作者简介：施雪华，北京师范大学政治学与国际关系学院教授、博士生导师； 曹胜，北京大学政府管理学院博士研究生。

香港和澳门顺利回归祖国，开启了港澳社会政治发展的“港人治港，澳人治澳”新时代。邓小平曾就香港和澳门的发展前途指出：“按照一国两制的方针解决统一问题后，对香港、澳门、台湾的政策五十年不变，五十年之后也不会变。”

[1]

自从1997、1999年香港和澳门陆续回归祖国十多年来，香港、澳门和大陆、

台湾一起经历了程度不同、速率不同、结果也有所不同的政治发展进程。回归后50年（1997年—2047年、1999年—2049年）以内和以后，香港、澳门是否还需要保持“一国两制”？如果需要，那么香港、澳门和大陆因政治制度的不同而导致相互冲突应如何消除？换句话说，如何解决香港、澳门和大陆因政治制度的差异而造成的政治制度的兼容性问题？要回答这些问题，必须分析回归后50年内香港、澳门、大陆的政治将朝着什么方向发展？原因和动力是什么？这种政治发展可能会遇到哪些挑战？大陆和港澳如何来应对这些挑战？本文将对此作一尝试性回答，以期一方面与学界同仁交流和切磋，另一方面希望对执政党以及香

港、澳门和大陆的政府制定本身的政治发展以及处理相互关系的战略和政策有所启示和参考。

一、回归后五十年香港和澳门需要渐进的政治发展战略

1.港澳的稳定与繁荣需要“一国两制”这种特殊的政制安排

“一国两制”是以邓小平为核心的中国第二代领导人为解决台湾问题，恢复对香港、澳门行使主权，实现祖国和平统一而提出的重大战略决策和科学构想。邓小平明确指出：“我们的政策是实行‘一个国家，两种制度’，具体地说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。”[2]这一伟大构想在政治制度设计上具有卓越的创新意义。既坚持了“一个国家”的基本原则，即中国的主权和领土完整不容分割，又从香港、澳门和台湾的实际情况出发，允许“两制并存，共同发展”。正是在“一个国家，两种制度；港人治港，澳人治澳”的政治发展战略指导下所制定的《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》为香港和澳门在回归祖国后设置特别行政区，实行高度自治的政治制度安排提供了法律保障。

香港和澳门回归后的政治体制的设计在“一国两制”战略思想的指导下，从实际出发，吸取了历史上港澳政治体制中独具特色的“行政主导”制度安排，按照“循序渐进，发展民主”的方针展开。港澳政制的基本特征是行政、立法、司法三权分立，其中司法机构相对独立，行政力量占主导地位。首先，以行政为主导的政治体制对于港澳政治制度的过渡衔接，以及保持行政效能有着重要作用。按照基本法规定，港澳的行政长官是特别行政区的首长，又是区政府的首长。具有领导特区政府，决定政府政策，提名或免除主要官员职务的权力；并负责执行法律，立法会通过的法案只有经过行政长官的签署并公布才具有法律效力；同时按照一定程序，行政长官还具有解散立法会的权力。其次，创设了特区政府的立法会，建构了行政与立法相互配合、相互制约的政治机制。港澳立法会由过去的咨询机构变为立法机构，具有法律所赋予的基本职权，基本法赋予立法会依照法定程序制定、修改和废除法律的权力，可以对政府财政预算、税收和公共开支等工作展开监督，并对严重违法和渎职的行政官员提出弹劾案，报请中央人民政府

决定。通过这样的政治制度设计，使港澳形成了行政和立法的合理分工、配合、制约的权力格局。

港澳回归祖国十多年来的社会政治实践表明，这种特殊的政制模式是符合港澳政治发展的要求，适应大陆和港澳之间政治关系的制度安排。正是基于这种成功的政制实践，我们可以预见，回归五十年后，港澳这种独特的政制设计会逐步完善，甚至会创设出更多的具有港澳本地特色的制度安排。但是由于其与大陆的社会、政治、经济状况有所不同，因此就不可能，也没有必要与大陆的中国特色社会主义政治制度完全一致。“一个国家，两种制度”既对港澳的社会稳定和政制稳定有利，也对大陆的社会稳定和政制稳定有利；所以，“一个国家，两种制度”仍然会是回归后五十年里大陆和港澳的宏观政制格局。 2.渐进民主：港澳政治形态转型的平稳之路

香港和澳门从英国和葡萄牙殖民统治过渡到“一国两制”宏观架构下的“港人治港，澳人治澳”，正是港澳政治民主开启和逐步发展的时代。在中央政府的宏观指导下，按照基本法的规定，港澳在回归十多年来，结合港澳的社会经济现实，在特别行政区长官和立法会议员的选举中努力推进渐进的政治发展，保持了平稳的自主发展之自治状态。

