浅议我国新农村社会保障体系建设中存在的问题和对策 - 图文

浅议我国新农村社会保障体系建设中存在的问题和对策

摘要：“三农”问题的核心是农民问题，在所有的农民问题中，农民的社会保障问题又举足轻重。我国农村社会保障制度虽有50多年的发展历史，但到目前为止并未成型，保障项目十分有限，远远满足不了农村市场经济和加入WTO对农村所产生的社会压力的客观要求，伴随着“三农问题”的研究和新农村建设的推进，统筹城乡发展已日益迫切的问题呗提上日程，我国农村社会保障建设也成为当务之急。党的十八大在农村社会保障体系建设中再次提到要统筹推进城乡社会保障体系建设。社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。完善社会救助体系，支持发展慈善事业。坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。大力发展老龄服务事业和产业。健全残疾人社会保障和服务体系。健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。”随着城市化进程的进一步推进我国农村的社会保障问题也进一步凸显，如何让占全国三分之二的人口享有合理公平的社会保障成为当前我们急需解决的问题。

本文从我国农村最低社会保障、农村养老保险、农村医疗合作等发面分析我国农村社会保障的现状，从国外发达国家在农村社会保障中取得的优秀成果及成就进行研究和借鉴，进而找出其中存在的问题，最后提出建立健全我国新农村社会保障制度体系的具体对策。

关键词：农民 社会保障制度 重要性 问题 对策 第一章： 引言：

农业、农村、农民即“三农”问题是我国改革的重中之重，而“农民”是“三农”问题的最终落脚点。一切改革和发展最终要使农民得到实惠。农村社会

保障是我国社会保障体系的的重要组成部分，他关系到总人口约70%的农民目前或将来的生活质量，更关系到我国的社会稳定和现代化建设的成败。目前我国虽在农村社会保障建设中取得了一些成就，但是面对农村社会保障中存在的问题仍令人担忧。因此寻找有效途径解决这些问题尤为重要。 1，我国农村社会保障体系的现状

近年来，我国在农村逐步摸索和建立起了农村养老保险、新型农村合作医疗、农村低保等社会保障制度，农村社会保障体系逐步建立和完善，为社会主义新农村建设奠定了基础。但由于农村社会保障工作存在体制、机制、管理水平及现实能力等多种因素的制约，总体发展水平缓慢。总的说来，农村的养老保险情况并不理想，农村地区医疗保险的覆盖率也非常低。由于我国农民基数大，农村社会保障制度的建立和完善不能一蹴而就，以及我国城乡二元化的格局，成为当前城乡社会保障差异的人为历史性因素。城市居民享受的国家给予的退休金、公费医疗、福利住房、粮食和副食补贴等待遇，而这些农民都没有。经过多年探索，农村社会保障工作得到了一定的发展。截止到2012年一季度，新型农村养老保险试点参保人数共计1.74亿人，达到领取养老金待遇60岁的有5003万人。在农村低保方面，截止到2011年底，全国有2528.7万户、5214.0万人得到了农村低保，比上年同期增加454.0万人，增长了9.5%。全年共发放农村低保资金445.0亿元，比上年增长22.6%，其中中央补助资金269.0亿元，占总支出的60.4%。2010年全国农村低保平均标准117.0元/人、月，比上年同期提高了16.2元，增长了16.1%。全国农村低保月人均补助水平74元，比上年提高8.8%②。在农村五保供养方面，截至2010年底，全国农村得到五保供养的人数为534.1万户，556.3万人，分别比上年同期增长0.9%和0.5%。全年各级财政共发放农村五保供养资金98.1亿元，比上年增长11.4%，其中中央财政首次安排五保对象临时物价补贴3.5亿元。此外，还有59.5万居民享受了传统救济③。在新型农村合作医疗方面，截止2010年底，全国有2678个县(区、市)开展了新型农村合作医疗，参合人口数达8.36亿人，比上年增加300万人；参合率为96%，比上年增加2个百分点。 2011年度筹资总额达1308.3亿元，人均筹资156.6元。全国新农合基金支出1187.8亿元；补偿支出受益10.87亿人次，其中：住院补偿0.66亿人次，

