第3章 行政主体

第三章 行政主体

第一节 行政组织法

一、

行政组织法的概念

行政组织法是关于行政组织的职能和权限、设置权和编制权、公务员录用权和管理权的法律制度，可以分为行政组织（行政机关和非政府公共组织）和公务员两大部分。行政组织法的表现形式：一是制定行政组织基本制度和基本职权的行政组织基本法；二是规定具体行政机关组织事项和具体职权的单行法。目前关于行政组织和人员的基本立法是宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、民族区域自治法、国务院行政机构设置和编制管理条例、地方各级人民政府机构设置和编制管理条例和公务员法。

二、 行政组织法的基本原则 （一） 民主集中制原则

它是处理行政机关与其他国家机关、行政机关之间和行政机关与公务员相互关系的根本准则。 （二） 中央与地方行政机关的职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动

性、积极性原则

（三） 行政机关的组织建设，实行精简的原则。

三、 行政组织法的基本制度 （一） 行政首长负责制

这是我国行政机关决策的基本制度。中央人民政府实行总理负责制和部长主任负责制；地方各级人民政府实行省长、市长、县长、乡长和镇长负责制。政府会议分为全体会议和常务会议，国务院工作中的重大问题，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议讨论决定。县级以上地方各级人民政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。

（二） 行政机关和政府组成人员任期制 它们是关于行政机关更迭期限的基本制度。国务院每届任期与全国人民代表大会每届任期相同。总理、副总理、国务委员连续任职不超过两届。地方各级人民政府每届任期与本级人民代表大会每届任期相同。

（三） 民族区域自治制度

它是我国少数民族在行政管理方面行使自治权的基本制度。自治区、自治州和自治县的人民政府是该自治地方的自治机关之一，行政法律规定的民族自治权。（民族区域自治不包括自治乡）

（四） 公务员制度

它是我国选拔任用和管理行政机关工作人员的基本制度。公务员的录用和任用遵循德才兼备的用人标准及公开、平等、竞争和择优的原则。

第二节 行政组织

一、 行政组织的概念

行政组织是指以实现国家行政职能为目的，以行政职位为基本构成单位的组织。以行政职位为基本构成单位，可以组成不同规模、不同功能和不同形式的各种行政组织。 行政组织的典型和主要形态是国家行政机关。行政机关是由国家依法设立、行使国家行政职权，掌管国家行政事务的国家机构。按照不同的标准，可以将行政机关划分为不同种类： （一） 中央行政机关和地方行政机关。 它反映以行政区划为基础的国家行政整体与部分的

关系。

（二） 一般行政机关和专门行政机关。 一般行政机关是指与人民代表大会相对应的一级人

民政府，如国务院和地方各级人民政府；专门行政机关则是一级人民政府的职能部门，如国务院的各部委，地方政府的厅、局。

（三） 正式行政机关和派出机关与派出机构。正式行政机关是由人民代表大会设立并独立

行使职权的行政机关；派出机关与派出机构是正式行政机关的派出机关和机构，行使设立机关和相关立法赋予的职权。 二、

行政主体

根据行政诉讼法、行政复议法等立法规定，行政法学提出了行政主体范畴。

行政主体，是指能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承受一定法律后果的国家行政机关和社会组织。它的重要特征是以实施者的独立名义从事行政活动和承担相关法律责任。我国形成行政主体制度的原因：一是需要有具体的机构来行使行政职权和参加行政复议与行政诉讼；二是出于行政效率和编制管理的需要，非政府组织可以依法成为行政职权的实施者。能够成为行政主体的包括行政机关和非政府组织，但是他们管理具体行政事务时需要有法律法规作为根据。虽然行政机关是最重要、最常见的行政主体，但是并非所有的行政机关都能成为行政主体。哪些行政机关能够成为行政主体，应当根据法律规定来确定。 行政主体是行政行为的当事人，在行政诉讼中是被告，在行政复议中是被上诉人。 三、

中央行政组织

（一） 国务院

是全国最高行政机关，具备行政主体资格 （二） 国务院组成部门

俗称中央部委，有外交部、国防部、发改委、教育部、科技部、工业和信息化部、民族委、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环保部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生和计划生育委员会、中国人民银行、审计署，共25个，都有行政主体资格。 这25个部的部长是国务院组成人员。 （三） 国务院直属单位

