西北干旱区流域水资源管理研究

西北干旱区流域水资源管理研究

时间：2009-06-26 10:03:34 来源：灌溉管理处 作者：未知 浏览次数：547

作者简介：李锋瑞，男，研究员，1993 年在兰州大学获博士学位，主要从事生态学及水资源管理方面的研究。

摘 要: 水是人类生存和繁衍之本, 也是维持自然生态系统功能和生物多样性、保障区域经济和社会可持续发展的基础性资源。 随着人口急剧增长和经济快速发展, 水资源短缺对我国生态环境建设及社会经济发展的瓶颈制约效应越来越明显, 特别是对水资源十分稀缺的西北内陆干旱区来说, 这种瓶颈制约效应更加显著。 我国用水效率低下及水危机问题的产生, 并不完全在于缺少各种节水技术(包括工程、生物和农艺节水措施) 和水污染治理技术, 更重要的是缺少一个能有效促进全社会水资源高效配置和节约用水的水资源管理制度及运行机制。 从表面上看, 我国的水危机属于资源性危机, 但从深层次看, 更多地是由于管理制度不完善所致。 因此, 对现行的水资源管理制度及运行机制进行变革和创新,是根本上解决我国用水效率低下和水危机问题的关键所在。 重点围绕我国干旱缺水地区水资源管理的重要性、流域水资源管理制度改革与创新的若干基础理论问题及如何建立流域水资源科学管理体系等问题进行了系统的探讨, 并初步提出了流域水资源管理制度创新的基本思路。

关键词: 水资源管理；制度创新；流域尺度；缺水地区

1 流域水资源管理的重要性和复杂性

水资源管理是人类对水资源开发、利用及保护的一种有序的干预活动, 它是自然资源管理科学的重要内容。水资源管理的根本目的在于促进水资源的有序开发、高效配置和合理利用, 确保水资源供给能够长期满足人类生存、生活及生产和生态环境建设的需求。由于水资源本身具有自然和经济双重属性及水资源功能的多样性, 在客观上决定了对水资源管理的极端重要性和复杂性。下面主要从水资源的属性、价值及其功能多样性等几个方面来阐述流域水资源管理的重要性和复杂性。

1．1水资源的属性决定了水资源管理的重要性和必要性

水资源对于人类的生存及社会经济发展来说是一种不可替代的稀缺资源, 它除了具有自然资源的一般属性外, 还具有战略属性和时空变化属性。

(1) 水资源的战略属性。 现代经济学理论认为, 作为战略性资源一般应具备3 个基本特征或者说面临着3 种基本矛盾: 一是需求的基础性(即刚性) 与供给难以永续性的矛盾； 二是需求数量的扩张性(数量巨大且不断增长) 与供给稀缺性的矛盾；三是产品价格的低预期值(对其使用的非竞争性和非排他性) 与资源开发和保护的边际成本递增的矛盾。 由此可见, 水资源与石油资源等一次性能源一样在国民经济和社会发展中具有同等重要的战略地位, 而且从长远来看, 水资源的战略地位在某种程度上甚至超过石油资源。 石油资源固然非常重要,但就现实而言, 可以部分进口弥补不足, 从长远来看, 还可以寻求替代品。 与石油资源相比, 尽管水资源在一定程度上可以更新和重复利用, 但难以大量进口, 并且不可替代。 从这个意义讲, 人类生存和经济社会发展对水资源的依存程度要高于其它任何一种资源。 对于一个国家而言, 水资源的数量和质量不仅关系到国家的粮食安全、生态安全和国防安全, 而且直接影响到国民生活质量的提高及整个国民经济社会系统的健康运行。因此, 水资源作为最重要的战略资源, 已经成为当今衡量一个国家综合国力和竞争能力的重要指标之一。 (2) 水资源的时空变化属性。 随着经济和社会的不断发展, 人类对水资源的需求亦日益增