普通门诊补偿9.89亿人次④。尽管农村社会保障体系的构架已初步建立，但总体上仍处于起步和探索阶段，保障水平较低，制度有待完善。 2，加强新农村社会保障体系建设的必要性

造成农民没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的原因、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不说是目前农村社会保障举步维艰的一个主要原因。诚然，经济发展水平是社会保障制度建立的基础和前提，没有雄厚的物质基础，不可能建立像发达国家那样健全完善的农村社会保障制度。但是，不能因为我国目前处于工业化发展的初期或者中期，而放弃对农民的社会保障保护，农民有权利获得社会保障的保护。加快建立农村社会保障体系是非常必要的。

国家建立农村社会保障制度，为农民提供社会保障的保护，不仅是宪法赋予农民的一项权利，而且能够极大地推动我国人权事业的发展；不仅能够缩小城乡差别，充分体现社会公平，消除农民的不平衡心理，减少社会矛盾和冲突，而且能够极大地推动我国法治现代化的进程；不仅能够促进农村剩余劳动力的顺利转移，提高农民的消费水平，而且能够极大地促进农村经济以至于整个国民经济的发展；不仅能够减少社会矛盾和冲突，有效维护社会稳定，繁荣农村经济，而且能够使计划生育的基本国策得到很好地贯彻，进而促进农村经济的发展和农民生活水平的提高；不仅能够使广大农民相信科学，远离邪恶，而且能够有效地推进农村精神文明和物质文明建设的进程，推进社会主义新农村的建设。

人口、人民生活和社会保障

年末全国大陆总人口为135404万人，比上年末增加669万人，其中城镇人口为71182万人，占总人口比重为52.6%，比上年末提高1.3个百分点。全年出生人口1635万人，出生率为12.10‰；死亡人口966万人，死亡率为7.15‰；自然增长率为4.95‰。出生人口性别比为117.70。0-14岁（含不满15周岁）人口22287万人，

占总人口的16.5%，比上年末提高0.01个百分点；15-59岁（含不满60周岁）劳动年龄人口93727万人，比上年末减少345万人，占总人口的69.2%，比上年末下降0.60个百分点；60周岁及以上人口19390万人，占总人口的14.3%，比上年末提高0.59个百分点。全国人户分离的人口[25]为2.79亿人，其中流动人口[26]为2.36亿人。 表14 2012年年末人口数及其构成 单位：万人 指 标 全国总人口 其中：城镇 乡村 其中：男性 女性 其中：0-14岁（含不满15周岁） 15-59岁（含不满60周岁） 60周岁及以上 其中：65周岁及以上 全年农村居民人均纯收入7917元，比上年增长13.5%，扣除价格因素，实际增长10.7%；农村居民人均纯收入中位数[27]为7019元，增长13.3%。城镇居民人均可支配收入24565元，比上年增长12.6%，扣除价格因素，实际增长9.6%；城镇居民人均可支配收入中位数为21986元，增长15.0%。农村居民食品消费支出占消费总支出的比重为39.3%，城镇为36.2%。 年末数 135404 71182 64222 69395 66009 22287 93727 19390 12714 比重% 100.0 52.6 47.4 51.3 48.7 16.5 69.2 14.3 9.4

年末全国参加城镇职工基本养老保险人数30379万人，比上年末增加1988万人。其中，参保职工22978万人，参保离退休人员7401万人。全国参加城乡居民社会养老保险人数48370万人，增加15187万人。其中享受待遇人数13075万人。参加城镇基本医疗保险的人数53589万人，增加6246万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险[28]人数26467万人，参加城镇居民基本医疗保险人数27122万人。参加城镇基本医疗保险的农民工4996万人，增加355万人。参加失业保险的人数15225万人，增加908万人。年末全国领取失业保险金人数204万人。参加工伤保