国务院直属单位与部委相似，但地位上略低于部委，具体又分三种：

1. 直属机构，俗称直属局，包括海关总署、税务总局、工商总局、质监总局、新闻出版广

播电影电视总局（国家版权局）、体育总局、安监总局、统计局、林业局、知识产权局、旅游局、宗教事务局、参事局、机关事务管理局、预防腐败局，共15个。除参事室外，都有行政主体资格。 2. 直属特设机构。仅有一个，即国有资产监督管理委员会，有行政主体资格。

3. 直属事业单位，共17个，部分不具有行政主体资格，包括新华社、国务院发展研究中

心、国家行政学院、自然科学基金委、台办、新闻办6个单位；部分因授权而具备行政主体资格，包括证监会、银监会、保监会、电监会、社保基金理事会、地震局、气象局、档案局、中科院、社科院、工程院11个单位。 直属单位不是国务院组成机构，所以类似于国资委的主任不是国务院组成人员。

中科院、社科院、工程院由于学位条例授权，可以颁发学位证书，所以有主体资格。地方社科院、中科院、工程院有硕士、博士点的就有行政主体资格。学士学位的授予只有高校才有。 （四） 国务院组成部门管理的行政机构

俗称部管局，在体制上隶属于国务院的某个组成部门或直属单位（也可能与中共中央的部门共管），包括信访局、粮食局、能源局、国防科工局、烟草专卖局、外国专家局、公务员局、海洋局、测绘局、民航局、邮政局、文物局、食品药品监督管理总局、中医药管理局、外汇管理局、煤监局、保密局、密码管理局、国家铁路管理局（属交通部管局），共19个，都具有独立的行政主体资格。

（五） 国务院办公机构。即国务院办公厅，负责国务院的日常事务，不具有行政主体资格。 （六） 国务院办事机构包括国务院的侨办、港澳办、法制办、研究室共4个，不具有行政

主体资格。 （七） 国务院议事协调机构

国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机关按照各自的职责负责办理。在特殊或者经济的情况下，经国务院同意，国务院议事机构可以指定临时性的行政管理措施。国务院议事协调机构的数量很多，一般不具备行政主体资格，但个别因获得特别授权而成为行政主体，如国务院学位委员会、防汛抗旱总指挥部、抗震救灾指挥部等。 （八） 国务院部门的内设机构

设立于国务院组成部门、直属单位，甚至办公机构、办事机构的内部，是这些单位的一个组成部分，一般不具有行政主体资格。但也有某些此类机构获得特别授权而成为行政主体，如国家知识产权局内设的专利复审委员会获得《专利法》的授权；工商行政管理总局内设的商标评审委员会获得《商标法》的授权。

四、

地方行政组织

（一） 地方各级政府

分为省级（省、自治区、直辖市），地级（设区的市、自治乡），县级（县、自治县、自治旗、县级市[如慈溪市，余姚市，由宁波市代管，其地位相当于县]、市辖区[如宁波市的市辖区就是江东、江北、海曙、北仑、镇海、鄞州六个区]），乡级（乡、民族乡、镇）。各级政府都是行政主体。

（二） 地方各级政府的工作部门与直属单位

与国务院的组成部门与直属单位，基本上存在对应关系。一般来说，国务院的上述单位中具备行政主体资格的，地方政府中与其对应的单位也就具有行政主体资格，反之就不具有行政主体资格。只有县级以上（含县级）政府才设立这些部门与单位，乡、镇政府不设工作部门。 县级以上地方各级政府的工作部门主要有：经济计划、科学、体育、计划生育、财政、公安、民政、司法、监察、文化、卫生、工业、农业、林业、交通、外贸、教育、广播电视等委员会、厅、局（科）。 （三） 地方各级政府的派出机关

包括省级政府派出的地区行政公署（事先必须得到国务院批准，92年将地区行政公署变为地级市，所以现在已经不存在地区行政公署），县级政府派出的区公所（事先必须得到省级政府批准，92年撤销区公所，现在已经不存在），市辖区或县级市政府派出的街道办事处（事先必须得到其上一级政府批准），以及某些地方政府派往当地开发区的管理委员会（管委会应该是为了筹建开发区政府而设立的，成立开发区政府之后，管委会应该撤销，但现实情况是政府成立之后管委会依然存在，一套人马，两块牌子。如果突出行政诉讼，看盖的是谁家的章就向谁提起行政诉讼）。 这些派出机关在地位上类似于一级政府，具有行政主体资格。派出机关原则上都有行政主体资格，而派出机构要法律法规授权才有行政主体资格。 （四） 地方政府的办公机构、办事机构、议事协调机构

