社会政策概论

关信平：社会政策概论（第二版），高等教育出版社

第一章 社会政策的基本范畴

第一节 政策和公共政策

一、 政策

（一）政策的基本特征

1、政策是制度化的行动体系

2、政策具有明确目的性和方向性 3、政策具有明确的行动内容

4、政策是规则体系与行动体系的结合 （二）政策概念的定义 1、多元视角

孙光之《政策科学》：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。” 林金德之《政策研究方法论》：“政策是管理部门为了使社会或社会的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规则或项目。” 张金马之《政策科学导论》中认为：“政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。

陈振明之《政策科学》：“政策是国家机关、政党及其他政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政策、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。” 《辞海》：“党和国家为实现一定时期的路线而制定的一系列行动准则。”

2、定义

“政策是指政府、政党或其他组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。”

理解：

（1）政策的主体可以是社会中的各种组织，但政府和政党的政策体系在社会中的影响最大。

（2）政策的目标是为了实现组织的目标，以及围绕组织的目标而有序地处理各项日常事务。

（3）政策包含了规则体系和各种具体的行动。 （三）政策与制度的关系

1、什么是制度

制度指在人们的社会生活中形成的，并能够体现在人们的行为模式和社会关系模式之中的有关规则的复合体。

由有关的规则集合构成的制度可以分为两类，正式制度和非正式制度。前者指由比较明确地表达出来的一系列规则构成的，而且有相应的奖惩措施来保障其更有可能得到遵守的制度。后者往往是由没有那么明确地表达出来的规则构成的。 2、制度与政策的关系

相通之处：

（1）都包含有规则的要素。

（2）绝大部分政策都是在既定的制度基础上制定和实施的。 （3）政策行动可以建立一套新的制度或改变现有制度。 不同之处：

1

（1）制度主要是指一套既定的规则、结构和行为规范，而政策则主要是指一个组织在一个领域中的行动体系。制度概念是从静态的视角，而政策概念则主要是从动态的视角去反应一个领域的状况。

（2）二者中虽然都包含有规范的要素，但制度概念所包含的规范要素主要是一种客观的、既定的规范体系，而政策概念中的规范要素主要是指一个组织制定和实施规范的行动。 （3）从产生方法上看，制度既可以是自上而下规定的，也可以是以约定俗成的方式自然形成的；而政策则是一个有组织有目的地制定和实施的。

二、公共政策

（一）公共政策的基本概念

1、W．威尔逊（Woodrow Wilson ）认为公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。

2、美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（David Easton）认为：“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。”

3、哈罗德·拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）与亚伯拉罕·卡普兰（Abraham Kaplan）认为：“公共政策是具有目标、价值和策略的大型计划。”

4、托马斯·戴伊（Thomas R.Dye）认为：“凡是政府决定作为或不作为的事情就是公共政策。”

5、詹姆斯·安德森（James E. Anderson）认为：“公共政策是一个有目的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。”

6、卡尔·弗里德里奇（Carl J. Friedrich）认为：“公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机，克服障碍，以实现既定的目标，或达到某一既定的目的。”

7、拉雷·N·格斯顿（Larry N. Geston）认为：公共政策是“由那些掌握或影响官方政府职能的人们所作的基本决策、承担的义务与其行为的结合。在多数情况下，这些组合由那些要求变化者、决策者和受到该政策影响的人们之间相互的作用而产生。由合法当局作出的决定——最为普遍的是一个或多个政府办公室——为了回应政府外部和内部的人的压力，被迫重新做出合理的决定。”

8、伍启元认为：“公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。” 9、王耀才等认为：“公共政策是指国家机关或者执政党制定并付诸实施的旨在解决某一问题的具有权威性的行动准则。” 10、胡宁生认为：“所谓公共政策，是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。公共政策是对社会的公私行为、价值、规范所作出的有选择性的约束与指引，它通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来的。”

11、关信平：政府或社会公共权威机构为有效管理社会处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。

（二） 公共政策的要素

从系统论的角度来看，公共政策是由相互联系的诸要素按照一定规则组合起来的系统。主要包括：

公共政策主体（Subject）、公共政策目标（Goal）、公共政策客体（Object）、公共政策资源（Resource）、公共政策形式（Form）等。

1、公共政策的主体

2

公共政策主体是指在整个公共政策的周期中进行能动活动的组织和人员，这些人包括参加公共政策制定、执行、评估的个人、群体或组织。 从政治体制内外关系来区分，公共政策主体可以分为国家公共法权主体，社会政治法权主体和社会非法权主体。

（1）国家公共法权主体即国家法定的公共权力主体，指的是居于法律规定的法权地位，获得法律授权，享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与个人。主要有立法机构、司法机构、行政机构和执政党。

（2）社会政治法权主体是指由法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不具有合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。主要指见诸于公众的利益集团、参政党以及作为个体的公民。

（3）社会非法权主体是指那些其宗旨并不在于参与制定政策，但却拥有能力在需要时能直接地和强有力地影响公共政策的社会行为主体，主要有不见诸于公众的利益集团、新闻媒体等。社会政治法权主体和社会非法权主体，都是政治体制外的公共政策行为主体。

2．公共政策的客体：

公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。它包括了三个层面的内容： 第一个层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。

它的第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，它主要是处在社会不同层次，不同范围内的政策的行为准则所规范、制约的社会成员。一般称为公共政策的标的群体或目标团体。

第三个层面是公共政策所要解决的核心问题――人与人之间的利益关系。

3 ．公共政策的目标

公共政策是公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展而作出的对社会公私行为的约束与指引，因此，任何公共政策都是具有强烈的“目标取向”的。

从根本上说，公共政策是一项政治措施，是社会政治统治和政治管理的方式。因而，制定、执行、评估政策的总体目标就是要保持社会稳定，保证社会公正、民主、和谐的发展。从具体的公共政策来说，其目标是为了解决已经客观存在并对正常社会构成威胁的各种公共问题，协调平衡公众的利益矛盾和冲突。

4．公共政策的资源（Ｒ）

公共政策是以政府为主的公共机构运用一定的资源进行公共管理的活动过程。公共政策的资源是公共政策运行中可以获得并加以利用的各种支持和条件。充足的可靠的政策资源是政策正常运用的基础。

公共政策资源通常分为费用、人力、信息、权威等几大类别 。 ５．公共政策的形式（Ｆ）

公共政策需要通过一定的形式来表现出来。公共政策的形式有三类， 第一类形式是实现政策的手段。

第二类形式是其多种多样的表现形态，如路线、战略、方针、规划、计划、方案、措施、项目等。

第三类形式是其文字形式，主要有：指示、纪要，决定、条例，章程、计划、批复、工作报告等。

6．公共政策的运行环境

公共政策自身的各种要素，依据一定的关系与规律组合起来，形成公共政策内部的各种结构，这些结构又有机结合为公共政策系统。公共政策系统与外部的环境产生相互作用。外部的政策环境决定着政策系统内部的结构方式、状态与规模，而政策系统又对外部环境起着

3

作用，改变着环境，塑造着环境。

（三） 公共政策的基本特点 1、公共性

所谓公共性，即公共政策是面向社会公众，与社会中的公共事务有关的政策，而不是处理政府或其他任何一个组织的内部事务。

公共性的表现：政策主体的公共性；政策对象的公共性；政策目标的公共性；政策过程的公共性。

2、权威性和合法性

政策公共政策的权威性和合法性来自于制定主体的权威性和合法性。 3、价值性

公共政策的价值选择是指决策者在制定公共政策的过程中首先要对各种政策行动的价值优先性做出判断，然后以此为基础来决定公共政策的走向。

所谓政策行动的价值优先性，则是指某种政策行动相对其他行动而言的重要性程度，这种相对的重要性不是纯粹由客观事实来决定的，而是在一定的客观现实的基础上，由社会中的组织、利益群体或个人按其利益及主观偏好为基础而做出的主观判断。

4、群体性与社会性的统一

（四） 公共政策的层次与领域 1、层次 基层社区

地方性公共政策体系 全国性公共政策体系

国际性、区域性及全球性公共政策体系 2、主要领域

公共政策是由各种具体的政策体系组成的。《公共政策》将公共政策分为如下四大类别： 1、经济政策：包括财政、货币、产业、外贸、经济特区、农村经济、可持续发展等政策。

2、政治政策：包括社会团体、外交、国防等政策。

3、 社会政策：包括收入分配、就业、环境、人口、扶贫、社会保障等政策。 4、 科教文卫政策：文化、体育和卫生政策、教育政策、科技政策等。 五、公共政策的目标与意义 （一）两大理论流派 功能主义

冲突学派

（二）公共政策制定的原则

利益综合性原则、利益分配原则、利益选择原则、利益兼顾原则、利益普遍原则

第二节 社会政策的基本概念

一、社会政策的定义

社会政策公共政策的一个领域。

（一）社会政策的定义

1、从概念上看，社会政策中的“社会”一词是取其狭义的用法

2、从政府公共政策实践的角度看，社会政策是政府向社会成员提供社会服务和实施社会管理的政策体系。

3、从运行原则上看，社会政策属于福利性原则的领域。

4

社会政策是指政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和。 杨伟民《社会政策导论》：“一定范围内的公共权威机构制定的使个人或家庭可以在市场之外以非等价交换的社会供给方式得到可以直接支配或使用的资源，以满足社会性地认识到的个人需求，增进公民的个人福利和社会福利的政策。”

（二）社会政策的实质

实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。 政府“干预”社会福利事务——残余式社会福利 政府“包揽”社会福利事务——制度式社会福利 二、社会政策的主要领域 1、社会保障政策 2、公共医疗卫生政策 3、公共住房政策 4、公共教育政策

5、劳动就业政策

6、社会福利服务政策（直接面向社会成员，尤其是社会中的具有特殊需求的个人或群体而提供的福利性服务。）

7、针对专门人群的社会政策

8、社会政策的其他内容（越轨的行为矫治）

三、社会政策与其他类似概念的关系 （一）社会政策与社会福利

1、社会福利的概念的含义

是在公共资金的支持下向社会成员无偿或低偿提供物质或服务产品的制度和过程。 2、关系 联系

区别：表达问题的角度不同；各国的外延不同。 （二）社会政策与社会保护

1、社会保护的基本含义

是指由政府或其他社会组织建立各种保护性的制度和措施，以避免或减弱某些社会群体在社会经济变迁过程中所受到的利益损害。

类型

预防性——原则：基本权利保护；增能 治疗性——原则：补偿；社会关照 2、关系

（三）社会政策与社会行政 1、社会行政的基本含义

一般指政府行政机构在其职权范围内代表国家和社会事务方面采取的各种行动的总和。 2、关系

（四）社会政策与公共政策

（一）区别

所谓社会政策与公共政策的区别，准确地说是指社会政策与不包括社会政策在内的公共政策的区别。

1、二者提供的物品和服务具有不同的性质

公共政策主要涉及的是不具有排他性的物品或服务的公共供给，而社会政策主要涉及的

5

是可以排他性地使用或消费的物品和服务，即私益物品和收费物品，这是可以通过市场机制供给的物品和服务。私益物品和收费物品之所以要依据社会政策来供给，是因为对这些物品或服务的需求中某些部分已经成为社会性地认识到的需要，并以社会供给或公共供给的方式来满足。这样就使社会政策成为一类特殊的公共政策。