险的人数18993万人，增加1297万人，其中参加工伤保险的农民工7173万人，增加345万人。参加生育保险的人数15445万人，增加1553万人。年末，2566个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率98.1%；1-9月新型农村合作医疗基金支出总额[29]为1717亿元，受益11.5亿人次。2012年，按照农村扶贫标准年人均纯收入2300元（2010年不变价），年末农村贫困人口为9899万人，比上年末减少2339万人。

第二章：论述我国在建设新农才能社会保障体系中存在的问题。

1农村老龄化突出，空巢现象普遍

1、农村老年人口的现状及发展趋势。根据2010年全国第六次人口普查的统计数据，一是全国老龄化现象严重，60岁以上人口比重已经达到13%以上，有人预测在2030年，老年人比重达到总人口三分之一；二是农村人口老龄化现象在近几年尤为突出，使全国老龄人口成为全球规模最大、增长势头最猛的国家。我国仅用其他国家1/4的时间就从成年型国家过渡到老年型国家。截止2009年末，60岁以上老年人口1.67亿人，其中1.05亿人是农村老年人，农村老年人口规模是城市的1.69倍；城市老年人口比重为7.97%，而农村老年人口比重超过了18.3%，是城市的2.3倍。总体上看，农村人口的老龄化将在2011年-2020年快速发展，2021年-2033年高速攀升，2034年-2060年持续高位运行。

2、人口流动加深了农村人口老龄化程度，同时增大了解决农村老年人问题的难度。近几年随着城镇化进程的加快，大量的农民工纷纷涌向城镇，农村人口迁移加速，目前中国流动人口达2.21亿，农村的空巢和留守老人现象日益严重。根据2011年3月的广州日报的文章，空巢化将进一步加速，广东省目前城乡空巢家庭超过50％，部分大中城市达到70％；农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37％，老年人照料问题日益突出，家庭养老条件明显缺失。

尤其是新一代农民工中更多的人长期生活在城镇中，不愿意再回到农村，但限于受教育程度较低，技术水平不高，在城镇中奋斗的开始阶段中往往收入不高，还无暇顾及家人的生活，没有提高家庭生活质量的能力，造成农村老年人养老问题更加突出。而我国由于长期的二元经济发展模式造成的城乡发展不平衡已经使解决城乡居民的不平等、不公平问题成为政府工作的重点，随着农村老年人口规

模的扩大，增加了老年群体共享经济社会发展成果的难度。

3、农村人口老龄化加剧了解决老年人口社会保障的紧迫性。众多老年人的养老、医疗等需要的大量物力、财力、人力资源如何解决，成为我国急需解决的问题。有关数据显示，发达国家的养老服务机构每千名老人拥有的床位数为50张-70张，养老产业已经成为发达国家“老年经济”重要组成部分。而在我国，65岁以上的老人每千人拥有的床位数仅为23.5张，这样的数量显然难以满足需要，农村人口老龄化的现象对我国社会保障体系的建立提出了严峻的现实问题。

总体来看，一方面，对于农村而言，“未富先老”现象严重。由于农村的生产力水平低，农民的收入相对较低，物质基础薄弱，自身的养老条件不足；另一方面，如果老年人口的基本生活不能及时有效地得以解决，影响外出打工人员的工作状态，将会影响到农村整个家庭的生活状况，延缓农村居民收入总水平的提高速度，甚至造成收入总水平的下降，进而影响“三农”问题的解决。同时，在城镇化发展的同时，可能会激发城乡之间的社会矛盾；另外，随着农村老龄化人口的日益增加，占全国总人口的比重越来越高，农村老年人口的社会保障是否充足，他们最基本的物质生活水平是否能得到有效的保障，成为衡量一个国家经济发展水平的重要标志，也是衡量政府工作业绩的重要内容，是衡量一个国家保证人权的重要指标。在强调城镇化发展的同时，如果“农民工”这支建设城镇的队伍受到影响，也会放慢城镇化的速度，影响到整个社会发展的进程。