在中央政府恢复对香港和澳门行使主权之前，港澳实行的是一种极为相似的“总督独裁体制”：以总督为核心的行政主导制度。这种制度模式的基本特征就是总督具有极大的政治行政权力，主导着港澳的政治格局。以香港为例，《英皇制诰》和《皇室训令》规定了英皇是香港的最高统治者，而港督由英皇直接任命，是英皇在港的全权代表和代言人，是香港的最高行政长官。港督在香港统揽行政权和立法权，在委任、调动、罢免、处分官员方面有极大的权力。行政局、立法局和以布政司为首的行政系统只是总督的辅弼。通过采取“行政吸纳政治”[3]的行政机制把社会中的经济政治精英或精英团体所代表的政治力量吸收进政府决策机构，纳入到行政体制中来[4]。只有临近回归的时候，港英政府才开始在立法机关中实行不同程度的选举制度。第二任港督葛洪量曾在其回忆录中写道：“在这个英国直辖下的殖民地，总督的权力仅次于上帝。”[5]显然，在这种总督独裁体制下，香港和澳门的民众是处于一种“有法治而无民主”的政治状态中。

在“一个国家，两种制度；港人治港，澳人治澳”的政治发展战略思想指导下，香港和澳门特别行政区的基本法都明确规定：“特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命”，“特别行政区立法会由选举产生”。与之前的总督独裁体制相比较，这种政制安排是政治民主的一大进步，真正体现了“高度自治”的基本原则。同时，基本法在行政长官和立法议员的产生方式上作出了渐进发展的规定，从而为港澳政治平稳发展提供了法律依据。以香港为例，基本法第四十五条和第六十八条分别明确规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”，“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标”。回归祖国十多年来，港澳的政治进程正是按照基本法所确定的循序渐进实现民主的基本原则而逐步展开。

迄今为止，港澳已经顺利完成了数次行政长官和立法会议员的选举。特别是香港特别行政区在第三届特首选举中，曾荫权以“高提名、高得票、高民意”的“三高”获得连任；而立法会选举的直选产生的议席也由第一届的三分之一，扩大到第三届选举时的二分之一，这一方面表明港澳渐进民主取得平稳发展，另一方面也充分表明了民众对渐进式民主政治发展道路的认同和支持。“在巴黎出版的《欧洲时报》针对这次选举发表评论员文章说，如果一定要用一句话总结这次香港有史以来最民主的选举的话，那么就是：渐进民主观念取得了胜利。”[6]

二、回归后五十年香港和澳门渐进政治发展的原由

1.适应大陆建设中国特色社会主义民主政治模式的需要

中国大陆是国家的主体部分，它在与港澳台的关系中占据着主导地位。吴邦国委员长在香港特别行政区基本法实施十周年讲话中明确指出，“香港特别行政区的高度自治权不是香港固有的，而是由中央授予的”。这一点同样适用于澳门特别行政区。所以说，在“一国两制”的国家制度框架内，大陆的社会政治制度是这种政制框架的核心变量。而港澳回归后50年，中国大陆所实行的社会政治制度也就决定着“一国两制”的存在状态和三地制度结构关系的稳定与否。

处于执政党地位的中国共产党正在努力探索具有中国特色的社会主义民主政治道路，寻求建构和发展既切合中国的具体国情，同时又符合人类社会政治文明进程的民主模式。在2009年3月的全国人民代表大会上，吴邦国委员长在其所作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中明确指出：“中国特色社会主义政治发展道路，是中国共产党领导中国人民选择的符合我国国情的唯一正确道路，是我国发展社会主义民主政治的唯一正确道路。我们深化政治体制改革，是不断推进包括人民代表大会制度在内的社会主义政治制度的自我完善和发展。要积极借鉴人类社会创造的文明成果包括政治文明的有益成果，但绝不照搬西方那一套，绝不搞多党轮流执政、三权分立、两院制。”这表明中国共产党在探索民主政治发展道路上，对多党轮流执政，三权分立和两院制是排除在选项之外的，而是试图建构一种不同于西方政治制度的民主模式。虽然我们不能预测这种探索的最终成果的具体形态，但是在这种政治方向指引下的中国民主政治建设显然与港澳特别行政区所实行的政治制度是不尽相同的，甚至可以说是形态迥异的。尽管港澳的政制设计与西方国家的并不相同，但是根据基本法的规定，其在政党政治和权力分立等方面有着很大的发展空间和制度弹性。而港澳的历史与现实又决定了其实行与大陆相一致的社会主义民主政治制度是不现实的。正是从这个意义上，我们说，一方面，在中国大陆探索中国特色社会主义民主政治道路的大背景下，香港和澳门在回归50年以内和以后，其政治制度安排必然与大陆存在巨大的差异，“一国两制”的政治格局就有必要继续得以维持和发展。另一方面，大陆探索的具有中国特色社会主义民主政治模式与香港、澳门探索的资本主义民主政治模式，毕竟都是人类探索民主政治形态的结果，在让普通百姓拥有政治权利，参与政治过程，影响政府政策，平衡利益分配等方面又有某些共通的地方，在某些非价值性的体制、机制上可以互相示范、互相借鉴、互为动力，因此，保持香港、澳门政治发展的渐进性，是保持“一国两制”的存在状态和三地制度结构关系的相对稳定的需要，也是保持三地政治发展节奏的和谐性的需要。 2.为港澳经济社会平稳发展提供合适的政治环境和动力

任何一国或地区经济社会要平稳发展，离不开政治体制的相对稳定和渐进改革。因为，如果政治体制长期不变，就有可能不适应快速变化中的经济社会发展要求政治系统给经济系统和社会系统提供足够的政治和政策动力的需求；如果政

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