2、二者增进社会福利的路径不同 社会政策供给一部分私益物品和服务，因此，从道理上说，它增进社会福利主要是通过满足个人的某些需求，通过增进个人福利来增进社会福利；而不包括社会政策的其他公共政策则是通过增进社会福利来增进个人福利的，如维持了社会安全、社会秩序，控制了具有有害的外部效应的社会经济活动，推进了具有有益的外部效应的社会经济活动，协调了公共资源的使用等，都是通过增进一定范围内的公共福利、集体福利来增进个人眼前的或长远的福利。

3、 决定二者的大前提不同。

对公共政策的研究，从一开始提出就是“科学范式”，通过科学方法来制定公共政策。

社会政策研究并不排斥实证研究，而且还需要大量运用实证研究的方法。但是社会政策的产生和形成经常是由于提出它们的人的信仰体系或价值观念。 （二）共同点

主要是指它们的形成过程的共同点。主要体现在：

1、一项具体的政策的确定往往是各种社会力量博弈的结果。

2、确定下来的政策的设计、执行都应该主要以科学知识和相关技术的运用为主，以此来保证政策的科学性。

（三）二者之间不确定的界限

实际上在社会中发挥作用的政策之间的界限也是模糊的和不确定的。 原因之一就是公共物品与私人物品之间的区别不确定。从定义上说二者之间的区别是是否具有使用上的排他性；或者说，如果每个人对某种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少，这种物品就可以被称为纯公共物品。以纯公共物品作为一端，另一端就是私人物品，其特点是一个人消费增加一个单位就使得他人的消费减少一个单位。在这两个端点之间的一些物品往往是既可以由公共供应的方式提供，也可以通过市场获得。

第三节 社会政策的法规体系

一、社会政策与法律和法规 二、我国社会政策的法律法规体系 1、国家宪法和法律 2、行政法规

3、国务院部门规章 4、地方性法规 5、地方政府规章

[资料]社会立法

（一）社会立法的定义 “凡是依据社会政策制定，用以保护某些特别需要扶助人群的生活安全或用以促进社会大众福利的立法，就是社会立法。” （二）社会立法的由来

1、社会立法事实上的起源 2、社会立法观念上的起源 （三） 社会立法的范围

6

1、狭义的社会立法，是着眼于解决已经出现的社会问题，以保护处于劣势状况下的所谓弱势群体的生活安全所制定的社会安全立法。

2、就广义而言，乃着眼于预防社会问题，以改善大众生活状况促进社会一般福利而制定的有关法律都是社会立法。

从世界范围内来说，大致是在十九世纪到二十世纪初的百余年间，工业革命后资本主义统治下劳的生活特别艰苦，世界各国基于保护劳工观念而进行的社会立法，大多属于狭义的社会立法的范围。二十世纪三十年代以来，资本主义国家的经济结构逐渐转变，分配趋向社会化，社会立法也逐渐扩及于后一范围。

（三）社会政策与法规的关系

1、政策与法规的区别

（1）制定的主体不同：法规通常是由立法机关制定或认可的，具有国家意志的属性。而政策的制定主体要宽泛得多，政府及其各级组织、执政党、参政党以及个人都有可能成为社会政策制定的主体。我们在前面讲公共政策的制定主体时已经很详细地做到说明。

（2）表现形式不同：法规是由宪法、法律、行政法规、地方性法规、有权法律解释、自治条例、单行条例等法律规范性形式来表现的。而政策的表现形式，多诸如路线、战略、方针、规划、计划、方案、措施、项目等，多以过去的红头文件的形式下发。

（3）实施的方式不同：法规是以国家强制力为后盾保证实施的，在法规的背后，有法庭、警察、监狱，而社会政策还可通过政府号召、党纪等保障来加以实施。

（4）调整的范围不同：一般而言，社会政策的调整要比法规的调整范围要大。而法规相对比较具体、明确，它规范行为人权利、义务所采取的方式不同：你可以怎么样，你应该怎么样，你不能怎么样。

（5）稳定程度不同：一般而言，社会政策可以不时调整，因而变化较快，具体政策变化更快。法规则稳定得多。

2、社会政策与法规的联系

（1）二者在本质上是一致的。都是统治阶级意志的体现。这也决定了二者互为依据。 （2） 法规与政策互为依据。一方面，法规的制定，或者说立法要以政策为指导，在一定意义上讲，法规是社会政策的具体化和条文化。另一方面，许多政策又是根据宪法和法律制定的，政策不能违背宪法和法律，不能借口执行政策而违犯法律的规定。

（3）二者的联系还体现在某些政策可以转化为法规。 3 、政策转化为法规的条件：

（1）只有成功的和成熟的政策才能转化为法规。 （2）只有具有长期稳定性的政策才能转化为立法。 （3）只有对全局有重大影响的政策才能转化为法规。 4、政策转化为法规的程序：

政策转化为法规的过程就是立法的过程，这个过程大体可以分为四个步骤： （1）立法倡议

立法倡议，也即法规议案的提出，立法机关开会时，具有立法提案权的组织或个人可以就关于法律制定的提案或建议，提请该机关列入议程讨论决定。

（2）草案讨论

（3）法规通过 （4）法规公布

三、其他政策文件 政府的“白皮书”、计划纲要、规范性文件 党的政策文件

7

[资料]白皮书

一国政府或议会正式发表的以白色封面装帧的重要文件或报告书的别称。各国的文件分别有其惯用的颜色，封面用白色，就叫白皮书，如1949年8月美国发表的《 美国与中国的关系的声明 》为白皮书。 封面用蓝色， 叫蓝皮书（如英国）；用红色，叫红皮书（如西班牙）；用黄色，叫黄皮书（如法国）；用绿色，叫绿皮书（如意大利）等。使用白皮书和蓝皮书的国家最多，特别是白皮书已经成为国际上公认的正式官方文书。不过，一国使用的文件封面颜色也可以有多种。如日本防卫年度报告用白皮，叫防卫白皮书，其外交年度报告则用蓝皮，叫外交蓝皮书。

白皮书可能是一本书，也可能是一篇文章。白皮书作为一种官方文件，代表政府立场，讲究事实清楚、立场明确、行文规范、文字简练，没有文学色彩。白皮书既可以是系列的，比如，中国国防白皮书自1998年以来就是每两年一次；也可能是在某个特定环境下专门发表的，如为驳斥西方国家对中国人权政策的攻击，我国相继发表了若干有关中国人权状况的白皮书。

此外，有些具有官方性质的年度报告、资料或情况汇总，原来不作为白皮书发表，后为显示其权威性，扩大影响，也改称白皮书。比如，由外交部政策研究室编辑、介绍中国一年外交工作和对外关系情况的《中国外交》一书，原称《中国外交概览》，每年一本，后改称《中国外交》，自2004年起则以白皮书相称。

“皮书”最早源于政府部门对某个专门问题的特定报告，通常这种报告在印刷时不作任何装饰，封面也是白纸黑字，所以称为“白皮书”。在不少国家，政府发布报告时使用“白皮书”已基本成为惯例，比如，我国发表的“《中国的民族区域自治》白皮书”、“中国２００４年国防白皮书”等。此外，也有一些国家使用“红皮书”、“蓝皮书”、“绿皮书”等形式。“皮书”这种“官方解说”的性质，也使它常常和“权威”相联系。

现在大量研究机构借用“皮书”带有的权威含义，给一些研究报告冠以“皮书”之名。这些“皮书”出自专家学者或科研院校专业人员，发表对现实或未来政治、经济、社会某一方面理解和认知，其看法和观点具有一定的代表性和权威性。对“皮书”的颜色并没有特别的规定，可以没有任何含义，也可以和书的内容结合起来。除此之外，市场上也有一些图书在书名中使用“皮书”，只是借用了这个概念。

四、各种法律法规之间的关系

效力：宪法、一般法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。 约束力

第四节 社会政策的本质

一、社会政策是一种政治措施

二、社会政策是人们利益的具体体现

三、社会政策是人们能动地改造社会的重要手段 四、社会政策是人类对理想社会长期追求的结果

8

第二章 社会政策实践的历史发展

第一节 发达国家社会政策实践的历史发展

一、社会政策实践的发端

（一）1601年《伊丽莎白济贫法》及其影响

内容：教区应负责供养区内得不到亲属供养的无依贫民。

方法：因人施救。

缺点：严格规定受惠人的资格，所提供的援助极为有限，并以短期性为主。同时，受惠者还将以付出个人的尊严和自主权作代价，并且还受到耻辱烙印所带来的负面影响。

（二）欧洲工业化对社会政策实践的促进作用

社会变化：

首先，劳动者丧失劳动能力和劳动机会的风险增加。

其次，城市产业工人无生产资料，传统农业社会中依靠财产（土地）保障生活的模式失去作用。

最后，城市生活的流动性增大，家庭趋向小型化，导致传统的社区和家庭在经济保障和生活服务方面功能降低。

贫困观的变化：

贫困和风险不再仅仅是由于个人原因而造成，而更主要的是由于社会的原因即社会制度的不合理而造成的。

冲突：

工业化早期阶段，政府奉行“不干预主义”导致大规模阶级冲突。 马克思主义的推动。

学者的调查研究。

（三）19世纪80年代德国社会保险制度的建立 俾斯麦：胡萝卜+大棒 社会保险制度

二、战后西方“福利国家”社会政策体系的形成与发展 （一）欧洲“福利国家”体制形成的历史背景

福利国家一词首见于英国坎特伯雷大主教威廉·邓普《公民与教徒》一书。 20世纪初的变革——国民保险计划。 二战后对政府能力的反思。

20世纪30年代凯恩斯主义经济学的兴起，论证了国家干预经济的必要性和合理性。 （二）《贝弗里奇报告》的诞生及其影响 时间：1942年11月。

目的：消除“五大病害”——匮乏、疾病、无知、肮脏和懒惰。 社会保险体制+国民救助系统 社会保障体系成功的基本条件：

第一，由政府建立一个家庭津贴系统，对第一个儿童以下的每名儿童，每周予以津贴； 第二，引入一个综合的健康和康复服务，为全体人民提供免费的卫生和康复服务； 第三，由政府承担起维持充分就业的责任，借兴办公共工程，维持人民的全面就业。 （三）欧洲“福利国家”体制的形成

英国的社会福利体制的公民普遍权利原则、最低生活标准与政府全面介入原则产生了很大的影响。

（四）美国社会政策体系的形成和发展 罗斯福

9

社会保障（包括公共援助）不应当是一种慈善，而应当是一种公正。 在一个文明社会中，每一个人都有权利达到最低水平的生活。

自由同保障是同义语，如果人们在经济上没有保障，最终将会绝望和造反。 1935年，通过《社会保障法案》。

两个社会保险计划：老年及遗属保险、失业保险

三个现金援助计划：盲人、孤儿、未列入老年及遗属保险范围内的老人 肯尼迪——“新边疆计划” ，1961年

约翰逊——“大社会”（Great Society)

三、20世纪70年代中期以来“福利国家”社会政策的改革 （一）西方“福利国家”危机 1、理念批判

左派：指责保守党政府使福利国家衰退了。

右派：批评福利国家制度，认为福利国家体制想通过向所有人提供普遍性的福利服务去消除贫困只是幻想，应该通过更多地选择性福利模式，将福利帮助更多地对准穷人。

右派的质疑

以哈耶克和弗里德曼的思想为准则

第一，福利国家否定了人们对服务的选择；

第二，福利国家的再分配制度使在经济中创造财富的人受到了损害； 第三，福利国家导致了高税收和政府借贷； 第四，福利破坏了工作伦理和文化； 第五，国民保险的原则是一个骗局。