地方政府的这些机构在设立上与国务院类似，一般情况下不具有行政主体资格。

（五） 中央在地方上的派出机构与分支机构

派出机构一般不具有行政主体资格，需要法律法规授权。

分支机构如中国人民银行在地方上设立的分行、支行，银监会在地方上设立的银监局，一般具有行政主体资格。

地方中国人民银行管理该地方的各商业银行支行。如果商业银行对人民银行行政行为不满，可以作为行政诉讼原告提起行政诉讼。说明地方人民银行有行政主体资格，地方商业银行有主体地位，可以作为民事案件的原告和被告。

（六） 地方行政机关的派出机构与内设机构

地方行政机关设立的派出机构或内设机构，是这个机关的组成部分，一般不具有独立职权，不能成为行政主体。

也有一些派出机构与内设机构获得授权，在一定权限内具备行政主体资格。在派出机构方面，常见的如派出所（处以警告或500元以下罚款）、税务局（处以2000元以下罚款）、工商所（对个体户或集市贸易中违法行为进行处罚）等

在内设机构方面，常见的如地方公安部门的内设机构，包括公安消防机构、公安交通管理机构、公安出入境管理机构等。（这些机构实质上已经越来越独立）

五、

实施行政职能的非政府组织

（一） 法律、法规授权组织

法律、法规授权组织是指根据法律、法规的规定，可以以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法律责任的非政府组织、因授权获得行政主体资格。与行政机关相比，法律、法规授权的组织具有以下特征：

1. 法律法规授权的组织是指非国家机关的组织。它们不同于行政机关，不具有国家机关的

地位，它们只有在行使法律法规所授职权时，才享有国家权力和承担行政法律责任，在非行使法律授权时行使民事权利和承担民事义务。 2. 法律法规授权的组织行使的是特定行政职权而非一般行政职权。所谓特定职权，即限于

相应法律法规明确规定的某项具体职权或具体事项。一般情况下，法律法规授权组织是民事主体。（各级政府的组织部门履行的也是特定职权，只是法律法规授权组织的职权范围更狭窄，各级政府履行的是一般职权） 法律法规授权组织一定是组织法以外法律法规授权，组织法授权的就直接是行政机关。而且一定是非政府组织，行政机关内设机构虽然是法律法规授权，但其属于政府组织，所以不是法律法规授权组织。但国务院直属事业单位就属于法律法规授权组织，因为其是非政府组织。 法律、法规授权组织包括企业组织（主要是公用事业企业，如铁路、电信、邮政、煤气、自来水等），事业单位（如高等学校、科研机构、防疫站），行业组织（如律师协会、注册会计师协会、医师协会等），社会团体（如工会、妇联等）、基层群众自治组织（包括村委会与居委会在特定情况下，如发放救灾款、征兵时）。 （二） 行政机关委托的组织

行政机关委托的组织，是以委托机关的名义在委托事项范围内从事行政管理活动的非政府组织。这类组织不能以自己的名义实施行政管理和对外承担法律后果（后果由委托机关承担），不能获得行政主体资格。

被委托组织的条件通常由具体法律法规规定。例如《行政处罚法》规定，行政机关依照法律法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托其他组织实施行政处罚，但受委托的组织必须符合以下条件：

1. 属于依法成立的管理公共事务的事业组织 2. 具有熟悉有关法律法规规章和业务的工作人员

3. 对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或

者技术鉴定。 一般来说，被委托组织的职权范围通常也是受委托行政机关职权范围的限制。当法律法规授权这些组织行使行政职权时，它们即为被授权组织；当法律法规未授权，而是行政机关委托它们行使一定行政职权时，它们即为委托的组织。

被委托组织的范围是相当广泛的，在实践中，下述两类组织也经常受行政机关委托行使某些行政职权：1. 群众性治安保卫组织。群众性治安保卫组织是指在全国范围内普遍设立的治安保卫委员会和主要在一些大中城市设立的联防队。治保会和治安联防队通常被委托行使某些行政管理职权。 2. 某些私人组织。在某些行政管理领域，法律法规还规定主管行政机关

