日趋完善的中国反洗钱制度

日趋完善的中国反洗钱制度

３４中国金融 ２００９年第５期

专栏纪念中国人民银行成立六十周年

日趋完善的中国反洗钱制度

■　中国人民银行反洗钱局局长　唐　旭

罪”列为反洗钱罪的上游犯罪。显然，这是不够的。

为了建立和完善对洗钱行为的刑事打击措施，人民银行作为反洗钱行政主管部门，参加了由国务院法制办牵头组成的《刑法》修订研究工作小组，提出了修改《刑法》与反洗钱罪有关条款的建议。２００６年６月，第十届全国人大常委会第二十二次会议审议通过《刑法修正案（六）》，将《刑法》第１９１条“洗钱罪”的上游犯罪由四项扩大为七项，并将第３１２条“窝赃罪”修改为“掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪”，基本实现了洗钱行为刑罚化的阶段性目标。

为了预防洗钱活动，维护金融秩序，遏

据国务院决定，中国人民银行于２００３年作为国务院反洗钱行政主管部门，开始承担反洗钱职

制洗钱犯罪及其相关犯罪，２００４年３月，《反洗钱法》立法工作正式启动。人民银行与１８个部委密切合作，妥善解决了立法中一些重大疑难问题，直接推动了《反洗钱法》的顺利出台。《反洗钱法》对反洗钱监督管理体制、金融机构和特定非金融机构的反洗钱义务、反洗钱行政调查、反洗钱国际合作等内容作出了明确规定，确立了中国洗钱预防制度的基本框架，与洗钱犯罪的刑事法律规定共同组成监测、发现、追踪、调查、惩处洗钱犯罪及其上游犯罪的完整体系。《反洗钱法》的颁布，标志着中国反洗钱基本法律制度建设取得重大成果。

为了使《反洗钱法》更具操作性，人

洗钱行为刑罚化是打击洗钱的最基本又是最重要的法律制度。１９９７年的《刑法》修正第一次将洗钱罪列为专门的罪名（刑法第１９１条），但是，洗钱罪的上游犯罪只规定了毒品犯罪、黑社会性质的有组织犯罪和走私犯罪三项。美国“９ １１”事件以后，“刑法修正案（三）”将“恐怖主义犯

民银行在２００６年修订发布《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》，２００７年发布了《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》，并会同中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会联合发布了《金融机构客户身份识

别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》。上述反洗钱规章细化了金融机构反洗钱义务，进一步明确了反洗钱监管职责，成为金融机构开展反洗钱工作的基本操作准则。《反洗钱法》及配套规章构成了我国金融业较为全面和完整的反洗钱和反恐融资法律法规体系，确立了我国金融业反洗钱各项制度。

为了更好履行人民银行作为我国反洗钱行政主管部门的职责，贯彻依法行政的原则，人民银行先后印发了《中国人民银行反洗钱调查实施细则（试行）》、《反洗钱现场检查管理办法（试行）》和《反洗钱非现场监管办法（试行）》。这三个规范性文件详细规定了人民银行反洗钱监管、行政调查的程序和操作规程，规范了人民银行反洗钱工作人员的执法行为，是人民银行履行反洗钱监管职责的基本操作规章。

根

责，建立反洗钱制度体系。五年多来，人民银行反洗钱工作立足中国国情，借鉴国外经验，确立了中国反洗钱法律、监管法规和组织机构的基本架构，在法律框架、组织机构、监管制度、案件调查和国际合作等方面取得了世人瞩目的快速发展和显著成就，基本建立起我国反洗钱体系。

建立反洗钱工作国内协调机制

反洗钱工作涉及社会经济的方方面面，情况十分复杂，需要多部门的配合与协作。人民银行积极倡导并会同有关部门建立完善了国家层面、金融系统和人民银行内部三个层次的反洗钱工作协调机制。２００４年５月，按国务院批复，人民银行牵头召集有２３个部委参加的反洗钱工作部际联席会议，确定了联席会议的组织架构和工作机制，明确了职责分工。《反洗钱法》对有关部门在反洗钱工作中职责分工的相关规定，对《反洗钱工作部际联席会议制度》进行了修改，新的《反洗钱工作部际联席会议制度》调整和充实了部际联席会议成员单位，

修改和明确了反洗钱工作各

相关部门的职责。作为牵头部门，人民银

全面建设金融领域反洗钱

和反恐融资法律法规体系

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主持人：张　林

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行承担了联席会议办公室的职责，建立了部委间联席会议联络员制度。截至目前，部际联席会议已召开４次全体会议，８次联络员会议，就成员单位工作职责、反洗钱领域国际合作、贯彻《反洗钱法》等反洗钱领域跨部门重点工作进行了磋商，极大地推动了反洗钱工作。