新马克思主义：认为福利国家体制没有从根本上解决资本主义国家中的阶级剥削的问题，因此不可能从根本上消除无产阶级贫困化的问题。

女性主义：福利国家体制并没有保证妇女与男子同等的权利和地位，相反，它的所作所为使针对妇女的传统歧视性价值和态度合法化了。

2、经济冲击： 滞胀

（二）西方国家社会政策的调整与福利改革——以英国为例 撒切尔

第一任期：以失业为政策工具，放弃充分就业的原则；抑制公共支出。——强调个人责任和反对依赖国家。

第二任期：改革社会保障体系。程序上改变计算基础；结构上引入税收措施鼓励私人保险，用收入支持取代补充保险，用家庭信贷取代家庭收入支持，用社会基金取代酌情支付。

第三任期：四方面改革。

首先，引入人头税代替地方税；

其次，允许私人机构管理地方公共住房；

再次，强化父母对子女教育应承担的责任，并将地方教育当局的学校转化为直接由中央政府资助的学校。

最后，20世纪80年代后期，英国政府建议在国民健康服务计划中引入一个内部市场或准市场。政府不再向医院提供全额经费，并且不再直接管理医院的内部事务，而是成为医疗服务的购买者，而医院之间将为了获得更多的经费而展开竞争。

第二节 发展中国家和地区社会政策实践的历史演变

一、拉丁美洲国家的社会政策

10

（一）拉丁美洲国家社会政策发展的一般情况

三阶段

20世纪初至40年代，为社会保障制度出台时期。

20世纪40年代至70年代，这社会保障制度形成时期。 20世纪70年代以来，为调整和改革时期。

（二）拉丁美洲国家社会政策的改革——以智利为例 现收现付?完全积累

主要交由民营机构经营运作。

二、亚洲国家社会政策的基本状况 （一）日本社会政策发展简况 第一阶段，1945-1947年的初创期。

第二阶段，从20世纪50年代至1973年的扩充期。 第三阶段，1974年至20世纪80年代中后期的政策转换期。 （二）韩国社会政策发展简况

第一阶段，20世纪60年代，以发展社会福利为重点。 第二阶段，20世纪70年代，以发展社会救济为重点。 第三阶段，20世纪80年代以来，以发展社会保险为重点。 （三）新加坡社会政策发展简况

社会保障制度=社会福利+社会保险。

[资料]新加坡中央公积金制度

中央公积金制度是具有新加坡特色的社会保障制度。它的基本内容是：强制性地规定雇主和雇员将收入的一部分上缴给中央公积金局，通过建立中央公积金来为每一个雇员提供全面的社会福利保障。公积金局每月收缴的公积金经过计算记入每个会员的个人账户中。目前，会员的个人账户分为三个：普通账户，用于购房、投资、教育等；保健账户，用于支付住院医疗费用和重病医疗保险；特别账户，只限于养老和特殊情况下的紧急支付，一般在退休前不能动用。

新加坡中央公积金制度是以个人账户为标志，强制储蓄的保障模式。该制度不仅解决了新加坡的养老难题，而且对新加坡的社会经济稳定发展提供了重要的保证，现在通常被认为是东亚乃至世界范围内养老保险制度成功运行的典范。

三、中国台湾和香港地区的社会政策

（一）台湾地区的社会政策简况

第一阶段，20世纪50、60年代的初创时期。 第二阶段， 20世纪80年代的逐渐完善时期。

第三阶段， 20世纪90年代以来的重大改革时期。

社会保障体系构成：劳工权益保障+医疗健康保险+职业性保障 按人群分：公、军、劳、农 （二）香港地区的社会政策简况

第一阶段，20世纪60年代中期至70年代中期的形成期。 第二阶段，20世纪70年代中期到1997年的增长期。 第三阶段，1997年香港回归祖国以后的改革期。

第三节 中国大陆社会政策发展状况

一、我国改革开放以前的社会政策

（一）计划经济时代社会政策体系的建立

11

1957年我国社会政策的制度框架已基本形成。

（二）计划经济时代我国社会政策的内容和特点 1、内容

（1）在城市中建立了基本生活资料的定量配给和低价供应制度，以及充分就业制度；在农村建立了依托集体经济的充分就业和基本生活资料保障制度。

（2）在城乡建立了由政府投资或依托集体经济的公共医疗卫生和公共教育体制。 （3）在城市中通过国有企业为劳动者提供了充分而稳定的就业，通过计划性的劳动工资制度为职工提供医疗、养老、工伤等方面的保险和高水平的福利性服务。

（4）在城市和农村中都建立了基本的社会救助体系。

2、特点

主要体现了政府基本的政治、经济与社会目标：即在经济不发达和人均收入较低的情况下，通过增大基本生活资料分配及基本社会服务中的福利性而满足人民群众最基本的生活需要；通过建立较为完善的基本社会保障和福利体系调动劳动者的生产积极性，以促进生产效率的提高。

社会政策的政治目标：是要体现社会主义的优越性和共产党领导的先进性。 二、我国改革开放以来社会政策的改革与发展 （一）改革初期阶段 时间：20世纪80年代。

就业制度：统包统配? “三结合” 住房制度：政府建房?住房出售

养老保险：传统年金制度?社会统筹机制

（二）深化改革阶段 时间：20世纪90年代。 养老保险

医疗保险：国家、企业、个人三方合理承担——单位与个人共同负担、实行统账结合的社会医疗保险制度。

失业保险

（三）形成新的框架阶段

时间： 20世纪90年代后期至新世纪初期。 第一：社会保险 养老保险 医疗保险

第二，社会救助规范化 第三，医疗服务市场化 第四，社会福利社会化 第五，城市住房商品化

三、近年来我国社会政策的最新发展 （一）我国社会政策指导思想的发展 社会政策发展新趋势：

第一，更加注重以人为本，以民生为基础，以满足民众基本需要和维护社会稳定并重为政策制定的原则。

第二，更加强调社会公平和基本权利的保护。 第三，更加强调向弱势群体倾斜。

第四，在社会政策的主体责任方面，中央政府责任明显增大，中央财政在社会政策行动

12

中的投入增大，地区之间再分配（转移支付）水平提高。

第五，在福利水平面方面，福利水平总体回升，政府社会开支占GDP的比例明显提高。 （二）近年来我国社会政策中的主要行动

第一，为了解决上一阶段中城市社会保险制度改革中存在的一些问题，从2001年起，陆续在东北三省进行了完善城镇社会保障制度的试点行动，其主要的任务是要通过做实个人账户而解决城市职工基本养老保险中的空账问题，以及通过将“下岗”与失业保险制度并轨而解决前一阶段国有企业改革遗留的下岗人员问题。2007年，试点扩大更大的范围。 第二，为了进一步发挥城市居民最低生活保障制度在反贫困体系中的作用，从2002年起通过中央政府的直接投入而进一步加强了城市低保制度，并着力建设综合性的城市社会救助体系。

第三，进一步重视劳动者权利保护，进一步完善了促进就业的政策行动和保护劳动者就业权利的法规体系。

第四，进一步重视城市居民的住房保障， 2004年起实施了《城镇低收入家庭廉租住房管理办法》，并于2007年修改为《廉租住房保障办法》，同年12月1日起正式实施。此外，各地还针对当前的住房困难问题而以多种方式探索普通居民的住房保障途径。

第五，快速推进教育事业发展，进一步重视教育公平和教育保障。

第六，反思90年代的医疗卫生改革，酝酿医疗卫生体制的新改革。

第七，开始重视农村社会政策，逐步建立和完善农村社会保障和公共服务体系。 第八，开始重视针对农民工的社会政策议题。

第九、进一步加强了社会福利服务和对特殊困难群体的保护和救助。 第十，加快社会工作专业体制和社会工作人才队伍建设。

13

第三章 社会政策学科的历史发展及理论体系

第一节 社会政策研究的发展

一、社会政策研究的缘起 （一）社会政策概念的提出

1873年德学者创立德国“社会政策学会”，鼓吹劳资协调，主张国家干预经济生活，实施社会政策，保护劳动者正当权益，以抑制共产主义思想，试图在亚当·斯密的旧资本主义学说与马克思的共产主义学说之间开辟一条中间路线。

代表人物：新历史学派的休谟纳、瓦格勒、施穆勒、布伦斯坦、桑特巴等。 （二）社会政策学科的发源 归功于英国人。

“慈善组织会社”首先在英国发展起来。

贫困的研究：《伦敦人民的生活与劳动》、《贫困：城镇生活研究》。

费边主义者的推动。 [资料]费边主义

19世纪后期，流行于英国的一种主张采取渐进措施对资本主义实行点滴改良的资产阶级社会主义思潮。它是英国费边社（Fabian Society）的思想体系和机会主义路线。 1883年10月24日，以悉尼·韦伯和萧伯纳为首的知识分子团体在伦敦成立。面对19世纪末的英国社会，他们坚信必须通过渐进的——而不是激进的、暴力的——手段达到社会主义。 1844年，一位新的加入者Frank Podmore建议以公元前3世纪一位因主张等待时机、避免决战的战略而著名的将军费边的名字命名社名。

该社成员认为社会改革应循序渐进，其学说故称为“费边社会主义（Fabian Socialism）”简称“费边主义（Fabianism）”。从此费边主义成为缓步前进、谋而后动的代名词。

公元前217年，费边接替前任败将的职务，迎战迦太基的世纪名将汉尼拔。费边采取了避其锋芒，改用迅速、小规模进攻的策略，从而达到既避免失败，又打击对方的目的。经过八年的苦战，费边终于击败了汉尼拔。

基本信念

费边主义者的基本信念认为由资本主义到社会主义的实现，是一个渐进而必然的转变过程。他们看到英国民主宪政的扩展以及劳工组织的发达，足以促成必要的社会改革，因此排斥马克思阶级斗争及激烈革命的观点，主张研究社会实况，以民主渐进温和的手段，透过选举投票来解决问题。企图以国家做为推动改革的工具，主张废止土地私有制、工业国有化，以及实现各种社会福利。

行动策略

费边主义者参与协助英国工党（The Labour Party）的成立，并成为工党中颇具影响力的会员，但其重要的贡献，实在于透过各种活动，包括学术的研究出版、演讲、座谈会以及暑期学校的举办，向社会大众进行社会主义思想的教育与传播，唤起社会良知，鼓次改革措施，因而对于教师、公务员、工会领袖、国会议员等等产生很大的影响作用。一八八九年起陆续出版的费边社会主义论文集（Fabian Essays in Socialism）。

20世纪初，在伯明翰大学和伦敦经济学院等一些较新的大学中，社会工作、社会学和“社会行政”被融合起来。因而社会政策学科的早期渊源（或它的前身社会行政）是和实际行动（社会工作）及研究（社会学）紧密结合在一起的。

二、社会政策学科的形成与发展

（一）社会政策学科的形成

1950年，英国著名学者蒂特马斯被聘为伦敦经济学院第一位社会行政学教授，标志着该学科“到达法定年龄”，并迅速在许多其他大学中被承认是一门大学学科。

14

（二）早期社会政策学科的特点

蒂特马斯社会政策研究取向的特点： 三个长处：

首先，肯定了价值在社会科学中的作用，认为社会政策研究不可能是价值中立的。 其次，认为社会科学既不是价值中立的，也不能离开客观事实，因此主张把关于社会政策的研究结论与建议建立在事实和可以检验的证据基础之上。