长。 然而, 水资源的开发利用具有明显的阶段性。 根据需水量和水资源存量的关系, 水资源开发大体上可以划分为以下几个阶段, 即初级开发阶段、流域开发阶段和跨流域开发阶段。 水资源开发利用的阶段性决定了水资源的管理也存在明显的阶段性。 水资源管理的阶段性特征主要体现在以下两个方面: 一是水资源管理功能(主要包括开源、节流、调控和保护四个方面的内容) 随着时间推移的演变特征,即在不同开发阶段水资源管理的内容和中心工作将有所不同；二是随着水资源开发阶段变化水资源管理的空间属性也将发生相应的变化, 这里所谓空间属性变化主要是指地域属性的变化以及管理部门或学科属性的变化。从地域属性变化来看, 随着水资源开发阶段的升级, 水资源管理的各项功能在空间上的覆盖范围将会越来越大, 比如由原来较小的行政区域管理扩展到流域管理再进一步扩展到跨流域的综合集成管理。 从水资源管理的部门或学科属性变化来看, 随着水资源开发阶段的升级, 水资源管理所涉及的学科和业务领域将会不断拓展。比如, 对水资源的保护管理将由原来单纯的水质污染控制管理拓展到对整个水生态系统的自然环境、植被、土地利用、水土流失及水体富营养化等多个环节的综合系统管理。因此, 在构建水资源科学管理体系时, 应充分考虑到水资源管理的时空属性变化。

(3) 水资源的特性。 从总体上看, 水资源具有以下4 大特性: 一是它的资源特性。 水是一种自然资源, 它包括降水、地表水和地下水, 并且这三种水在一定的条件下可以相互转化和补给, 形成不同水源间复杂的循环转化关系。因此, 对降水、地表水和地下水进行开发利用时, 必须充分考虑到不同水源间复杂的循环转化关系, 因为这是实现对不同水资源进行统筹规划和科学利用水资源的重要前提； 二是它的流域整体性。 水资源形成通常以流域为单元, 流域是一个由所有水文地理要素构成的整体, 不同的流域在尺度(如面积) 和组成要素上不同。 一个大的流域往往可能包括数个行政区域, 涉及省际间、区域间、上下游、干支流、左右岸之间的利益关系, 因此只有以流域为单元对水资源进行统一管理, 才能最大限度地确保整个流域水资源的高效配置利用, 实现流域生态、经济和社会效益的均衡和协调发展；三是它的功能多样性。 水资源具有多种功能和用途, 比如供水、灌溉、发电、航运、水产养殖、美化环境和维持自然生态平衡, 等等。同时, 水资源的各种功能之间又是相互联系、相互依存和相互补充的, 各种功能的协调发展是发挥水资源整体效益的重要前提； 四是它的服务特性。 水资源可服务于人畜饮用、农业、工业、水运、交通、城镇绿化建设、水上娱乐、野生动物及生态环境保护等各种不同产业和领域。综上所述, 在流域尺度上对水资源进行统筹规划和综合管理、不断改进和完善水资源管理手段和功能是非常必要的。

1．2 水资源的价值决定了水资源管理的重要性和必要性 水资源一般是指能够被人类开发利用并给人类带来福利、舒适或其它价值的各种形态的天然水体。 水资源的价值内涵主要体现在3 个方面: 一是稀缺性。 现代经济学研究的一个核心问题就是如何对资源特别是稀缺资源进行优化配置, 最大限度地提高资源的利用率。 由于只有稀缺的资源或物品才具有经济学意义上的价值, 所以稀缺性是资源价值存在的必要条件。随着人口的进一步增长和经济不断发展, 原本被视为“取之不尽、用之不竭”的水资源已出现短缺, 并进而变成了一种稀缺资源, 具备了经济资源的基本属性。 然而, 在我国水资源的稀缺性存在明显的地域差异性, 这主要表现在不同地区水资源的资产价值存在明显的差异；二是资源产权。 所谓资源产权笼统地说就是拥有资源的权利,具体包括对资源的所有权、使用权、收益权和转让权。 产权是经济运行的基础, 一切商品交换的核心就是产权的转让, 因此产权是水资源交易的先决条件。 我国《水法》明确规定:“水资源属于国家所有,即全民所有。 农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水都属于集体所有。 ”对于稀缺的水资源来说, 水资源的使用必须按照市场交易规则支付一定的费用, 这是国家对水资源所有权的体现；三是劳动价值。 水资源的劳动价值主要体现在水资源所有者在开发和保护水资