为了提高反洗钱金融监管的合力，人民银行会同银监会、证监会、保监会等金融监管部门于２００４年建立了反洗钱工作协调小组制度。人民银行内部反洗钱工作机制也不断完善，２００４年成立了中国反洗钱监测分析中心；２００６年完成了国家外汇管理局反洗钱职能、机构、人员和信息系统向人民银行的划转工作，实现了反洗钱本外币的统一管理。面对反洗钱工作的新形势、新任务，为更好地履行反洗钱职责，人民银行在分行、省会中心支行和计划单列城市中心支行设立了３６个反洗钱处，形成了人民银行作为国务院反洗钱主管部门的工作系统。金融机构的反洗钱组织架构也在不断完善，大多数金融机构都设立了专门负责反洗钱工作的部门，设立专门的反洗钱合规官和反洗钱报告员制度，并开展了普遍的反洗钱培训和社会宣传，提高了金融机构的反洗钱意识。

险业，并提出继续重点做好银行业反洗钱现场检查、开展对证券期货业和保险业的反洗钱现场检查，及时动员部署各分支行有计划、有步骤地开展了对证券期货业和人民银行探索建立现场检查与非现场监管两种监管手段协同作用的监管模式，研究建立适合我国国情的反洗钱非现场数据分析指标体系，通过定期对金融机构进行风险评级，对风险较高的金融机构进行重点检查，进一步提高反洗钱监管效率。针对反洗钱现场监管报表试运行阶段出现的各种问题，及时采取非现场监管质询、重点辅导、约谈高管等监管手段，帮助金融机构更加有效地配合人民银行反洗钱工作。

查机关破获涉嫌洗钱案件近３００起，涉案金额折合人民币１３００多亿元。

但是，反洗钱工作开展以来，司法实践中按洗钱罪判刑的案例很少。２００４年以年仅有一例，这与反洗钱形势的发展极不相称。为此，２００７年９月，人民银行会同有关部门开展了两项专项行动：一是针对洗钱犯罪罪的“天网行动”；二是打击地下钱庄的“雷霆行动”。专项行动取得了极大成功，提高了反洗钱工作的有效性。截至２００８年７月，“天网行动”推动判决了四起洗钱案，极大地震慑了洗钱犯罪分子。

在反洗钱专项行动的推动下，各地协查案件和破案数量均有大幅提高。２００７年人民银行共协助侦查机关调查涉嫌洗钱案件３２８起，涉案金额折合人民币约５３７．２亿元；协助侦查机关破获涉嫌洗钱案件８９起，涉案金额折合人民币约２８８亿元，协助破案数量是２００６年的２．２倍。反洗钱工作机制在发现、移送可疑交易线索和协查办案中的作用得以有效发挥。从协助破获的具体案件看，既有涉及毒品、走私、腐败的典型洗钱案件，又有公众普遍关注、社会影响广泛的重大经济金融案件。

２００４～２００６年每保险业的反洗钱监管工作。２００８年上半年，前完全没有洗钱罪案例，

重点开展反洗钱专项行动

随着我国反洗钱监管和资金监测系统不断完善，反洗钱和反恐融资机制在发现和打击犯罪活动中的独特作用开始显现。中国反洗钱监测分析中心逐步扩大反洗钱资金监测范围，在建成了覆盖全国银行业的资金监测网络基础上。２００７年１０月１日，证券、期货、保险业正式联网向中国反洗钱监测分析中心报送大额和可疑交易数据。２００７年１１月１日，银行业电子联网实

全面开展反洗钱国际合作

２００７年６月２８日，反洗钱金融行动特别工作组（ＦＡＴＦ）在巴黎召开的第十八届第三次全体会议上，各方同意接纳中国为该组织正式成员。至此，历时两年半的中国加入ＦＡＴＦ的工作进程划上了一个圆满的句号，中国的反洗钱工作进入一个新的发展时期。成为ＦＡＴＦ正式成员，是我国反洗钱工作中的一件重大事件，对于我国深入参与国际反洗钱和反恐融资合作、有效打击洗钱和腐败等犯罪活动、维护金融稳定具有重要意义。

此外，人民银行积极参与组建地区性反洗钱组织，加强中国在国际反洗钱和反恐怖融资活动中的影响力。２００４年１０月６日，中国作为创始成员国，与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯共同成立了欧亚反洗钱及反恐融资

构建反洗钱监管大额可疑

交易制度和体系框架

为全面监督银行业反洗钱制度执行情况，中国人民银行从２００４年以来已连续四年组织开展了全国范围内的商业银行反洗钱专项现场检查，共对１１３６３家银行业金融机构进行了现场检查，依法对违反反洗钱规定的１６９２家机构给予了处罚。通过检查督促，银行业金融机构合规经营和防范洗钱风险的能力明显提高，建立健全了反洗钱工作组织体系，建立了反洗钱内控制度，普遍开展了客户尽职调查，基本落实大额和可疑交易报告制度。