最后，社会政策的论题比社会服务广泛得多。

两个不足：

其一，单一价值取向。 其二，非理论的取向。 挑战：

第一，社会行政学作为一门学科在大学和其他高等教育机构中获得了长足的发展。 第二，马克思主义社会科学的复兴，提醒人们注意还存在着具有其他取向的理论。 第三，女性主义者的批判把人们的注意力引向了福利国家背后的父权主义的假设。 第四，资本主义经济的长期危机进一步降低了社会民主主义的形象和人们对社会发展的信心，并促使学术界对当代社会福利体系中的重大问题做出系统的理论反思。

社会行政学科的重要发展： 首先，社会行政学逐渐从以前那种受单一价值范式支配的社会改革运动，转化为一种承认多元价值立场和力求对它们进行分析的学术事业。

其次，认识到对社会政策的建议应该建立在对社会及社会制度的经验研究和理论总结的基础之上。

第一个发展对自由、平等、公正、共同体等同政策有关的社会价值进行了重新分析，冲击了原有的规范性理论或社会哲学；

第二个发展强调要认真研究社会政策在社会中实际上是如何发展的、有什么预期和非预期的后果，从而冲击了原有的解释性理论。

20世纪70年代，“社会政策”开始取代“社会行政”作为该学科在大学课程中的名称。 （三）美国社会政策研究体系的形成和发展

1951年美国政治学家拉斯维尔和勒纳撰写出版了《政策科学：范围和方法的最新发展》一书，首次提出了政策科学的概念和体系，从而也第一次使政策研究具有了科学工作者形成，这标志着西方政策科学研究的开端。

政策分析的三个阶段

第一个阶段是从1930年至1960年的“政策研究的实验期”。 第二个阶段是从1960年至1980年的“探索政策解决方案时期”。 第三个阶段是从20世纪80年代以来的“促进政策过程时期”。 （四）西方社会政策学科最近的发展

第一，理论研究的多元化并向纵深发展。 学科焦点从福利国家转向福利组合。 第二，研究对象的范围进一步拓宽。 外延扩大。

第三，研究范式发生了转移。

20世纪60年代：社会政策是由政府决策并实施的对市民福利有直接效果的政策。 20世纪80年代，社会政策被理解为“决定不同社会群体的资源、地位及权利的分配”。 90年代以来，从关注经济性资源分配发展到更加关注社会关系（地位及权利）的分配，认为正是社会关系的分配影响了社会部门与经济部门（市场）之间的关系；社会政策不仅属

15

于政府的行为，还反映了不同社群在社会资源及社会关系方面的分配结果，左右社会政策产生不同结果的是社会、经济及政治部门的制度安排。

三、我国社会政策学科的发展 （一）早期发展的历史 先秦时期的诸子百家

近代孙中山民生主义

新民主主义革命时期共产党探索了建立新型劳工福利的制度实践。 20世纪早期 新中国成立后

（二）20世纪80年代的社会政策研究 （三）20世纪90年代的社会政策研究

（四）进入新世纪以来我国社会政策体系的逐渐形成 2007年中国社会学会成立了社会政策专业委员会。 （五）当前中国社会政策研究的主要任务及发展前景 第二节 社会政策的理论基础与理论体系

一、社会政策的理论基础

（一）多学科理论

（二）经济学——资源的利用。探讨社会政策的成本、效益及以最小的成本获得最大的效益。

（三）政治学——涉及公共权力的使用和政治过程的影响。探讨社会政策的可行性。 （四）社会学——社会问题、社会阶级和社会统计 二、社会政策的理论体系 （一）描述性理论

威伦斯基与黎贝克：剩余性模型/制度性模型。 蒂特马斯：工业成就——表现模型。 艾斯平—安德森： （1）商品化

（2）三个世界模型——工具：非商品化指数 盎格鲁——撒克逊模型（自由的）

欧洲大陆传统模式（保守的或合作型的） 社会民主模式

（二）解释或分析性理论

一类探讨福利国家产生的原因

威伦斯基与黎贝克：剩余性模型/制度性模型。 马克思主义理论 社会民主主义理论

探讨福利国家存在的合法性的理论

一是公民权理论（英国学者马歇尔）

二是集体道德责任说（英国学者蒂特马斯） （三）规范性理论

第三节 社会政策研究的基本方法

一、社会政策研究的方法论基础 （一）社会政策学科的方法论基础 （二）方法论特点

16

包含强烈的价值诉求，强调价值在社会政策的制定、执行、评估等过程中的重要性。 二、社会政策分析的方法 （一）什么是社会政策分析 （二）基本视角 第一，描述性分析

一般是指对现有政策的陈述，它主要回答“是什么”的问题。 第二，过程分析

主要回答“如何”的问题。 第三，评估

对社会政策做出评判。 第四，规范性分析

包含着有关“应当是什么”的价值判断。 第五，价值或目的取向——莫罗尼和克里西科 强调过程——技术分析

强调目的——价值渗透

价值渗透在整个政策过程之中，影响着对具体政策议题的选择，以及该议题将如何被界定。

价值是确定政策目标、选择政策方案和评估政策等各项工作的基础。 三、社会政策研究中收集及分析资料的方法

（一）定量研究方法 （二）定性研究方法

17

第四章 社会政策与人的需要及社会问题

第一节 社会政策与人的需要

一、个人需要与社会政策

（一）个人需要及其社会含义 自然属性与社会属性 （二）人的需要与需求

经济学：有支付能力的需要

社会政策：基本需要，若无能力支付则社会帮助。 （三）个人需要的内容和类型 [英]布莱德萧，1994

规范性需要、感觉到的需要、表达出来的需要、比较的需要 [美]马斯洛

生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要、认知的需要、美的需要、自我实现的需要

（五）满足个人基本需要的方式

首要的原则：每个人首先应该通过自己的劳动来满足自己包括基本需要在内的各种需要。

市场化服务 他人帮助

国家

（六）社会政策在满足个人基本需要中的作用

凯瑟琳·琼斯：社会政策是国家/政府应对社会问题，为满足人们的需要而进行的资源配置。满足个人的基本需要在当代社会中已经成为了社会成员的社会权利。人们不再仅仅是作为慈善的对象获得救助，而是作为具有社会权利的公民而要求政府履行起满足他们基本需要的责任。

1、有效性 2、局限性

第一，只能满足人们的基本需要。

第二，即使是基本需要也无法完全通过社会政策来满足。 第三，社会政策总是表现出非个性化特征。 二、社会需要与社会政策 （一）社会需要

首先是社会的整合。

其次是维持一定的秩序。

第三是社会稳定及和谐。

第四是发展，包括经济发展和社会发展。 （二）社会需要与社会政策的关系

1、积极性 第一，合理的社会政策规划和实施在满足个人基本需要的基础上，能有效调节社会成员之间的社会关系，从而满足社会的整合需要； 第二，社会政策已经成为社会政治制度意识形态的有效组成部分，能够规范社会成员的社会行动，从而满足社会的秩序需要；

第三，社会政策通过资源的再分配，缩小了不同利益群体和地区之间的不平等，从而有效地消除了社会群体之间的社会紧张状态，从而满足了社会稳定及和谐的需要；

18

第四，通过规划和落实社会政策，可以有效地调节经济发展和社会发展之间的不平衡问题，使社会发展和经济发展能同步进行，使人类社会日益接近既追求“效率”也追求公平的社会目标，从而满足了社会发展的需要。

2、局限性

首先，通过社会政策而调节人们的社会关系，总是会影响到原来的利益格局，从而可能引发新的冲突。

其次，仅靠社会政策往往并不能保证社会成员行动上的一致性，社会秩序的实现还需要其他社会控制制度的配合。

再次，在现代高度分工合作、信息高度发达的社会中，很容易由个人风险引发社会系统风险，影响社会稳定及和谐，但仅靠社会政策并不能完全控制个人的社会风险。

最后，社会政策是通过政府对市场经济的干预而实现经济与社会的协同发展。但理论和实践都证明，国家干预市场的过程本身往往也会带来一些负面的效果，进而产生新的经济与社会问题。

三、个人需要与社会需要对社会政策的导向作用

协同：共同决定了社会政策的发展方向和发展速度。

冲突：社会目标与个人目标冲突；资源竞争（不同领域、不同个体） 第二节 当代社会问题与社会政策

一、社会问题的基本含义及特点 （一）基本含义

是对社会成员和社会整体造成负面影响、社会主流价值不能接受因而需要采取集体进行干预的社会现象。

社会政策视角

社会问题是众多的个人或社会整体的某种需要得不到满足，从而对社会运行和社会发展带来负面影响的一种社会状况。

社会政策就是试图用集体的行动去改变这种状况。

（二）社会问题的特点

客观性、主观性、社会性、过程性 二、当代社会问题的主要方面 （一）社会不平等 （二）贫困

（三）人口老龄化与老年人问题

（四）环境、资源与生态恶化的问题 （五）犯罪与其他越轨行为问题 （六）社会歧视

（七）健康与疾病

（八）居住环境中的问题 （九）其他各种社会问题

三、社会政策在解决社会问题中的作用 （一）积极性

首先，政府通过社会政策积极地干预市场和社会生活，可以扭转因市场失灵和社会生活中的功能缺陷而导致的各种社会问题。

其次，社会政策具有权威性、严肃性和强制性，因此在解决社会问题方面具有很强的有效性。

再次，社会政策可以通过科学的研究方法比较准确地诊断社会问题，通过比较科学的政

19

策决策方法来合理地配置资源，以更加科学合理地解决社会问题。

最后，社会政策行动可以动员广泛的社会参与，从而形成全社会的力量去解决社会问题。 （二）局限性

首先，社会政策是政府主导的公共行动，但由于各种原因，使政府行动中也存在着“政府失灵”的危险，因而降低了社会政策解决社会问题中的有效性。

其次，在一定的时期和一定的条件下，政府的社会政策往往要重点解决一部分问题，有时候会忽略其他一些社会问题。

再次，社会政策行动需要比较复杂的组织过程，有时候会由于利益群体影响等人为的因素而使决策和实施过程偏离合理的目标和路径，从而影响社会政策的效果。此外，由于社会问题本身的复杂性，当通过社会政策来解决一个问题时，可能带来其他的问题。

最后，社会政策在解决社会问题的行动中并不是“包医百病”的，它一方面有比较有效的领域，而在其他领域中往往不是很有效；另一方面即使在其有效的领域中也需要与其他各种行动相配合才能更好地发挥作用。

20

与其他公共政策相比，社会政策的突出特点之一是它更多地直接面向个体社会成员。一般说来，政府公共政策行动都是为了社会公共利益，但其他许多公共政策行动的基本目标更多地是社会整体取向的，更加侧重从整体上改善社会环境，而相对说来社会政策行动则更多的是个体和群体取向的，直接面向个人和群体．其直接的目标就是为了解决社会中个人和群体所面临的各种困难，通过解决个人和群体的问题而促进社会的整合与发展。因此，如何确定对象的问题在社会政策行动中具有更大的重要性。