2 新农合难以保障农村居民不因病返贫 存在的主要问题一、住院方面

一、借用新农合证件来编造假住院手续，以患者名义更换处方并大肆虚开药费等，患者与医疗机构合谋套取资金的事情时有发生，有涉及职工和居民医保人员的、也有涉及参加商业保险人员的、有根本没有参加任何保险的人员，这些现象有出自于患者自发的和医院工作人员为了自身利益给患者出谋献策的留住回头客。暴露出资金管理的体制漏洞，严重地侵蚀着新农村合作医疗基金。

二、定点医疗机构的确立没有引入竞争的机制，特别是二级以上定点医院自认为定点医疗机构非我莫属，为此药价虚高、乱检查、重复检查、大处方、分解收费（县医院表现突出一些）等不正常的现象比比皆是，有的甚至于同一患者或同一家庭成员在同一时间同时住院；患者住院的时间、病种、产生的费用包括

结算时间完全一样进行重复报销等，在新农合管理系统和住院台账中只要一查找这种现象还很多，使参合农民通过报销所获补偿被虚高的药价和不合理的费用所抵消，侵蚀参合农民的利益，给新农合基金带来安全隐患。

三、小病大养的现象较为普遍。住院报销政策参合群众知晓率低。个别医院和医生为了追求经济效益最大化，“小病大养”、“短病长治”等现象比较突出，导致参合农民医疗费用不合理增长，参合人群个人实际支付医疗费用比2006年前并没有减少多少。我县从2009年以来住院年增长率都在百分之十以上，2009年 参合住院39635人次，2010年44173人次比2009年增长11.5%。2011年52787人次比2010年增长19.5%。加之乡镇卫生院由于医疗设备投入不足，药品短缺，专业医疗人员不足等原因，难以满足群众的需要。因此，市县级医院病人成倍增长，出现新的看病难、住院难的现象，而乡镇卫生院门庭冷落，病人稀少。

四、乡镇卫生院应该是新农合服务的主力军，但乡镇卫生院规范建设中的软硬件建设没有及时得到解决，人才短缺也是困扰基层卫生院发展的关键，这些都是导致参合病人向上级医院流动的主要原因也是增加参合基金支出的一个隐形原因。

五、是信息化管理程度不高。对辖区内的定点医院过多地依靠医院自身的审核把关，靠监管人员直接管理病人精力又不足，用很多的人又会增加管理成本，也就是说事前监管靠软件管理不能及时到位。管理人员除乡镇医院能与患者直接接触外二级以上医院靠这种方式管理是不现时的，如审查病历资料，逐项核实医嘱与病程记录、手术记录、费用明细等，如发现疑点再与医疗机构联系复核等均无法进行，等病人出院后导入新农合管理系统时病人已经结算出院。导致新农合信息化管理效率低、风险大。

六、医院在新农合政策宣传工作仍然存在不到位情况。我认为各定点医疗机构应成为大力宣传新农合政策主力军且效果好力度大，每天有成千上万的人（涉及千家万户）在医院流动，把新农合有关政策印成步册子放在每个病房，在医院醒目的地方做成大型的宣传牌等。这方面主要表现在部分群众参合不积极。如外出务工人员与家乡失去联系，不知道“新农合”政策和缴纳基金时间；部分偏远农户仍存在宣传工作“死角”，有些年轻力壮、身体好的农民存在一定侥幸心理，不愿参加“新农合”认为自己年轻、身体好，不会得病，白交冤枉钱；还

有部分乡村干部对“新农合”政策抱着完成任务的思想，导致“新农合”宣传走过场、不广泛、不深入。个别医院由于以上几种原因不规范操作特别是未参合人员借新农合证件报销也是导致参合率下降也是一个隐形原因，而这种原因与我们的管理是有直接关系的。

存在的主要问题二、门诊方面：

一、新农合实行门诊统筹以来尤其乡村基层医疗机构实行药品零差价以来，由于确实给参合人员带来了实惠，是那些非农合医疗保险人看到农合门诊的优越性，导致借卡看门诊的人员迅速增加包括基层国家干部工作人员也有这方面的现象，也是导致今年新农合门诊量增大的一个直接原因，导致基金风险增大。实行门诊统筹应该是说门诊量增大住院量减少，而现在是出现了双增长。