有计划稳步扩展反洗钱监管范围。２００７年年初，人民银行对证券期货业和保险业金融机构进行了风险提示，将反洗钱监管范围从银行业扩大到证券期货业和保

现了大额、可疑数据的“总对总”报送，反洗钱资金监测范围进一步扩大。截至２００８年６月末，全国有３０８家银行、３２４家证券期货公司、１００家保险公司（不含９家保险资产管理公司）实现了数据联网报送，分别占各类机构数量的９９％、９９％和１００％，基本形成了一个覆盖全国金融业的大额和可疑交易报告系统，为反洗钱调查和协查奠定了良好基础。

根据《反洗钱法》，人民银行建立了反洗钱调查制度，加强了与执法部门的合作机制。截至２００８年６月末，人民银行对重点可疑交易线索实施反洗钱调查近７０００次；经过调查，向侦查机关报案近６０００起，涉及金额折合人民币超过１万亿元，侦查机关据此立案侦查近２００起；协助侦查机关调查涉嫌洗钱案件５７００余次，协查案件涉及金额折合人民币４０００多亿元；协助侦

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小组（ＥＡＧ），共同推动本区域内的反洗钱与反恐融资制度的建立和完善，打击本区域内的洗钱与恐怖融资活动。在金融情报合作领域，我国已与韩国、马来西亚、俄罗斯、吉尔吉斯斯坦和香港等１２个国家和地区的金融情报机构签署了反洗钱和反恐融资金融情报交流合作谅解备忘录或协议，启动和拓展了与国外金融情况机构的交流合作。目前，我国积极参加国际反洗钱组织的各项活动，除举办全会和相关研讨会，还直接参与ＦＡＴＦ有关反洗钱与反恐融资标准的制订、担任ＥＡＧ工作组双任主席、选派评估员参与对ＦＡＴＦ成员的互评估并参与洗钱类型课题研究。

随着反洗钱工作在国际金融领域作用的日益凸显，人民银行从金融工作的大局出发，通过风险提示及定期通报相关业务开展情况等，要求金融机构严格执行联合国安理会决议及国内相关法律法规，切实履行客户身份识别制度，风险分类制度，妥善处理了一系列敏感的反洗钱和反恐融资国际事务，切实维护了国家及金融机构的利益。

行报告制度，金融机构发现可疑交易必须向反洗钱部门报告。是否属于可疑交易是按照规定的客观标准为主来判断的，因此，金融机构的防卫性报送比较普遍，造成可疑交易报告数量巨大，质量不高。今后我们将逐渐把以客观标准为主的可疑交易判断方式改为按主观标准判断为主的方式，以解决信息质量不高的问题。

三是开展犯罪类型研究，防范系统性风险。当前，中国的金融业正面临转型与创新，新业务的发展，给金融机构带来了竞争力，但同时也增加了被犯罪分子利用的风险。因此，我们必须进一步加强对犯罪类型的研究，并将研究结果运用到实际的反洗钱分析中。

四是加快特定非金融高风险行业反洗钱措施的研究与实施。犯罪分子不仅利用金融机构洗钱，也利用其他行业洗钱。这些容易被利用来进行洗钱的行业被称为高风险行业。反洗钱监管就是要将这些高风险行业纳入监管范围，进行监测分析，并要求这些行业定期检查自己的业务和高风险客户，有无被利用的漏洞。一旦怀疑有人利用这些行业洗钱就要向反洗钱部门报告，从而建立起一张疏而不漏的大网。

五是建立以防为主、严厉打击的有效反洗钱模式。防，就是金融机构及特定高风险行业要建立起一整套风险防范制度，包括客户识别，客户资料保存，报告制度，以及对客户有风险分类制度，对高风险客户、行业、地区的定期检查制度等，以减少被犯罪分子利用的可能。严打，就是利用我们建立起反洗钱信息系统，及时追踪犯罪嫌疑人的资金，从中发现并锁定犯罪事实，准确打击犯罪行为。■

（责任编辑　张　林）

反洗钱工作面临巨大的挑战

反洗钱是人民银行承担的一项公共社会职责，这项职责对于实现社会公平、打击犯罪、维护金融秩序有着非常重要的意义。在市场经济逐渐发达的中国，洗钱犯罪对于经济的破坏作用将越来越明显。未来几年将是中国反洗钱工作发展的重要时期，也是检验和完善我国反洗钱制度的重要时期。在分析国际国内反洗钱形势，总结国内实践经验的基础上，我们将进一步制定和完善反洗钱战略。

一是进一步完善《刑法》对洗钱定罪。按照现行的《刑法》，洗钱罪只能针对第三者行为人，而不能针对上游犯罪嫌疑人。也就是说《刑法》并不认为上游犯罪人的自行洗钱行为是犯罪行为。这与我们通过打击洗钱制止上游犯罪的目标相去甚远。因此，我们要密切配合有关部门推动完善《刑法》的有关规定，遏制洗钱行为。

二是完善可疑交易报告标准。按照现

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