（二）社会政策对象的分类

1、一般性对象和专门的对象 2、普遍性对象和选择性对象。

（三）社会政策行动中的普惠型福利模式与选择性福利模式 1、普惠型福利模式和选择性福利模式。

所谓“普惠型福利模式”（universal welfare model），是指社会政策行动倾向于不加区分地给全社会或某些群体中的所有社会成员都提供相同的福利待遇，而不论他们是否每个人都有没满足的需要。而“选择性福利模式”（selective welfare model）则是指社会政策行动更倾向于首先要界定社会中或一个群体中哪些人真正具有特殊困难，在此基础上将福利项目集中提供给那些最困难的个人或家庭。

普惠型福利模式更多地体现了“普遍性社会权利”的原则，即享受福利服务是每个人的权利；而选择性福利模式更多地体现的是“特殊社会关照”的原则，即社会首先应该关照那些特殊困难的成员。

持普遍主义倾向的社会政策倾向于增大政策行动的覆盖面，让更多的人受益，哪怕是在较低的平均水平上受益；而持选择性倾向的社会政策体系则希望缩小覆盖面，以保证将有限的资金更多地用到最需要的人群和最需要的地方。

2、利弊分析

首先，普惠型福利模式的社会福利对象面宽、操作比较简便、能够防止或降低“贫困烙印”（因接受福利救助而被标定为“穷人”，并因此而感到自卑或受到其他人歧视的现象），并且还能够更好地促进社会整合，降低各类群体之间因福利分配的差异而导致的社会矛盾。

但另一方面，普惠型福利模式因其对象面宽而常常导致福利开支巨大，并且一些人认为普惠型福利的效率和效果都不好，因为给并不真正困难的人提供福利服务会导致福利资源的浪费。

选择性福利模式最大的优点是能够集中使用福利资源，从而提高社会政策行动的效率，避免或降低福利资源的无效使用，并且还可以降低普通人对福利的依赖。此外，选择性福利专门针对困难者，也可以收到较好的再分配效果。

但另一方面，选择性福利因需要有专门的受益者选择机制，因此操作一般比较复杂。并且一旦对受益对象的选择失误，既可能导致福利资源的无效使用，又可能导致一些真正需要帮助的人被排除在外。同时，这一模式还较难避免“贫困烙印”现象。

3、发展阶段

工业化时代早期以前，各国的社会福利一直是以选择性福利模式为主。19世纪80年代社会保险制度的建立标志着普惠型福利模式的出现。第二次世界大战以后，在欧洲的“福利国家”社会政策体系中，普惠型福利模式占据了主导地位。但最近20多年以来，一些国家的社会政策又逐渐向选择性福利模式倾斜。在学术界，不同的社会福利理论流派对此问题也持不同的理论立场。民主社会主义的社会福利理论强烈地支持普惠型福利模式，认为这是满足人们需求、消除贫困和防止贫困烙印的最佳模式；而新自由主义的理论家们则反对普惠型福利模式，主张在社会政策行动中更多地采用选择性福利模式。

我国计划经济时代的社会政策体系明显具有普惠型福利模式的特点，但经过最近20多

26

年的改革，选择性福利的特点又逐渐突出。近年来，我国学术界对前一阶段选择性福利的发展倾向有新的反思，提出了应该适度增大普惠型福利供应的建议。

二、社会政策的受益者分析 在社会政策过程中，“谁是政策的受益者”是人们普遍关心的问题，也是社会政策分析中最基本的问题之一。

（一）什么是“社会政策的受益者” 从一般意义上讲，“社会政策的受益者”是指从一项社会政策行动中具体获得好处的个人或群体。大多数社会政策行动都有其特定的受益者指向。 （二）社会政策受益者分析的基本视角

对社会政策受益者可以从各种不同的角度进行分析。可以将这些分析概括为事实分析和价值及道德分析两大类。

1、对受益者的事实分析

对社会政策受益者的事实分析是通过对客观情况的分析，发现或预测社会政策事实上的受益者，以及受益者确定的原则及方式。其中包括对受益者人群及范围的事实分析和对受益者确定过程的事实分析。也就是分析“哪些人获得了利益，是如何获得的”。社会政策的受益者常常是比较复杂的，许多单项的社会政策虽然有专门的对象，但事实上的受益者往往远超出其直接的服务对象；从总体上看，一个国家或地区的社会政策体系包含了大量具体的政策行动，而这些行动的受益者既各不相同又交叉重叠。因此需要通过专门的分析来揭示该社会中哪些群体从社会政策的总体行动中获得的利益最大。

2、对社会政策受益者的价值及道德分析 在受益者分析中，还需要从价值和道德的角度去分析受益的个人或群体的受益是否符合社会公认的价值和社会道德。或者说，应该从价值和道德的角度分析社会中的哪些个人或群体更应该从社会政策行动中受益。

首先，从社会价值的角度看，社会政策的受益应该体现该社会所重视的社会发展、社会公平、社会平等、社会关照以及维护社会稳定等基本的价值。如果部分社会成员从一项社会政策受益符合上述之一的价值标准，那一般会被认为是合理的受益。

例如，政府对教育事业的投入将有利于经济的长期持续发展，因此学生和教师从中受益会被认为是合理的。政府对贫困者提供社会救助符合社会关照的价值，因此贫困者的受益也会被认为是合理的。

其次，对社会政策的道德分析主要是看福利受益者的行为是否符合社会规范。 例如在讨论是否应该对贫困者提供救助的问题时，人们一般首先会问导致贫困的原因是什么。过去在很长的历史时期中，贫困被认为是由于个人的懒惰、愚昧所导致，因此很多人并不主张给穷人提供很多的帮助。工业化社会以后，人们逐渐认识到大规模的贫困问题主要是由社会的原因所导致的，因此贫困者得到社会救助逐渐被认为是符合道德的。

比较极端的民主社会主义理论家认为在实施社会福利项目时没有必要去分析受益者陷入贫困的个人原因，因为个人原因总是与社会原因交织在一起的。但新自由主义社会福利理论对此提出了批评，认为在福利计划中应该注重对贫困者个人原因的分析。迄今为止，在许多国家的社会福利体系中仍然对贫困者的致贫原因进行分析，强调政府只应该救助“值得救助的穷人”，即那些由于自己无法控制的原因而导致贫困的人，而不应该救助那些因个人懒惰而陷入贫困的人。在我国的社会救助体系中也一直有“不养懒人”的原则。

（三）社会政策的直接受益者和间接受益者分析

1、直接受益者分析。所谓社会政策的直接受益者是指一项社会政策行动直接帮助的对象。例如，社会保险项目的直接受益者是参加保险的劳动者，社会救助的直接受益者是获得救助的贫困家庭。绝大多数社会福利项目都有其具体的直接受益者。

27

2、间接受益者分析。社会政策的间接受益者是指从一项社会政策行动中实际获得好处的其他个人和群体。从广义上看，一项社会政策的实施，往往不仅会使其直接的对象受益，而且还会给为直接受益者提供服务的组织或个人带来好处。

例如，政府对高等教育投入的增加将使高校扩大招生，这不仅将使大量的学生受益，还会使学校及其教职员工受益。同时，教学用品的供应商、学校附近的服务行业等多方面的组织和个人也将获得一定的利益。同样，政府在医疗卫生、老年人福利方面支出的变化也将使医疗服务机构、药品供应商及养老服务机构的利益受到不同程度的影响。

三、社会政策的受损者分析

（一）什么是社会政策的受损者

社会政策的受损者是指在社会政策行动中利益受到相对损害的个人或群体。社会政策是政府对社会利益的再分配过程，但在现阶段各国都还做不到让每个公民都自觉地做出贡献，还需要政府以强制性的方式规定每个人和组织不均等地负担税费，而许多个人或组织往往会因自己负担的税费过高而感到利益受到了损害。另一方面，在社会福利资金的分配和使用过程中各类群体之间若存在明显的福利水平差异的话，受益较少的群体也可能会因自己在公共资金的分配中获得的份额太少而感到利益受到了损害。

（二）哪些人和群体是社会政策的受损者

一般说来，社会政策的受损者并不固定在某些特定的群体。在各种不同的福利模式和税收制度中，各类群体的受益和受损的情况是不一样的。并且在不同的社会文化背景下，人们对其在社会政策过程中利益得失的感觉也是不一样的。在“高福利”的社会政策模式下，政府庞大的社会支出需要很高的税率来维持，因而导致社会中的工薪阶层要负担很高的税率。尤其是在累进税制度下，以工资收入为主要经济来源的中产阶层更有可能感到有较重的税费负担。此外，在社会福利支出中，如果政府的社会政策更多地倾向于中产阶层，那低收入阶层会感到利益的缺失；而如果政府将很多的福利经费投向帮助贫弱群体，其他阶层的人也可能因自己能享受到的社会服务太少而感到利益的损失。

除了个人和群体之外，一些组织也会在社会政策过程中有利益得失。例如，企业组织对政府的税收、社会保险项目和其他一些福利项目的变动都比较敏感，因为这些方面的变化都会在不同程度上影响到企业的利润。此外，政府福利开支的变化还可能对一些专业服务机构及相关产品的供应商带来影响，如政府福利开支紧缩可能使这些组织在不同程度上陷入财务上或市场上的困难。

（三）对受损者的价值及道德分析 与对受益者的分析一样，对受损者也应该从价值和道德的角度进行分析。从古到今一直有人批评国家的社会福利计划是“杀富济贫”或“奖懒罚勤”，并认为这不利于经济发展。但是也有更多的人认为，当代社会中政府公共福利开支是必需的，依法为社会政策行动做出贡献是体现了每个公民基本的社会责任。高收入阶层在社会政策过程中虽然要牺牲一些经济利益，但由此可以换来社会关系更加和谐以及社会发展更加顺利，从而使包括高收入阶层在内的所有社会成员都会受益。

在不同的价值体系中人们对此问题也有不同的看法。在集体主义占主导的文化背景中，维持社会的整合会被认为具有很高的价值，因而政府的高福利社会政策会得到更多的支持，而较高的税率和累进税制一般也更容易被人们接受。而在个人主义占上风的文化中，人们更倾向于强调个人的责任，因而纳税较多的群体可能会反对福利支出的扩大。同样，社会政策行动中的利益受损感也与人们的道德观念有关。当纳税人认为政府的社会政策是一种道德行为时，“纳税光荣”的观念会更加深入人心；而当他们认为政府的社会政策不恰当地鼓励了非道德行为（如懒惰、愚昧、不负责任的行为等）时，则可能会产生更强的利益损失感。

（四）受损者对社会政策的反应

28

社会政策中的利益受损者会以各种方式表达他们的反应。首先，一些人或组织可能会逃避自己的责任。例如，在社会保险等项目中，一些投保率高而受益低的个人或企业可能不愿意加入。因此各国的社会保险计划一般都需要依法强制实施，并加强对投保者的管理。其次，从政治方面看，在实行普选制的国家中，税负较高的群体可能会更多地支持减税立场的竞选者。再次，在经济活动中，在其他条件相同的情况下，国际投资可能更多地流向税费率比较低的国家或地区。因此，社会支出的总体水平，以及企业和劳动者的税费负担情况会对吸引外资产生一定的影响。

四、社会弱势群体及其在社会政策体系中的地位

弱势群体 （vulnerable groups）是一个在国际上比较通用的概念。 （一）什么是“弱势群体”