可委托私人组织行使某种行政职能，办理某种行政事务，如国务院发布的家畜家禽防病条例规定，农牧部门及其畜禽防疫机构可以委托有条件的饲养户或检疫单位检疫，家畜出售者可持有被授权检疫的饲养户或检疫单位的检疫证明进入市场。 法律法规授权才是授权，规章授权视为委托，行政机关授权视为委托

第三节 公务员

一、 公务员的概念

依照2006年1月起施行的《公务员法》，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。该法规定的公务员范围发育国务院1993年《国家公务员暂行条例》规定的“公务员”。（条例是行政法规，暂行条例是由国务院特别授权的，其地位要高于条例，等同于法律。暂行条例与法律规定相冲突时，应报国务院进行裁断）凡符合该定义三要素的人员都属于我国“公务员”的范围，不限于国家机构和行政机关的工作人员，因此我国“公务员”大体相当于公职人员的总称。具体而言，主要包括下列人员：中国共产党机关的工作人员、人大机关的工作人员、行政机关的工作人员、政协机关的工作人员、法院的工作人员、检察机关的工作人员和民主党派机关的工作人员。法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中出工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。 从法律上说，公务员制度是调整公职关系的法律规范的总和。公职关系是指基于担任公职而产生的公职人员同公务员管理部门之间的权利义务关系。由于公务员的范围广泛，涉及同种类国家机关工作人员相关法律适用的问题。公务员法是国家管理公职人员的一般法，而其他组织法（如《国务院组织法》、《地方组织法》、《法官法》、《检察官法》等）中调整公职人员法律关系的规范是特别法。根据公务员法的规定，对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理，优先适用上述特别法的规定。

二、 公务员的基本权利义务

公务员的基本权利义务，是公务员普遍和根本的法律权利和义务，是形成公务员与国家之间公职法律关系的基础，是公务员在法律地位上区别于普通公民的主要标志，是国家和社会监督和评价公务员的主要依据。

（一） 公务员的基本权利

1. 执行公务权，获得履行职责所必须的工作条件

2. 身份保障权，非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者处分，公务员的

身份和职务受法律保护。

3. 工资福利权，获得工资报酬和享受福利、保险待遇

4. 参加培训权，参加政治理论和业务知识的培训，以适应工作的需要。 5. 批评建议权，对机关工作和领导人员提出批评和建议

6. 申诉控告权，对有关处分和处理决定提出申诉，对有关机关和负责人滥用权利和其他违

法行为提出控告。

7. 辞职申请权，可以出于个人原因提出不再继续担任公务员

8. 法律规定的其他权利（只有法律可以规定，行政法规和规章都不可以） (二)公务员的基本义务

1. 模范遵守宪法和法律

2. 按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率 3. 全心全意为人民服务，接受人民监督 4. 维护国家的安全、荣誉和利益

5. 忠于职守、勤勉尽职，服从和执行上级依法做出的决定的命令 6. 保守国家秘密和工作秘密

7. 遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德 8. 清正廉洁，公道正派

9. 法律规定的其他义务（一定要是法律规定的义务）

三、 公务员的职位分类、职务和级别

职位分类是进行职位设置，确定职位职责和任职资格条件的人事管理活动。职位分类是以工作职位需要确定人员任用的人事管理制度，是对公务员进行管理的基础。

我国《公务员法》将公务员划分为三个职位类别：综合管理类、专业技术类和行政执法类。其中综合管理类包括领导职务与非领导职务。领导职务包括以下级别：国家级正职、副职，省部级正职、副职，厅局级正职、副职，县处级正职、副职，乡科级正职、副职。非领导职务包括以下级别：巡视员（相当于厅局级正职，以下类推）、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。

《公务员法》对专业技术类和行政执法类公务员的职务系列未做出规定，而确定根据该法由国家另行规定。对于除综合管理类、专业技术类和行政执法类以外的具有特殊性的职位，需要单独管理的，《公务员法》授权国务院可增设其他职位类别。 四、 公职的取得 （一） 任职条件