源过程中的各种形式的投入所产生的劳动价值。 尽管在不同时间和空间上水资源的劳动价值量有所不同, 但水资源劳动价值这一特性决定了对水资源管理的重要性和必要性。

2 水资源管理的若干基础理论问题研究现状及进展

中国是世界上13 个主要贫水国之一。 根据国家水利部在上世纪末期对全国水资源量的调查分析评估显示, 我国的多年平均降水总量为612 ×1012m3 , 除了通过土壤水直接用于天然生态系统和人工生态系统外, 可通过水循环更新的地表水和地下水的多年平均水资源总量约218 ×1012m3 , 国民人均水资源量为2200m3 , 这仅相当于世界人均水资源量7450 m3 的30 %左右。 对于西北内陆干旱区来说, 人均水资源量尚不到全国平均水平的一半, 被公认是我国水资源最短缺的区域之一。 近年来, 我国水资源短缺、水污染及日益严峻的水安全问题已引起国际社会及我国政府、公众和广大科技工作者对水资源管理问题的高度关注, 许多学者围绕水资源管理特别是水资源管理体制改革等一些重大基础理论问题开展了大量的理论研究, 这些研究主要集中在下述几个方面。

2．1 对水权管理的研究

目前理论界关于“水权”概念的界定存在“单权说”和“多权说”两种观点。 “单权说”的核心是把水权定义为水资源的使用权。世界各国由于水资源状况、水资源管理体制和水法规制订主体的不同,所实行的水权管理体系也不尽相同。 如英国、澳大利亚、法国的水权管理体系主要是滨岸权系, 而加拿大、日本的水权体系则为优先占用权体系。 即使是同一个国家, 由于各地区在自然地理条件、人文和历史背景以及社会经济发展水平等方面的差异,各地区所采用的水权管理体系也不尽相同。 例如,美国的阿肯萨斯、特拉华、佛罗里达、佐治亚等州,由于其水资源较为丰富, 所采用的主要是滨岸使用权许可体系； 而密西西比河以西的大部分州, 如犹他州、科罗拉多州和俄勒冈州等, 由于干旱缺水,用水比较紧张, 所采用的主要是优先占用水权体系。 概括而言,目前国外所实行的水权管理体系主要是滨岸权体系和优先占用权体系两种基本类型。 Scheleyer 等曾对智利和墨西哥在初始水权确认及其分配中的比例水权问题进行了比较深入的研究, 他们认为, 所谓比例水权实际上就是在公平的情况下按照确认的一定比例将河道中的水资源分配给相关用水户使用的水权安排。 从以上对水权的定义可知, 研究者实质上是直接或暗含地把水权当作使用权加以界定的。“多权说”则把水权定义为包括使用权在内的多种权力的集合。 例如, 汪恕诚和胡振鹏等认为, 水权就是对水资源的所有权和使用权。 石玉波提出了对水资源权属的层次分析理论, 在该理论中将水资源的使用权进一步区分为自然水权和社会水权, 自然水权包括生态水权和环境水权, 而社会水权包括生产水权和生活水权。 雷波等认为, 水权应该包含对水资源的所有权、使用权和经营权三方面的内容。蔡守秋等认为, 水权是由水资源所有权、使用权、水环境权、社会公益性水资源使用权、水资源行政管理权、水资源经营权、水产品所有权等各种不同类型的权利形成的水权结构。

综上所述,“单权说”更多地是出于实际应用上的考虑, 而“多权说”则更深刻地触及到了水权管理的本质。

水权既是一个静态的概念, 同时又是一个动态的概念, 即水权是交易的水权。 通过水权交易将会改变现有的用水方式, 并以不同形式对用水户的利益产生一定的影响。由于水资源的特殊性, 水在使用时具有经济外在性, 所以节水被定义为取水量的减少还是消耗性用水量的减少就成为一个十分关键的问题。如果水权交易的结果促进了消耗性用水的增加, 则长期的河道流量将会减少； 相反, 水权交易只有在减少消耗性用水量或提高消耗性用水效率的条件下, 才能创造更多的水供给。 在不改变消耗性用水效率的情况下, 如果进行水权转让则势必