“弱势群体”是一个比较笼统的概念，它并不特指哪一类或哪一些特殊的群体，而是笼统地描述社会中各类由于各种原因而导致其社会经济地位比较低下的群体。更具体看，弱势群体概念一般包括以下几层含义。

首先，弱势群体是指那些在经济、政治和社会活动中能力相对低下的群体。这些群体或者因为生理方面的残缺或衰退（如残疾人、老年人），或者由于文化技术水平的低下而导致其在经济活动中的竞争力和在社会生活及政治活动中的能力低于其他群体。

其次，弱势群体是指社会经济地位低下的群体。在每个社会中都有一些群体处于相对低下的社会经济地位。其中包括平均就业率和收入水平的低下，社会声望的低下，以及对政治过程的影响较弱等方面。

最后，弱势群体的概念是按照人群的某种外部特征来划分类别，它往往泛指具有某种特征的一类人。因此，弱势群体的“弱势”，是就该群体的总体情况而言的，而不意味着其中的每一个体都处于弱势。例如，尽管老年人、残疾人、流动劳动力等群体在总体上是处于弱势，但他们当中也不乏富有的、有权势、有地位的个体。

此外，弱势群体的概念一般还包含着一定的价值和道德评价。一般说来，只于边远落后地区的人往往处于更加弱势的地位。

（二）哪些群体容易成为弱势群体

残疾人、老年人、文化技术水平低下者、失业者等自身能力不足或缺乏经济机会的群体一般被看成是弱势群体。

少数种族、妇女、外来移民 老少边穷地区

（三）弱势群体产生的原因

自身的原因和社会的原因两个方面。在自身原因方面，弱势群体主要是由于其生理状况 或自身文化技术素质的局限而导致在经济、政治和社会活动中能力的低下。在社会原因方面，主要有社会歧视，或某些群体所处的较差的社会经济环境等原因而导致他们处于较低的社会经济地位。同时，在经济与社会的快速转型过程，有时会出现社会保护机制的紊乱，或一些人对社会快速变化的不适应，从而导致某些群体在一定的时期中陷入弱势状态。

（四）社会政策在帮助弱势群体中的作用机制

1、福利救助。对弱势群体成员提供一定的福利救助是帮助他们的最基本的方式。 2、提供机会。其中主要的途径一是通过公共行动而直接向弱势群体成员提供就业机会，二是通过立法等手段消除在就业等领域中的歧视。

3、增能。对于弱势群体，除了提供机会以外，还需要提高他们利用机会的能力，否则即使有机会他们也利用不上，或即使一时得到了机会，将来也很可能再丧失。因此，更为积极的帮助方式是通过各种途径去增强他们的能力，从而从根本上改变其弱势的地位。

所谓“增能”，就是指通过各种方式去提升弱势群体自身的能力，以改变其弱势的状况。

29

通过社会政策行动而使弱势群体增能的具体方式有很多，一般包括通过公共卫生保健计划去改善他们的健康状况，以提高其生理能力；通过公共教育培训计划去提高他们的文化技术能力；通过强化权益保护机制及改善其社区和组织的状况去提高他们在政治过程及公共事务中的影响力；通过增大弱势群体的社会资本而提高他们的社会及经济活动能力，等等。

第三节 社会政策的资源

一、社会政策资源概述

（一）什么是社会政策的资源

所谓“资源”一般是指维持某种自然或社会过程所必需的物质和社会条件。所谓“社会政策的资源”则是指维持社会政策行动所需要的各种物质和社会条件。在当代社会政策体系中，政府和其他各类组织在社会政策行动中需要调动大量的人力、物力和财力来完成社会福利计划，所有这些都是属于社会政策资源的范畴。

（二）社会政策资源的形式

社会政策行动中需要各种各样的资源。从政府或其他组织资源投入的方式上看，大致上可以将这些资源分为资金性资源和非资金性资源。所谓资金性资源是指直接投入资金，或者投入可以换算成资金的物资。所谓非资金性资源，一般是指不能换算成资金的投入项目，例如志愿者服务等。在市场经济体制下，一个国家或地区在社会政策方面的投人绝大部分是资金性投入。因此，政府为推动社会政策行动必须筹集大量的财政资源。

二、社会政策资源的调动方式 在社会政策行动中，政府和其他各类组织以各种方式调动资源，以满足社会政策行动的需要。可以从政府调动资源的方式和民间组织调动资源的方式来分别分析各种资源调动方式。

（一）政府调动社会政策资源的方式 1、税收。

2、专项收费。

在与社会政策有关的收费项目中，按照其贡献与受益的关系大致可以分为“受益者付费”和“非受益者付费”两大类。前者是由受益者缴费，如参加社会保险项目的个人和组织缴纳社会保险费（投保），或一些社会福利机构向服务对象的收费。后者则要求受益者之外的人或组织缴费，因此具有一定的再分配意义。通过税收以外的收费来筹集社会政策行动的资金既有优点也有缺点。其主要的优点是比较灵活，便于基层政府和社区组织根据当地的需求情况来调节。同时，在受益者付费的项目中也更能够体现贡献与受益挂钩的原则。但其最明显的缺点是不易统一管理，一些地方政府和社区组织在设立收费项目时任意性太大，导致老百姓负担太重。

除了税收和专项收费以外，政府还可以通过国债、利用外资以及其他各种途径筹集资金，以支撑社会政策行动的财政开支。

（二）民间的资源调动方式

主要的方式包括社会集资、捐赠、志愿者服务等。 1、社会集资

社会集资是指在一个组织、社区或一定范围的人群中，通过参与者共同交纳资金的方式来兴办一些社会服务项目，以满足人们在某些方面的需要。

社会集资最大的好处是贡献与利益挂钩，因而能够调动参与者的积极性。同时，社会集资项目更能体现人们通过小范围集体行动的方式自我解决困难的主动性，既能降低对政府的依赖，又比商业化服务的价格低廉。但是社会集资一般只能在较小的范围中进行。在政府实施大规模社会政策行动以后，社会集资行动就只是一种辅助性的行动了。同时，对社会集资行动需要依法加强管理，以防止其中的不规范行为。

30

2、社会捐赠

社会捐赠是指公民个人或组织在自愿的原则上向社会公益事业提供捐助。社会捐赠是一种古老的社会事业筹资方式，但在当代社会中仍具有重要意义。

社会捐赠最大的特点在其自愿性。捐赠者的动机可能是多种多样的，他们大多出于对弱者的同情，以及对社会的责任感而慷慨解囊，也有人是出于宗教信念而自愿帮助穷人，或者出于追求声誉，甚至为了商业利益而做出捐赠行动。但不管捐赠者的动机如何，其结果都是帮助了社会中的弱势群体，并促进了社会公益事业的发展。

3、志愿者服务

志愿者服务是指人们在自愿的基础上利用其业余时间无偿地或低偿地为社会提供公益服务。

志愿者服务分个人性的志愿服务和有组织的志愿者服务。前者是指个人主动为他人提供志愿服务，也即人们通常说的“做好人好事”。而后者则是志愿服务者首先参加志愿者组织，然后按照组织的安排去从事各类志愿者服务工作。 志愿者组织不等同一般的非营利组织。一般的非营利组织只是其组织的目标不是为了营利，但其中的正式成员一般是在从事有报酬的职业工作。而志愿者组织则不仅其组织的目标是非营利的，而且其成员在该组织中的工作也不是为了报酬。

4、社会网络与社会资本 社会学的研究表明，个人社会资本的拥有量对个人在经济与社会活动中的能力具有重要的影响，贫弱群体所需要的并不仅仅是增大其物质资本或人力资本，而且也需要增大其社会资本。因此在社会政策的发展中应该引进社会资本的视角，即以增大贫弱群体的社会资本的方式来推动一种更加积极的社会行动。从这个角度看，社会网络资源应该是社会政策行动中的又一种重要的资源。在具体的社会政策行动中，政府、社区和各类社会组织不仅应该注重对贫弱群体提供直接的经济资助和一般的服务帮助，而且应该重视帮助其建构社会网络，并有效地利用社会网络去提升自身的能力。

三、社会政策的经费投入

（一）政府社会支出 1、什么是社会支出

所谓“政府社会支出”（social expenditure）是政府在社会政策各个领域所做的财政投入量的总和，也是指政府财政总支出中用做实施社会政策的部分。当代各国政府的社会支出都是实施社会政策所需经费中的主体部分。

2、对社会支出的测量及统计指标

我国官方的统计体系中迄今为止仍没有采用统一的“社会支出”的统计指标，而是将社会支出分别用“社会文教费”、“卫生事业费”、“社会救济福利费”等项指标去测量，并且我国的社会保险等项支出也没有包括在政府财政支出项目中。因此，在进行比较研究时应该注意将各国不同的统计方式转化为可比较的指标。

衡量一个国家政府的社会支出水平常用三类指标：

人均支出额：政府社会支出总额／总人口；

政府社会支出占政府财政支出总额的比例：（社会支出额／政府财政支出总额）×100％； 政府社会支出占GDP的比例：（政府社会支出／GDP）×100％。 3、社会支出的结构与类别

对社会支出的分析，不仅要看其总支出额，而且还要看其中支出的结构，即社会支出总额中各项支出额及其比例。政府社会支出的结构体现了在一定时期中政府在社会政策领域重点投入的方向，也体现出政府社会政策的倾向。

此外，政府社会支出中还包括了不同类别的支出。其中包括预算内社会支出与预算外社

31

会支出。前者是指政府列入了财政预算的支出，其制度化和稳定性较高；而后者则是没有列入预算、其他经费渠道的支出项目，常常用做临时性的开支。同时，社会支出总额中还包括了中央财政支出的部分和地方财政支出的部分。中央财政社会支出与地方财政社会支出的比例从一个角度反映了一个国家社会政策体系中中央与地方政府之间的责任关系。

（二）政府对社会福利的其他资助方式

1、减免税费

2、人员调配和物资调拨。 （三）社会政策的其他经费来源 1、项目配套资金

所谓“项目配套资金”是指在政府对一个项目提供经费资助时，接受资助的地区、部门、机构或个人也对该项目投入相应比例的资金。

要求受益方投入项目配套资金是社会政策行动中一种比较通行的做法。通过这种方式可以调动各方的积极性，集中各方的资源来共同完成一项社会政策行动，同时也可以增强受益者在社会政策行动中的主动性，并降低他们对政府或外界资金的严重依赖。但最为贫困的受益者有时难以承受强制性的配套资金。

2、社会保险基金

3、国际援助 4、民间投入

第四节 社会政策的运行机制

一、运行机制在社会政策过程中的重要性 （一）什么是社会政策运行机制

所谓社会政策的运行机制，是指社会政策行动各个环节运行的基本方式。

从广义上看，社会政策的运行机制是涵盖了社会政策行动所有阶段和环节的运行机制，包括社会政策主体的组织方式、资源调动机制、受益者选择机制以及社会服务传递机制等各个方面。

从狭义上看，社会政策的运行机制一般是指社会服务的传递机制。所谓服务传递机制，是指政府的社会政策资金如何转化为一定的服务方式而传递到受益者。政府确定了福利预算以后，还需要通过一定的方式将社会福利资金转化为一定的服务，然后传递给服务的受益者。从内容上看，社会政策行动中的服务传递机制包括在服务传递过程中的组织安排、资金运行方式、资金使用和服务活动中的各种规范等方面。