二、医疗机构不规范操作，不按规范要求虚报病人、开假处方、张冠李戴、肆意分解大处方不按疗程报销进行分次补偿、串通患者，以假乱真、故意将非参合人员的医疗费列入参合人员补偿，这主要表现村级医疗（卫生）室上较多。

三、系统软件管理不到位,现在全县都在使用医疗卡,医疗单位凭卡号录入直接进行登记录入,虽然给没有带卡的患者在某些程度上给他们带来了方便,但医疗单位可通过卡号录入,随意编假告假套取基金,造成基金管理漏洞。有些医疗单位为了给自己编假告假行方便，打着方便参合人群的口号，大打自己套取基金的方便之门。如：要能用卡号直接登记录入、不录入药品明细、不给患者打印药品明细清单、有的干脆说不要软件管理手工直接上报等，有的医疗单位还找到政府官员施压说什么方便是为了服务群众。

存在问题的主要成因

一、参合率任务指标催生垫付垫缴现象。新型农村合作医疗筹资建立在农民自愿的原则上，一年一收费，收取“新农合”参合资金, 要村干部挨家挨户的去催收，由于参合对象为农村户口群体，涉及人员众多，居住分散，有的农户由于家庭困难一时拿不出现钱缴纳农合费用，还有相当部分农民长年在外打工，多年不回家，村干部为了确保完成参合率任务指标，采取“先代垫缴后收回”的方式，导致参合率不真实。

二、医疗机构自身缺乏对基金的监控，没有形成有效的监管机制。医院和医生容易受利益的驱动，医院一般是按医生的业务收入和门诊量给医生核算工资

促使诱导需求，提供过度的医疗服务，导致不合理的检查、用药、治疗等支出，虚报住院总费用、把非报销药品串换为可报销药品、伪造虚假住院病历、挂床住院、分次和重复住院重复报销、超范围用药等弄虚作假骗取合作医疗基金现象严重，使农民切身利益缺乏保障，医疗费用出现不合理增长。

三、疏于对小病的防治和保障。相对而言，患大病的概率相对较低,对农民健康威胁更为普遍的是常见病和多发病，如果只负责大病统筹而疏于对小病的防治和保障，有悖“满足最大多数人的最大利益”，诱发农民“小病大医”，造成医疗费支出的急剧上升，浪费新农村合作医疗基金。乡镇医院要真正履行公共卫生服务职能，按上级的要求切实做到位才行，而现在大部分乡村两级医疗机构是抱着应付上级检查而获得当年的公共卫生经费的心态做事。上级检查也只注重室内软件和路边花。没有发现实质性的问题。

四、医疗卫生改革的目的是为了减轻服务对象的医疗费用负担，而现在的改革是，费用没减反增：就诊率（住院和门诊）双增、均次费用增加、个人负担和医保负担的费用都在增长，医疗机构还是以自身利益为重。现在实质上的医改还是活了医疗机构，损害了医疗消费人群，什么为人们实行公共卫生服务项目大多都是凭空编造的,目的是要人民群众免费享受最基本的医疗服务,把有些疫病做到早发现、早预防、早治疗反而又成了部分医疗机构不付出任何成本获取经济利益一个途经。说到底就是医改富了医疗机构，加大了财政经费支出，损害了人民群众应得到的利益，医改没有真正达到目的。

五、处罚力度不够，由于受很多人为因素干扰，不能对违规医疗机构得到应有的处罚，也是导致基金漏洞的一个直接原因，有的医疗机构违规后，还不等到下达处罚通知书，就有人帮他说情了。这是一个很普遍的现象。给监管工作带来了一定的压力。