会影响到第三方的利益。 目前我国的水市场尚处在转型时期, 由于水权交易主体的信息不对称以及水资源的时空分布不均衡等原因, 致使水权交易还存在许多不确定性因素。 陈洪转等采用博弈理论分析研究了水权交易定价的问题, 指出定价博弈的基木要素是局中人(player) 、战略空间( st rategyspace) 和支付结构(payoff st ruct ure ) 。 而水权交易实质上是局中人(管理机构) 、流域(出售方) 和购买方(用水户) 通过采取一定的策略进行博弈而最终确定的一个三方均可以接受的支付价格。 水权交易博弈可分为两个阶段的博弈, 第一个阶段是管理机构或流域的初始水权分配博弈, 第二个阶段是水权出售方与购买方的博弈。 Scheleyer 等曾对水权交易问题进行了比较深入的研究, 提出了水权交易的基本前提及水资源管理政策的基本要素, 并分析了水权交易过程中面临的复杂的操作性问题。 刘莹在对国外水权交易市场的现有形态、水权交易市场的运行规则等进行了系统分析研究的基础上, 进一步探讨了与水权交易相关的交易成本、河道水量分配及对第三方的负效应等问题。 目前国内对水权管理的研究普遍认为, 由于水市场提供了一个根据机会成本配置水资源的可能性, 所以水市场是对有限水资源进行重新配置和合理利用的一种有效机制。 引入水权市场, 利用市场机制配置水资源, 无疑是我国未来水资源配置管理改革的主要取向,也是根本上解决我国用水效率低下这一难题的有效途径。关于我国水权市场的定性问题, 不少学者认为, 目前我国仍处在由计划经济向市场经济的转轨时期, 在这一时期中国的水市场并不是一个完全意义上的市场, 而只是一个准市场。水市场的功能概括起来主要体现在以下几方面: 一是根据用水的边际效益配置水资源, 可促使水资源从低效益用途向高效益用途转移；二是水市场具有巨大的潜在优势, 通过水市场的经济杠杆作用可以将水资源从低效益用户(部门) 引导到高效益用户(部门) , 从而提高水资源的利用效率；三是水市场交易具有动态性, 它能够反映出一个地区在一定时期内水资源总量的变化及用水需求的变化,因此可以通过水市场交易来有效约束和调控一个地区的总用水量； 四是通过水价调整和改革措施,可以迫使用水户改变不节约用水的传统习惯和行为。比如, 通过提高灌溉用水的水价和增加农户对水价变化反应的灵敏性, 可以激励农户采用节水灌溉措施, 如变大水漫灌为小畦灌、实行调亏限量灌溉及选用更加节水的作物品种和对作物种植结构进行调整等, 从而大大降低农田灌溉定额。 再如,提高工业用水的水价和增加企业对水价变化反应的灵敏性, 可以促使企业采用一系列的节水措施, 以降低工业用水消耗定额。

2．2 对水价管理的研究

长期以来, 我国实行的是一种社会福利性的水价管理体系, 无论工业企业还是农业企业及城镇居民对水资源的使用都是极为廉价的。 在许多地区,居民的生活用水费用尚不到其收入的1 % , 而世界上许多发达国家居民生活用水费用约占收入的10 %～15 % 。 由于水价远远低于投入成本, 我国绝大多数的供水企业和污水处理厂长期处于负债运营的困境。另外, 福利性水价由于缺乏市场调节作用, 长期采用福利性水价管理体系已导致了公众节水意识相当淡薄, 浪费水的现象十分普遍且相当严重。 韩洪云等认为, 水价是用水者应该支付的价格, 一个合理的水价管理体系应由水资源价格、生产成本、环境成本和正常利润几部分构成。水资源价格是水资源使用者为了获得水资源使用权而应该支付给水资源所有者的费用, 它体现了所有者与使用者之间的经济关系, 是水资源有偿使用的具体表现形式。郑通汉从水资源可持续利用的角度探讨了水价改革问题,认为水价所决定的水供求不能超出水资源的承载能力和水环境的承载能力, 同理水价所决定的收支水平应保证供水工程能安全运行并且不超出用水户的实际支付能力。 由此可见, 在制定科学合理的水价管理体系时, 应该综合考虑水资源的承载能力、水环境的承载能力以及供水企业和用水户的承受能力。