公务员的任职条件，分为机关职位条件和报考资格条件。

机关职位条件是指在录用机关编制限额以内和具有相应职务空缺。这一条件禁止有关机关在编制管理和职位管理以外进行公务员招考活动。报考条件分为机关拟定资格条件和法定资格条件。机关拟定资格条件是省级以上公务员主管部门根据拟任职位要求规定的资格条件（如学历、专业、身体健康状况等，但不能歧视，如果有歧视，可以提起行政复议）。法定资格条件分为积极条件和消极条件。积极条件包括：（1）具有中华人民共和国国籍；（2）年满18周岁；（3）拥护中华人民共和国宪法；（4）具有良好的品行；（5）具有正常履行职责的身体条件；（6）具有符合职位要求的文化程度与工作能力；（7）法律规定的其他条件。消极条件包括：（1）曾因犯罪受过刑事处罚的（故意和过失犯罪都不被允许）；（2）曾被开除公职的；（3）有法律规定不得录用为公务员的其他情形。 （二） 任职方式 1. 录用（委任、考任）

录用公务员是根据法定程序和方法，将符合条件的人员吸收为公务员的制度，适用于初次进入行政机关，担任主任科员一下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。录用的主要方式是考试和考核。录取采用公开考试、严格考试、平等竞争和择优录取的办法。

公务员录用程序是选拔和确定报考人是否符合录用条件的法定过程，主要内容是：发布招考公告，对报考人员进行资格审查，对审查合格的进行录用考试（录用考试采取笔试和面试的方式进行），根据考试成绩确定考察人选并对其进行报考资格复审、考察和体检，根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公示。公示期满中央一级招录机关将拟录用人员名单报中央公务员主管部门（中共中央组织部、国家公务员局）备案[根据具体需要选择报其中一个机关备案还是两个机关都要备案]，地方各级招录机关将拟录用人员名单报省级或者设区的市级公务员主管部门审批。

新录用的公务员试用期为1年，试用期满合格的予以任职，不合格的，取消录用。 2. 选任

选任适用于领导职务，即通过人大及其常委会选举的方式任免领导职务公务员。选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务，其任期届满不再连任的，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，所任职务同时中止。

3. 公开选拔

厅局级正职以下领导职务（正厅至副科），或者副调研员以上非领导职务（正厅至副处）出现空缺，可以面向社会公开选拔。

确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。

4. 调任（调当官的，领导职务或者职务较高的非领导职务。教授可以调任）

调任指行政机关将行政系统外部（如国有企业事业单位、人民团体和群众团体等）的人员直接调入行政机关任职。国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调任人选应当具备公务员的一般条件和拟任职位所要求的资格条件。调任机关应当根据《公务员法》的规定，对调任人选进行严格考察，并按照管理权限审批，必要时可以对调任人员进行考试。 5. 聘任

经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制，但涉及国家秘密的职业除外。聘任制公务员通过书面聘任合同确定其与聘任机关间的权利义务，实行协议工资制，聘任合同的签订、变更或解除报同级公务员主管部门备案。聘任合同期限为1~5年，可约定1~6个月的试用期。 （三） 兼职纪律

公务员因工作需要可以在机关外兼职，但应当经过有关机关批准，并不得领取兼职报酬，不得在企业或者其他营利性组织中兼任职务，不得从事或参与营利性活动。 五、 公职的履行

公务员履行公职期间的管理制度主要有考核、奖励、惩戒、职务升降、培训、交流与回避等。 （一） 考核

考核是对公务员履行职务情况进行考察核查并做出评价的活动，考核的主要内容包括德、能、勤、绩四个方面，其中重点是考核工作业绩。

考核分为平时考核与定期考核，定期考核以平时考核为基础。考核的程序，对非领导成员的公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导人员在听取群众意见后提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的委员会确定考核等次。对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。定期考核的结果分为优秀、

称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。公务员在定期考核中确定为不称职的，应降低一个职务层次任职；连续2年不称职的，应当辞退。 （二） 奖励

奖励是对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体的褒奖和鼓励。奖励的原则是精神鼓励和物质鼓励相结合，以精神奖励为主。奖励的种类有：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。

公务员或者公务员集体有以下情形之一的应当撤销奖励：弄虚作假，骗取奖励的；申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的；法律法规规定应当撤销奖励的其他情形。 （三） 惩戒