3农村社会保障资金来源不合理 我国农村社会保障资金制度存在的缺陷 3.1 政府对农村社会保障的资金投入不足

目前我国的主要财力和物力集中在经济发展上，这就必然导致国家对农村社会保障事业的财政投入不足。我国拥有9亿多农村人口，要建立能覆盖如此多农业人口的农村社会保障体系，对资金需求是巨大的。就目前来看，单凭政府的财政

能力无法满足如此大的资金需求。同时我国各个地区的经济发展水平也有一定的差异。对于经济发达地区来说，地方政府对农村社会保障的资金投入也相应较多；但是对部分经济尚处于落后状态的地区，在基本的政府财政支出都无法满足的情况下，对于农村社会保障的财政支出更是力不从心。 3.2 农村社会保障资金制度法制化水平不高

我国农村社会保障工作，只有《农村五保供养工作条例》这一部专门法规，但是这一法规也不是针对农村社会保障资金制度的专门法律。其余的对资金的管理和运用工作仅停留在政策层面，尚未上升到法律法规高度，缺乏必要的法律依据和保证。这直接导致了我国社会保障资金制度中的资金筹集、资金升值、资金分配等方面缺乏法制化和规范化。 3.3农民负担过重及社会保障意识不足

总体来说，我国农民负担沉重。农业税取消后，并没有从根本上解决农民税费负担沉重和不合理问题，还存在其他税收负担，以及各种名义的收费和乱罚款、乱集资、乱摊派等。农民承受巨大的隐性负担，收入低下，增长缓慢。 同时社会保障的宣传水平不足及社会保障的政策与实践的不到位导致了农民对农村社会保障的态度冷淡，多数持有怀疑态度。农民收入水平低，很多农民只能维持眼前的生活需要，没有能力考虑将来和发生意外时的保障，加之对农村社会保障的失望，这些都降低了农民缴纳社保经费的积极性，加大了社保资金来源稳定性的难度。

3.4 农村社会保障资金来源单一，结构不合理

我国的农村社会保障资金来源基本上限于个人缴费、集体资助和少量的财政支持。对个人和集体仅实施征费方式，财政支持不仅数量少而且种类单调。同时国家对农村社会保障的投入只有城市的１／８，农民人均占有国家社会保障投资的份额仅为城镇居民的１／３０，而且国家有限的资金投入主要体现为农村扶贫资金和民政救济金。本应由政府财政承担的农村五保救济制度、农村优抚安置制度和农村贫困居民社会救济制度方面的保障资金要却由农村集体和农民个人承担。 3.5 农村社会保障资金投资制度不合理

农村社会保障资金要通过一定的投资渠道实现自身的保值升值。目前我国社保基金投资受到政策的严格限制，即只有两条出路：一是购买国债，二是协议存款。

但目前的现实却使得这两个出路都很难做得到。因为国债发行不够，难以购买；银行流动性也出现过剩，存款也很难。因此这两个投资渠道都很不畅通。此外，即使这两条投资渠道畅通，其投资回报率也是非常低的，一般在２％-３％左右，这就促使县市级政府寻求的投资收益率。在没有任何规范的条件下，各地的投资行为就呈现一种放羊状态——他们各显神通，出现坏账也已成为公开的秘密。 3.6我国社会保障资金运作的透明度存在缺陷，缺乏必要的监管

我国社会保障资金的透明度存在严重的制度性缺失，主要表现为公众没有形成真正的信息需求群体。信息需求者缺位表现在两个方面，一是农民并没有形成对信息需求的意识，二是不存在实际意义上的监督者。我国是由社会保险管理机构负责缴费型社会保障基金的筹集、发放和管理，也就是说农民在参与农村社会保障的过程中，不可能存在着任何的代理人，同时中国农民作为社会上的弱势群体之一，并没有形成一定的合力，这就直接导致投入者对社会保险管理机构的影响力为零。农民受限制于知识不足等因素，对社会保障信息的咨询和了解并不够，主动性也不够，同时缺乏一定的维权意识。没有外部的舆论需求，农村社会保障资金的管理者更加拥有了内部处理的自主性及信息披露的不及时性。