（二）社会政策行动运行机制的重要性

首先，通过有效的运行机制可以规范社会政策行动中各个行动者的行为。 其次，通过合理的运行机制可以兼顾社会政策行动公平与效率的目标。 最后，通过合理的运行机制可以兼顾公共服务方式与个人自由选择。

二、社会政策行动中的资金供应模式与服务传递模式 从其具体运行过程来看，大量的社会政策行动都可以被看成是一个“资金供应——服务传递”的过程。因此，分析一个社会政策行动的运行机制也主要从其资金供应和服务传递的方式展开。

（一）社会政策行动的资金供应模式

在实际的社会政策过程中，影响资金供应量的基本因素主要有社会福利需要和可调动的财政资源。但在不同的社会政策体系中，政府对这两个基本因素的反应是不同的，从而形成了社会政策行动中资金供应的两种不同模式：一是需要导向型，二是预算约束型。在需要导向型模式下，社会福利主管部门倾向于按照社会对福利的实际需要来计划社会政策行动方案及其所需的财政支出，然后要求政府财政部门提供相应的经费；而在预算约束型的模式下，

32

则是政府财政部门事先在财政总支出的计划中给社会政策各个领域划分一定的数额，然后社会福利等部门在事先的预算总额内安排具体的行动及资金使用方案。

（二）社会政策行动的服务传递模式 从服务传递过程的角度看，社会政策行动中涉及服务受益者、服务机构和政府三个方面的关系。在这种关系中，这三个方面的角色分别是：

服务的受益者（如学生、病人、老人、残疾人等）是服务的需求方；

社会服务机构（如学校、医院、老人院、残疾人康复中心等）是服务的提供方； 政府或民间资助者是服务项目的付费方。

这三者之间的基本关系是：社会服务机构向服务的需求方提供服务，以满足其需要，而这种服务所需的费用完全或部分由政府来支付。但在具体的运行过程中，以上三者之间的关系可以有多种模式。

模式一：政府直接经营社会服务机构（付费方与服务供应方合一）。

在这种模式中，政府组建公立学校、公共医院、国办养老院等服务机构，由这些机构直接向应该获得服务的人提供相关的服务。在这一过程中，政府一般根据需要来建设各种社会服务机构，并且给社会服务机构提供人员及其他运行所需的经费，以使他们能够担当起为社会成员提供福利性服务的任务。这也就是人们通常所说的“政府养服务机构”的模式。 这种模式是第二次世界大战以后欧洲福利国家社会服务体系和我国计划经济时期社会服务体系中的主导模式。

最大的好处在于能够保证有稳定和充分的服务供给，能够按纯福利的方式提供服务，并且能最大限度地提高社会服务的公共性，避免政府的公共资金流入私人机构。 最大弊病是可能导致服务机构的离开支和低效率，进而加大政府公共开支的膨胀，同时还可能导致降低服务质量。因为一方面在这种模式中服务的接受者一般都没有自由选择服务机构的自由，而是由政府按照计划来安排服务机构（如按居住区域分片），因此服务机构因能够保证获得足够的资金和一定数量的服务对象，因而没有市场竞争的压力，缺乏通过改善服务水平和质量来争取更多的服务对象，进而获得更多的资金的动力。相反，还可能会产生排斥服务对象的倾向，因为政府一般是按服务机构的人数或级别等机构自身的因素来给其预算和划拨资金的，而与其提供服务的具体数量无直接关系。因此对于社会服务机构来说，就可能出现服务越多、质量要求越高，机构就越亏的现象。另一方面，在这种模式中，服务机构扮演着“无偿提供者”的角色，而服务对象则是一种“不付费的接受者”，因此不仅服务供应方会放松对服务质量的重视，而服务的接受者也往往会因自己没有付费而在心理上降低对服务质量的要求。

模式二：政府补贴供应方

这种模式是政府不负责建设和经营公共服务机构的开支，但可以按照合同向现有的服务机构（包括公共的和私人的机构，也包括非营利机构和商业性服务机构）提供补贴，以使这些机构在不同程度上具有社会福利服务的性质，或承担某些具体的社会福利服务的任务。

公共资金的补贴可以在两个层面上进行，第一种是一般性地补贴服务机构，使其能够降低向服务对象的收费，从而使更多的人能够接受相关的服务。这种补贴一般只给非营利机构，因为它们不会将政府补贴的公共资金转移为私人利润。第二种是按服务项目而向服务机构提供专门性补贴，以换取它们承担政府向某些特殊服务对象提供专门服务的任务。例如，政府向私人养老院提供补贴，以换取它们能够免费或低费地收养辖区中贫困老人。这种补贴一般既可以提供给非营利机构，也可以提供给福利性机构，关键看它们是否按合同承担政府委托的福利服务任务。

这种模式中，政府一般不是全面负责服务机构的费用，而只是部分补贴服务机构，因此一般可以节约公共资金的投入。另一方面，政府公共资金的投入可以直接与机构的表现挂

33

钩，通过评估公共服务机构的表现来决定给其经费投入的多少，或按合同要求服务机构在福利性服务方面达到一定数量和质量标准。再一方面，在这种模式中，由于政府面对着众多的服务机构，因此可以在各个服务机构之间形成竞争，这样就有利于政府对服务机构的服务质量提出要求和实施宏观控制。

缺点仍然是需方（福利受益者）很难处于“服务购买者”的自主地位，并且在政府与服务机构签订合同的服务项目中，服务对象往往也没有自主选择服务机构的权和，因此服务机构受到来自服务对象的压力仍比较小。而受补贴的服务机构长期与政府打交道以后，会形成应付政府检查评估的对策，从而使对机构的约束降低，甚至使来自政府机构的检查评估流于形式。

模式三：政府补贴需求方

这种模式的基本特点是政府既不经营也不直接补贴社会服务机构，而是按照实际需要直接补贴给需方（个人或家庭），然后由接受了补贴的需方自己到服务市场中去购买所需的服务。

适用范围

一般用在选择性福利模式中，即政府并不普遍性地为所有或大多数人提供福利性服务，而是只给少数特殊困难者提供特殊帮助，而这些受益者一般是要通过一定的资格审查而确认。被确认为符合条件的受益者从政府那里得到具有一定现金价值的服务补贴额度（如“食品券”、“福利券”，“奖学金”、“医疗费额度”等），然后用这种补贴到服务机构中去“购买”服务。服务机构在提供了服务以后，就可以从政府那里获得相应的资金补偿。

最大的特点和优点

是服务的需求者在获得福利性补贴的同时，也掌握着选择服务机构的权利，因此对他们自己来说兼顾了自由与福利，对服务机构来说则可以促进其提高服务水平和质量。因为在这种被称为是“用脚投票”的模式中，需求方是“受补贴的消费者”，如果一个机构忽视了服务质量，它将很快被“消费者”抛弃，因而也难以从政府的公共福利资金中获得补偿。

薄弱环节 首先，在这种模式中，政府虽然在很大程度上省去了直接管理服务机构的难题，但却要面对更加众多的个体福利申请者。在对他们进行资格审查和动态管理的过程中仍然要消耗很多的人力和财力。其次，由于“消费者”所掌握的信息不充分，以及他们在选择服务机构时存在的非理性行为，导致他们有时很难对服务机构的真实情况做出客观的评估，进而扭曲本来应该有的市场选择机制。

三、社会政策行动的纯福利模式与准市场模式 从社会政策的资金运行和服务传递的全过程看，可以按其福利性程度的高低而将社会政策体系大致分为“纯福利模式”和“准市场模式”。 （一）“纯福利模式”及其优点和弊病

在第二次世界大战以后的几十年里，欧洲“福利国家”按照民主社会主义的社会福利理论，在福利性社会事业中形成了一种“纯福利”的运行机制。其要点包括：福利性社会事业完全由政府直接管理，或者由政府委托的“准政府”部门管理；在社会事业中广泛实施再分配和收入转移；几乎所有的福利性社会服务都由政府的公共资金支持，受益者可以获得无偿的福利性服务而无须直接付费。

当时认为这种纯福利的机制可以在更大的程度上体现社会公平，并满足各类人群的福利需要，尤其是弱势人群的需要。但20世纪后期以来，这种“纯福利”的运行机制受到来自“新右派”的批评。他们认为，纯福利的运行机制一方面降低了福利性社会事业运行的效率，导致了大量的浪费，另一方面使福利性社会服务的实际收效也降低，再一方面是政府对福利性社会服务事业的垄断损害了人们的自由选择。同时，纯福利机制还可能导致受益者福利需

34

要的不合理扩大，进而导致政府公共开支的不合理增加，给国家带来严重的财政负担，最终将损害经济发展。

（二）“准市场”模式的基本含义 1、基本含义

所谓“准市场机制”，主要是指在社会政策行动中引入一定的市场机制。

2、理论发展 过去长期以来，无论是左翼还是右翼的社会福利理论都在不同程度上将社会政策的福利性目标与市场机制对立起来，认为二者是无法兼容的。市场原则只能用到经济领域，而不能用到福利性的社会服务领域。其结果要么任由社会政策行动中效率低下的情况长期存在，要么主张大量削减社会政策行动，以减少其对整个社会经济效率的损害。

但在20世纪80年代的市场社会主义理论率先打破了这种僵化的认识，提出了可以在“社会主义”的目标和原则下引入市场机制，从而在不损害社会福利目标的情况下，使社会福利体系具有更高的效率和活力。

进入90年代以后，这种观点经“第三条道路”理论的进一步发挥，目前已成为社会福利理论中占重要地位的理论观点。

3、基本要点

（1）在公共部门和福利性项目中引入市场竞争机制：打破在福利性服务中的垄断，通过服务机构之间的横向竞争而提高机构和项目的运行效率和服务质量。

（2）改变政府拨款方式：将面向机构的“按人头拨款”方式改为按服务项目的数量和质量来拨款，并进一步转向面向服务对象的“政府购买服务”方式。

（3）增大受益者的选择：扩大服务对象对服务机构的自由选择，通过服务对象“用脚投票”的效果来促进服务机构重视效率和质量。

（4）增加福利使用者的付费，通过使用者的付费一方面体现受益者的个人责任，并约束其福利需要，另一方面也增加服务机构的资金来源，并降低政府的财政负担。

（5）服务机构的业绩考核和评估，并在业绩考核和评估中强化效率和质量的指标。

（三）在社会政策实践中引入市场机制的优点及问题 对于政府来说，在社会福利服务中引入市场机制的最大好处一是可以降低对福利服务机构的财政负担，二是能够限制服务对象不合理的接受服务行为，并约束其过度的服务需要。这两个方面都会进而降低社会福利服务中的浪费和减少政府的社会支出。

对社会服务的接受者来说，在社会福利服务中引入市场机制一方面可以使他们在获得服务方面享有更加自由的选择，并获得更加优质的服务，但另一方面也不得不为之而承担更多的个人付费。

对于普通居民来说，他们在个人付费方面的损失在较大程度上可以由其获得的优质服务而加以补偿。但对于贫弱群体的成员而言，则意味着越来越难以获得相应的社会服务。换言之，如果没有相应的补救措施，市场机制的引入将可能导致社会福利服务对贫弱群体的可及性降低。

从总体上看，在福利性社会服务中引入市场机制是一把“双刃剑”，它既可以促进服务效率和质量的提高，也可能损害对贫弱人群的社会保护。因此，对于引入市场机制需要因时、因地、因人和因条件而确定采用何种方式，并采取有效的措施完成其配套政策，降低其可能的负面影响。