惩戒是指对违反法律和纪律应当承担纪律责任的公务员所给予的处分。处分的法律依据，除了《公务员法》外，2007年6月1日还试行了《行政机关公务员处分条例》。尽管此条例只适用于行政机关公务员，但对其他公务员的处分也大多参照此规定。

1. 处分的设定

法律、行政法规、国务院决定可以对行政机关公务员处分作规定；地方性法规、部门规章、地方政府规章可以对行政机关公务员处分做补充规定。除法律、行政法规、规章以及国务院决定外，行政机关不得以其他形式设定行政机关公务员处分事项。（至少要规章以上才能对处分作规定，地方政府的通知不能对处分作规定）

2. 处分的原因

给予公务员处分的原因是违反法律或纪律，包括执行明显错误的决定或命令。具体包括： （1） 散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动。 （2） 组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工 （3） 玩忽职守，贻误工作

（4） 拒绝执行上级依法做出的决定和命令 （5） 压制批评，打击报复

（6） 弄虚作假，误导、欺骗领导和群众

（7） 贪污、行贿、受贿、利用职务之便为自己或者他人谋取私利 （8） 违反财经纪律，浪费国家资财

（9） 滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益 （10） 泄露国家秘密或者工作秘密

（11） 在对外交往中损害国家荣誉和利益

（12） 参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动 （13） 违反职业道德、社会公德

（14） 从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务 （15） 旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归 （16） 违反纪律的其他行为

此外，公务员在执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或命令的意见；上级不改变该决定或命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或命令，执行后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或命令的，应当依法承担相应的法律或纪律责任。这称之为反对上级错误权。（公务员只要能证明自己向上级提出过改正的意见，就可以不承担责任，但是对于明显的犯罪行为，公务员还是应该承担责任的）

3. 处分的种类和程序

处分的种类：警告（6个月）、记过（12个月）、记大过（18个月）、降级（24个月）、撤职（24个月，同时降级）、开除（永久）。 处分程序，由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序做出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。

4. 处分的适用

（1） 两种以上处分的适用。行政机关公务员同时有两种以上需要给予处分的行为的，应

当分别确定其处分。应当给予的处分种类不同的，执行其中最重的处分；应当给予撤职以下多个相同种类处分的，执行该处分，并在一个处分期以上，多个处分期之和以下，决定处分期。行政机关公务员在受处分期间受到新的处分的，其处分期为原处分期尚未执行的期限与新处分期限之和。处分期最长不得超过48个月。 （2） 共同行为的处分。行政机关公务员2人以上共同违法违纪，需要给予处分的，根据

各自应当承担的纪律责任，分别给予处分。 （3） 已退休人员的处分。应当受到处分的公务员已经退休的，不再给予处分；但依法应

当降级、撤职、开除的，按照规定相应降低或者取消其享受的退休后待遇。 （4） 从重处分。下列情形应当从重处分：在2人以上的共同违法违纪行为中起主要作用

的；隐匿、伪造、销毁证据的；串供或者阻止他人揭发检举、提供证据材料的；包庇同案人员的；法律、法规、规章规定的其他从重情节。 （5） 从轻处分。下列情形应当从轻处分：主动交代违法违纪行为的；主动采取措施，有

效避免或者挽回损失的；检举他人重大违法违纪行为，情况属实的。 （6） 减轻处分。行政机关公务员主动交代违法违纪行为，并主动采取措施有效避免或者

挽回损失的，应当减轻处分。（自首+中止可以减轻处分，只有其中一项只能从轻处分。避免或者挽回损失必须是有效的） （7） 免予处分。违纪行为为情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予处分；应当给

予警告处分，又有减轻处分情形的，免予处分。 （8） 解除处分。公务员受开除以外的处分（除非开除处分错了，否则开除处分很难解除），

在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。（一定要在处分期满之后解除，在处分期即使表现良好也不能解除处分） 5. 处分的效果

公务员受处分期间，不得晋升职务和级别；记过、记大过、降级、撤职的，不得晋升工资档次。受撤职处分的，按照规定降低级别。(警告处分期间不得晋升职务和级别，但是可以晋升工资档次)

解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但是，解除降级、撤职处分的，不得视为恢复原级别、原职务。（撤职处分解除后应从办事员开始做起） 6． 处分的实施