在我国, 农业是最大的用水户, 因此对农业水价管理改革的研究近年来一直是学术界高度关注的热点问题之一。目前关于我国的农业水价体系改革主要有“累进水价论”和“综合水价

论”两种观点。 第一种观点认为, 农业水价应实行累进水价制, 即灌溉定额内的农业用水应按成本定价, 以确保农业生产的基本用水和供水企业的保本经营。对超定额用水部分的水价应包括水资源费和供水利润。 当用水总量超过水资源的承载能力时, 水价中还应包含环境成本。该种观点充分体现了对水资源开发利用的生态补偿思想。 第二种观点认为, 农业水价应实行综合水价, 所谓综合水价就是指最高限价下的用水户协会协商定价加上水价风险补偿金。 农户是农业水价的主要承受者, 其承受能力的大小在很大程度上决定了农业水价管理改革的力度和进程。 一般而言, 农户对水价的实际承受能力是由其经济承受能力和心理承受能力共同决定的, 其中经济承受能力是基础, 并对心理承受能力产生决定性的影响。 鉴于此, 对农业水价管理的改革必须与当前我国农村社会经济的发展水平相适应, 必须考虑绝大多数农户的实际经济承受能力和心理承受能力, 这是农业水价管理改革取得成功的关键。 根据笔者实地调查, 目前我国西北干旱地区农业水价管理改革中存在的突出问题是, 由于各地区农村社会经济的整体发展水平存在较大差异, 从而导致不同地区农户对水价的实际承受能力明显不同。例如, 在一些投资昂贵的高扬程提灌区, 现行的用水价格己经超出了当地农户的实际经济承受能力(尽管对于供水企业来说这一水价仅是保本运营, 几乎无任何利润而言) , 这是导致一些农户有水不用及水费收缴难问题产生的根本原因。 显而易见, 因地制宜, 根据不同地区、不同类型灌溉区研究制定有差别的农业水价管理体系已迫在眉睫。

2．3 对水资源管理体制改革的研究

近年来国内不少学者针对我国水资源管理体制改革问题开展了大量的研究工作, 深入调查和分析了导致我国现行的水资源管理体制运行成本高、效率低下的主要原因。从总体上看, 我国现行的水资源管理体制在本质上仍然是一种行政区域分割管理体制, 即以政府行为为主导、以行政管理与行业管理为主要手段的管理模式。 这种管理模式存在下述几方面的体制性缺陷或障碍:一是在流域管理上表现为“条块分割”；二是在区域管理上表现为“城乡分割”； 三是在功能管理上表现为“部门分割”； 四是在依法管理上表现为“政出多门”。 在这样的管理模式下, 不可避免地导致各涉水管理部门之间的权力交叉和重叠现象, 并形成了对水资源管理的无序竞争和管理盲区, 增加了管理成本, 降低了运行效率。 鉴于我国现行的水资源管理体制尚不够健全和完善, 难以适应对水资源社会化高效管理目标的要求, 因此迫切需要在社会主义市场经济发展进程中加快对水资源管理体制改革与创新的步子。

3 流域尺度水资源管理制度改革与创新的基本思路

笔者认为, 目前我国水资源管理制度的改革才刚刚起步, 还面临着许多需要进一步研究和解决的关键问题。 当前我国流域尺度水资源管理制度改革与创新应重点着眼于以下几点: 一是加强水资源管理的相关法律、法规体系的建设,加大依法管水的力度； 二是中国特色初始水权分配和水市场的培育和完善；三是逐步完善水价管理制度； 四是流域水安全模式的选择及其政策保障体系的构建。

3．1 加强水资源管理相关法律、法规体系的建设

近年来, 虽然我国在水资源管理相关法律、法规建设方面已取得了一些显著的成果, 出台了一系列与水资源管理相关的政策、法律和法规。 但是随着我国水资源危机日益加剧, 与水资源开发、利用和保护相关的一系列新的矛盾和问题不断涌现, 这在客观上迫切需要对已有的法律和法规进行补充、完善、创新和发展, 以期能为水资源的有序开发、高效配置和合理利用以及有效保护水资源提供一个良好的法律和政策环境, 促使我国的水资源管理逐步迈上“依法管水、依法治水”的轨道。 目前在水资源管理相关法律和法规体系建设方面, 应

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/12dh.html