（四）我国社会政策运行机制的改革

1、服务的市场化 （1）改革前

我国改革前的福利性社会事业在较大程度上是按照“纯福利”的方式运行的。政府和企

35

业负责建立并管理各种福利性服务机构（医院、学校、养老院、儿童福利院以及企业的和社会的各种福利设施等），向居民及职工提供各种各样的福利性社会服务。职工及居民群众接受各种福利性服务一般不用付费或只付较低的费用。

（2）20世纪80年代开始的福利改革，尤其是90年代以来的改革 强调在福利供应中引入市场机制。在服务的提供方（服务机构），政府对许多社会服务机构不再按照其实际需求而全额拨款，尤其是不再完全按照机构的规模和工作人员的数量拨款，而是要求社会服务机构按照“以服务养服务”（以商业化服务的利润来支持福利性服务）的方式，通过向居民提供商业性的或准商业性的服务（收费服务）而补偿其资金缺口，进而促使各种社会服务机构进一步走向市场，通过向服务对象提供更多更优的服务来维持自己的生存，并且在一些领域中提出和探索了“产业化”的道路，要求社会服务机构通过不断开拓服务市场来获得自身的发展。

（3）影响

毫无疑问，通过引入市场机制，社会服务机构自身的发展具有了更强劲的内在动力，这将促使机构提高其服务的数量、质量和效率，并降低政府财政的负担。但另一方面，不少社会服务机构在市场机制的引导下，日趋偏重对市场需求的反应，而对市场以外的需要（如对弱势群体的社会保护）则越来越多地表现出无能为力．甚至将不能付费的需要者拒之门外（例如有些医院将不能付费的病人拒之门外）。这意味着社会服务机构的公益性和福利性目标正在发生偏离。这些问题表现在一些社会服务机构，但根本的原因却在政府社会政策的导向。因此，要解决这些问题还需要政府在社会政策方面做出相应的调整。

（4）对策

为了解决这些问题，使社会服务机构能够更好地兼顾效率、质量和社会保护，近年来越来越多的研究者提出“政府购买服务”的建议，即政府代表社会的公共利益，为满足社会成员，尤其是为弱势人群的服务需要而向社会服务机构购买服务。由政府去界定社会成员对福利服务的需要，尤其是界定需要优先照顾者（贫弱人群）的福利服务需要，然后要求社会服务机构向他们提供相应的服务，并按照其服务的数量和质量向机构付费。这种方式在兼顾效率和公平方面具有明显的优点，一些政府部门已开始采纳这些建议。但由于涉及有关各方的利益调整，并且在技术上存在一些难点，因此目前仍然处于尝试阶段。

2、管理的社会化

福利性社会服务机制的变化还表现在对福利性社会事业的社会化管理方面。改革前，绝大部分社会服务机构及项目都由政府或国有企事业单位举办或者是直接由政府部门管理，或者由国有企事业单位管理。过去近二十年的福利改革使原有由政府主办的社会福利服务机构在管理和财政上与政府的关系弱化；一批由国有企事业单位主办的社会服务机构与其原有的主办单位脱钩，成为独立的经营者；并且新办的社会服务机构大都采用民营的方式。在存在大量独立经营的服务机构及政府财政投入比例相对下降的情况下，政府对福利性社会服务机构实施直接管理的模式不再有效。因此政府逐渐转化其职能，从直接管理者的角色逐渐转化为间接管理，即政府开始将主要注意力集中在对社会福利事业的宏观调控和指导方面，包括订立法规、提供优惠政策、在政策和技术上提供宏观指导、对服务机构的行为实施监督引导。

36

第六章 社会政策的制定过程

社会政策的制定过程是指社会政策的主体（政府）为了满足全体或某些社会成员的需要，或解决某些社会问题而制定相应的社会政策的全过程。

包括：收集和分析社会需要和社会问题的信息，政策方案的设计、论证和试点，最终政策的通过和发布等一系列的步骤。

第一节 社会政策决策的内容和决策模式

一、社会政策决策的内容 （一）是否采取政策行动

（二）社会政策行动的受益者范围 （三）福利水平的高低 （四）资源调动方式

（五）社会政策项目的运作方式

二、社会政策的决策层次及决策模式 （一）社会政策的决策层次 1、宏观政策决策

2、技术手段设计 3、运行方案设计

（二）社会政策的决策模式 民主型/集中型

代议制民主决策模式

民主集中型决策模式 精英决策模式

第二节 社会政策决策的主要影响因素

一、影响社会政策的基本因素 （一）社会政策的需求情况

（二）政府和政党的目标 （三）社会政策的预期效果

（四）政府的财政能力及社会政策行动的成本 （五）制度方案和技术条件 二、社会政策的可行性

（一）实质内容

1、政策的可能性：在财务、技术、人员和组织方面在多大程度上具备实施此项政策的条件。

2、政策的合理性：从政治、经济、文化等方面看，此项政策是否是最合理的方式。

3、政策的有效性：此项政策在多大程度上能够达到预期的社会目标。

4、政策的可接受性：实施此项政策的后果会带来哪些新的问题，其结果对社会各方面的负面影响有多大，这些负面影响在多大程度上可以被公众、领导人和相关组织接受或容忍。

（二）主要方面

1、经济可行性

即财政上的可能性及政策可能对经济运行带来的后果。 2、政治可行性

即对政府、政党或领导人产生的政治影响。

37

3、技术可行性

即在技术上的可实施性，其中包括在项目的管理、服务及配套行动的过程中所需要的各种技术设备、有效的制度安排及合格的专业人员。

三、影响社会政策的其他因素 （一）社会政策的信息系统

（二）利益集团

（三）公共舆论及大众传媒 （四）领导人偏好及主管部门 （五）特殊事件（突发事件）

（六）社会政策制定过程中的宣传与社会协商

第三节 社会政策制定过程的主要环节

一、确立社会政策议程

（一）社会政策议程基本含义

是指政府根据各项任务的轻重缓急而安排的制定社会政策的计划。 两层含义：一是政府在制定各种社会政策中的时间安排；二是决策过程的资源配置结构。 政府的议程/公众的议程

（二）社会政策议程产生的方式 政府议程/公众议程 1、政府议程先于公众议程 2、公众议程先于政府议程

公众议程的扭曲与误导

政府的行动——分析和评估

（1）组织调查研究，广泛收集相关的信息。

（2）对各种信息进行分析，以掌握确切的情况，包括需求的程度不同和社会问题的严重程度。

（3）初步评估该问题可能在社会各个方面产生的后果，以及对执政党和政府基本目标的影响程度。

政府的行动——决定

（1）是否启动一项社会政策行动：是否着手制定、修改或终止一项社会政策。 （2）新政策的基本方向：加强或减弱在某一项领域的福利水平；提高或降低政府对某一领域的财政开支，等等。

（三）社会需要和社会问题进入社会政策议程的影响因素

首先，从客观事实上看，社会成员的某种需要或某个社会问题能否进入社会政策议程，取决于以下几个方面：

在社会成员中是否存在某种尚未得到满足的需要，或者某种社会问题是否真正存在，其严重性程度如何。——最基本的因素

上述情况是否被公众或政府清楚地认识。

一定的社会结构影响着政府及公众对某些群体的需要或社会问题的重视。

政治体制影响着相关信息在体制内的传递速度 和保真程度，以及在社会上的公开传播程度，同时影响着政府对某种社会问题反应的灵敏程度。

其次，从社会成员方面看，各种不同类型的人员中以各种不同的方式影响着社会需要和社会问题进入社会政策的议程：

普通公民

38

政治家

研究者和专业人士 利益集团 大众传媒 知名人士

社会工作者

二、社会政策的方案设计

（一）基线调查 又称基础情况调查，是指在一项政策行动开始之前，就该行动所需要解决的问题及其他相关问题的现状做详细调查。

意义：一方面是收集当时当地与该项目主要行动有关的数据，以便为项目设计提供基本的数据。另一方面是掌握在项目开始时所及区域中与项目有关的主要问题的现状，以便将来与项目执行后某一时点的情况进行比较，以评估项目执行的效果。 （二）初步方案设计

社会政策的总体目标

社会政策的具体行动及其目标 可调动资源

社会政策的基本体制和项目运行机制 受益者及其预期后果分析

社会政策行动的组织管理

（三）各种方案的比较和最优方案的初步选择 选择的标准： 价值原则 技术原则

三、社会政策的可行性研究 （一）可行性研究的一般内容 政治、经济、技术

文化、历史、国际

（二）可行性研究的方法特点

1、实证性研究与规范性研究相结合

2、定量分析与定性分析相结合

3、民众的意见与领导人意见、部门意见、专家意见相结合 4、多学科和多种具体方法的结合 （三）可行性研究的结果

四、社会政策的试点

（一）社会政策试点的含义与意义

试点：是指决策者为了验证社会政策方案的可行性，发现其存在的缺陷，而在正式实施方案之前先在局部区域或组织内将社会政策的方案做实验性的实施，并在此过程中掌握有关社会政策实施过程及其效果的实际情况。

目的

一是为了检验某项社会政策方案的可行性和效果；二是为了发现该方案存在的缺陷，以便进一步地修改；三是为了发现该项社会政策方案的实施可能带来的社会后果，尤其是其负面的后果，以便在正式全面实施该项政策方案之前做好相应的准备。

（二）社会政策试点的一般程序和要求

39

程序：选点、开展试点工作、试点工作的总结及效果评估。

类型

从试点方案及“点”的数量安排上看，试点工作可以有“单方案一处试点”、 “单方案多处试点”和“多方案多处试点”等。

从时间安排来看，有多处同时进行和在一处和多处相继进行等。 社会政策试点工作的一个基本要求是在其各个环节中都应该注意保持客观性、真实性与科学性。

首先，在选点过程中，应该注意所选出的点具有典型代表性，即在其主要的社会特征方面能够在最大程度上与更大范围的社会相一致。

其次，在试点过程之中，应该尽量保持客观、真实的社会条件，以使社会政策的方案能够在真实的条件下得到真正的检验，并发现问题。

最后，对于试点工作的总结和评估，更应该实事求是，全面总结和评估试点工作的结果，尤其是要充分总结和分析试点过程中发现的社会政策方案的不足之处。 （三）试点工作的评估结果

一是获得无条件通过；

二是有条件通过，即总体方案可行，但细节需要修改； 三是经过修改后重新试点； 四是被否定。

五、社会政策的审批与文本发布

（一）社会政策的审批

审批者：审批者即负责审查和批准一项社会政策的机构和个人。

审批模式：领导个人审批模式、领导集体审批模式、民主审批模式。 审批程序：

第一步：由某项社会政策的主管部门会同国务院法制机构起草政策法规草案。 第二步：国务院常务会议审议行政法规草案，并且由国务院法制机构或者起草部门作说明。国务院常务会议审批过程中将决定是否通过，并提出修改意见。

第三步：国务院法制机构根据国务院的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。

第四步：行政法规在公布后的一定时间内将报全国人民代表大会常务委员会备案。 需要通过人大立法的社会政策法案按照相应的立法审批程序办理。同时，由国务院下属部委级机构制定的社会政策法案按照相关部委内部的工作程序办理，或按其相互之间协作的工作程序办理。

（二）政策文本的发布

一是确定社会政策文本的形式 二是社会政策文本发布的方式

40

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/0x9x.html