（1） 处分的机关

对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者检察机关决定，处分的权限根据管理权限确定。具体为：

1、 对经全国人大及其常委会决定任命的国务院组成人员给予处分，由国务院决定。其中，

拟给予撤职、开除处分的，由国务院向全国人大提出罢免建议，或者向全国人大常委会提出免职建议。罢免或免职前，国务院可以决定暂停其履行职务。

2、 对经地方各级人大及其常委会选举或者决定任命的地方各级人民政府领导人员给予处

分，由上一级人民政府决定。拟给予经县级以上地方人大及其常委会选举或者决定任命的县级以上地方人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人大提出罢免建议。其中，拟给予县级以上地方人民政府副职领导人撤职、开除处分的，也可以向同级人大常委会提出撤销职务的建议。拟给予乡镇人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人大提出罢免建议。罢免或者撤职前，上级人民政府可以决定暂停其履行职务；遇有特殊紧急情况，省级以上人民政府认为必要时，也可以对其做出撤职或者开除的处分，同时报告同级人大常委会，并通报下级人大常委会。

3、 地方各级人民政府工作部门正职领导人员给予处分，由本级人民政府决定。其中，拟给

予撤职、开除处分的，由本级人民政府向同级人大常委会提出免职建议。免去职务前，本级人民政府或者上级人民政府可以决定暂停其履行职务。（副职领导人员的处分直接由本单位领导成员决定即可） （2） 涉案期间的限制。公务员违法违纪被立案调查期间，不宜继续履行职责的，任免机关可以决定暂停其履行职务。被调查的公务员在违法违纪案件立案调查期间，不得交流、出境、辞去公职或办理退休手续。

（3） 办案人员。对行政机关公务员违法违纪案件进行调查，应当由2名以上办案人员进行。 （4） 办案期限。给予行政机关公务员处分，应当自批准立案之日起6个月内做出决定；案情复杂或者遇有其他特殊情形的，办案期限可以延长，但最长不得超过12个月。 （5） 处分决定。任免机关的处分决定应经任免机关领导成员集体讨论作出，不是正职领导决定。

（四） 职务升降

职务升降是指公务员职务的晋升和降低。

职务晋升是对公务员职务的向上调整。公务员职务晋升的标准，是具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。公务员晋升领导职务，按照下列程序办理：

1. 民主推荐，确定考察对象

2. 组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需哟啊在一定范围被进行酝酿。 3. 按照管理权限讨论决定 4. 按照规定履行任职手续

公务员晋升非领导职务，参照上述规定的程序办理。 此外，还应当实行任职前公示制度和任职试用期制度。

降职是公务员职务的向下调整。降职的条件是在定期考核中被确定为不称职，按照规定程序降低一个职务层次任职。连续两年考核不称职，辞退。

（五） 培训

机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。国家建立专门的公务员培训机构。机关根据需要也可以委托其他培训机构承担公务员培训任务。机关对新录用人员应当在试用期内进行初任培训；对晋升领导职务的公务员应当在任职前或任职后一年内进行任职培训；对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训；对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培新，其中对担任专业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训。 国家有计划的加强对后备领导人员的培训。

（六） 职务交流

国家实行公务员交流制度，公务员既可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。公务员应当服从机关的交流决定。交流方式包括： 1. 调任

国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。（调入机关担任副处以上职务的才是调任，调去当普通办事员或者后勤人员不是调任） 2. 转任

公务员在不同职位、不同地区、不同部门之间的职务变动。（同级转任） 3. 挂职锻炼

以培养锻炼为目的，选派公务员到下级或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位担任职务。

（七） 回避

回避包括任职回避、执行公务回避与离职回避。 1. 任职回避

公务员在特定条件下不得担任某一职务的情况，包括： （1） 近亲回避

公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务，或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。但在特殊情况下，经省级以上人事部门同意，上述规定可以变通。 老公在某区公安局当局长，老婆在该区下属的某辖区当籍警是允许的，但老婆如果是六大块的职务如管财务的或者审计的就是不允许的。老公当局长，老婆副局长，有直接上下级关系是不允许的，或者在同一个领导下开夫妻店，都是某一机关的副局长也是不允许的。 （2） 地域回避

公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，即不得在本人所在乡镇、所在县担任有关职务，但法律另有规定的除外。 2. 执行公务回避