政府监管的不足也是造成信息不透明的重要原因，政府监管的主要职责就是帮助农民获取及时真实的信息，监督政府的失职行为，并促使及时纠正。但是在社会保障资金透明度问题上，政府监管并没有发挥应有的作用。因此，虽然从形式上看，农民已经获得了一定的社会保障资金相关情况的知情权，但是与透明度的要求还有不小的差距，加之政府监管存在着缺位现象，这在一定程度上又使得我国社会保障基金的信息报告流于形式。 ３ 解决我国社会保险资金制度问题的路径选择 ３．１ 加大对农村社会保障资金的投入

２００９年４月，十一届全国人大常委会第八次会议上民政部部长李学举所作的《国务院关于农村社会保障体系建设情况的报告》中指出，20０９年仍将把加大农村社会保障资金作为拉动内需、保障民生的重点来投入。由此可见，国家政策层面上已在增加农村社会保障资金的问题上达成共识。农村社会保障问题是关系到我国是否能够长久持续发展的重要环节，只有加大资金投入，形成覆盖面广、保障层次深的农村社会保障体系，才能真正构建社会主义和谐社会。

国家应该统筹经济社会发展水平、农村居民基本生活需求、消费者物价指数、财政承受能力等因素，努力增加农村社会保障资金投入，切实保障农村困难群众基本生活。同时各地方政府应该因地制宜地提高对农村社会保障的财政支持，发达地区应提高农村社保资金的利用效率，形成更加广泛和完善的农村社会保障体系；部分经济落后地区，应积极吸引和利用国家资金扶持，走多元化道路实现社保资金来源和升值的多样化，建立健全基本的农村社会保障体系。 ３．２ 建立健全法律法规，同时加强政府监管

目前我国《社会保险法》、《社会救助法》已列入十一届全国人大常委会立法规划一类项目。但这些法律虽对社会保障资金有所涉及，但缺乏一定的专业性，国家应该加强对社会保障资金的专门立法，通过立法来规范社会保障资金的筹集和管理，力争形成有法可依、依法办事的风气。

政府还应加强对农村社会保障资金的监管力度，确保社保资金的安全性。社会保障制度作为一个大系统，它包括融资制度、缴费征缴制度、投资制度和福利发送制度等，监督制度是社保制度大系统的一个重要子系统，加强监督工作也是制度建设的重要环节。

３．３ 建立适应市场经济发展的、多渠道筹集社会保障资金的机制

建立适应市场经济发展的、多渠道筹集农村社会保障资金的机制既可以缓解国家财政压力，又可以动员多方力量来筹集更多的资金。具体可行的做法有：借鉴福利彩票、体育彩票发行方面积累的经验，发行社会保障彩票，从社会广泛募集资金；开征社会保障税，由税务机关统一征收，这样一方面可以减少征收成本，另外一方面富者多缴，贫者少交，起着调节贫富差距，稳定社会的作用；积极动员及接纳社会捐赠，通过教育和宣传的作用，以起到发动更多的社会人士为农村社会保障事业捐赠的作用。

３．４ 加强宣传教育，提高农民的投保、受保的意识

政府一方面应该加强对农民的宣传和教育，使农民意识到农村社会保障的真正作用，另外一方面政府通过实际行动来重新塑造农村社会保障在农民心目中的形象。通过两方面的努力，政府应该让农民真正认识到农村社会保障是生活的最重要的一道底线，并改变传统的强制农民入保的现象，促进农民能够积极主动的参与农村社会保障体系。

３．５ 改革农村社会保障资金的投资制度，实行统筹资金分类投资管理。 在对农村社会保障资金的投资以求实现资金升值时，不同性质的资金投资应分开。统筹资金的规则和账户资金的规则是不一样的，这两笔资金的性质也是不一样的。所以投资策略也应该有所区别，否则就会没有效率。账户资金是私人的，是私有财产，可以继承。统筹部分具有“税”的性质，政府用它投资，容易投向竞争部门，计划经济因素就容易回归，会破坏市场经济。根据国内学者目前的研究，统筹部分的投资管理，最规范的是美国，其年资本回报率为７％左右，主要是投资于特种国债。我国也可以借鉴美国的这种做法，这样既规避计划经济因素的回归，又可以规避对私人竞争性部门的冲击和对资本市场的冲击，同时，国家以较高的利率形式承担责任，规避市场的风险。账户的这一部分资金必须要实行市场化投资。