公务员在特定条件下不得执行某一项工作的情况包括： （1） 涉及本人利害关系

（2） 涉及其配偶、直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲的利害关系

（3） 涉及其他可能影响公正执行公务的情况

3. 离职回避

公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职3年内，其他公务员在离职2年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其它营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

七． 公职的退出

公务员退出公职的制度只要是辞职、辞退、退休

（一） 辞职

公务员辞职，应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起30日内予以审批。其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日其90日内予以审批。公务员的辞职原则上是自愿的，但有以下两点例外： 1. 公务员愿意辞职而不得辞职的情况：

（1） 未满国家规定的最低服务年限的（如签了3年协议还未到期的）

（2） 在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的 （3） 重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的

（4） 正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的 （5） 法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形 2. 公务员不愿辞职而必须辞职的情况：

（1） 领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事

故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务

（2） 领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞

职的，应当责令其辞去领导职务 （二） 辞退

1. 予以辞退的情形：

（1） 在年度考核中，连续2年被确定为不称职的 （2） 不胜任现职工作，又不接受其他安排的

（3） 因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排

的

（4） 不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，

又不宜给予开除处分的

（5） 旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天或者一年内累计超

过30天的

2. 不得辞退的情形：

（1） 因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的 （2） 患病或者负伤，在规定的医疗期内的 （3） 女性公务员在孕期、产期、哺乳期内的 （4） 法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形

辞退公务员，按照管理权限决定。辞退决定应当以书面形式通知被辞退的公务员。被辞退的公务员，可以领取辞退费（一般不超过18个月的工资）或者根据国家有关规定享受失业保险。

公务员辞职或者被辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时按照规定接受审计。

（三） 退休

公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。

公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休： （1） 工作年限满30年的

（2） 距国家规定的退休年龄不足5年，且工作年限满20年的 （3） 符合国家规定的可以提前退休的其他情形的 公务员退休后，享受国家规定的退休金和其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展。

八、 公职的保障

对公务员公职的保障制度，分为物质保障和权益保障。

（一） 物质保障

物质保障是指公务员的工资、福利、保险制度。

公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。国家建立公务员工资的正常增长机制。公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边缘地区津贴、岗位津贴等津贴。按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。公务员在定期考核中却确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。公务员工资应当按时足额发放。公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。 公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作如之外加班的，应当给予相应的补休。

国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。

任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策、擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当列入财政预算，予以保障。 （二） 权益保障

权益保障是指公务员的申诉、控告、人事争议仲裁制度。其中，申诉与控告适用于一般公务员，人事争议仲裁适用于聘任制公务员。

1. 申诉 A 申诉事项

公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以申诉： （1） 处分

（2） 辞退或者取消录用 （3） 降职

（4） 定期考核定位不称职 （5） 免职

（6） 申请辞职、提前退休未予批准

（7） 未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇

（8） 法律、法规规定可以申诉的其他情形

B 申诉程序

公务员自知道该人事处理之日起30日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日其15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者做出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起30天内直接提出申诉。对省级以下机关做出的申诉处理决定不服的，可以向做出处理决定的上一级机关提出再申诉。

复核不是必须的程序；由于公务员与国家机关之间是内部的任职关系，所以公务员对国家机关所做决定不服的，不能行政诉讼。省级以下机关的申诉处理不服的，可以再申诉，省级以上机关做出的申诉不可以再申诉。因此省级及以上机关做出的人事处理一般很难更改。 原处理机关应当自接到复核申请书后的30日内做出复核决定。受理公务员申诉的机关应当自受理之日起60日内做出处理决定；案情复杂的，可以适当延长，但是延长时间不得超过30日。

C 申诉的效果

复核、申诉期间不停止人事处理的执行

公务员申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的，原处理机关应当及时予以纠正。

2. 控告

公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。

公务员提出申诉、控告，不得捏造事实，诬告、陷害他人。

3. 人事争议仲裁

聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起60日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。

行政合同在司法实践中按照民事合同处理。聘任制公务员的聘任合同相当于劳动合同，人事争议仲裁相当于劳动仲裁，不服仲裁可以提起民事诉讼。而行政仲裁不服是不可以提起民事诉讼的。

人事争议仲裁委员会根据需要设立。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成。

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