３．６ 加强我国社会保障基金透明化建设

从法律层面来看，我国应该通过制定相关的法律来明确政府、个人、社会保障基金管理部门各自的信息需求和信息产权，从制度上保证公众对社会保障基金信息的知情权。从农民个人角度来看，应加强信息权利意识。推进透明化建设仅仅靠法律是不够的，法律有其局限性；只有当透明的思想成为公众的共识，从而产生的一致行动才能在根本上产生透明化的推动力量。 4农民社会保障意识淡薄 5农村社会保障制度还不完善

4农民工社会保障制度的不健全 农民工是我国最主要的流动人口。大量农民离开乡村跨区域流动就业，一方面增加了 自身的收入，为农村富余劳动力资源找到了出路，避免了计划经济体制下劳动力的极大 浪费，同时，也为城市和其他地区经济发展提供了急需的劳动力，为经济增长做出了重 要贡献。按照建立和谐社会和统筹城乡的发展观，必须逐步解决农民工的社会保障问题 ，而解决这一问题的关键则是社会保障模式选择问题。

对现行农民工社会保障模式的分析比较

农民工社会保障的代表模式概括起来主要有两种，一为广东模式，即将农民工纳入现 行城保框架(包括浙江的双低政策)，一为上海模式，即单独建立一套有别于城镇职工基本社会保险制度的保障办法。

两种模式的主要特点、评估

上海模式

上海市在分析外来从业人员(指符合该市就业条件，务工、经商但不具有上海市常住户 籍的外省、自治区、直辖市的人员，不包括通过市人事局引进的专业人才以及从事家政 服务、农业劳动的人员)职业风险的基础上，针对他们出台了综合保险。综合保险由市 劳动保障局主管，由劳动保障行政部门的外来人员就业管理机构经办。其主要特点如下 ：

——一个保险三项待遇。与城镇职工基本社会保险分成养老、医疗、工伤、生育等险 种不同的是，对外来劳动力只实行综合保险。三项待遇是工伤、住院医疗和老年补贴。 即单位使用的外来从业人员只享受工伤、住院医疗和老年补贴三项待遇，无单位的外来 从业人员享受意外伤害、住院医疗和老年补贴三项待遇。但对外省市建筑施工企业，考 虑到其人员流动性更强，对这类企业的外来人员只设两项保险待遇，即大病医疗和工伤 ，没有老年补贴，缴费率也相应降为5.5%。

——费率固定，费基完全统一，缴费周期为每3个月缴1次。也就是说，使用外来从业 人员的所有用人单位其综合保险费率都是12.5%，其中养老补贴原为5%，现为7%，大病 医疗和工伤保险原为7.5%，现为5.5%。外地施工企业由于只参加大病医疗和工伤保险， 缴费比率为5.5%。缴费基数为上年度社平工资的60%，2003年为970元。企业给外来从业 人员办理综合保险，1次必须缴纳3个月的费用，不能每月都缴1次。这样，无论是对个 人还是企业，1年缴4次即可，减少了企业

缴费的工作量。

——待遇一次性发放。之所以这样设计，主要是为了解决长期困扰的频繁流动问题。 一次性支付对工伤保险来说尤为有利。如果外来人员发生了工伤事故，按国家工伤待遇 的办法核算成现金待遇一次支付给本人或家属。而此前如果出了工伤，由于不允许企业 解除劳动关系，单位一直要给发工资，工伤人员则要住在单位。实行综合保险，一次性 支付工伤待遇之后，工伤人员可以领一笔钱回原籍养老。工伤待遇标准相对较高，除了 全额报销住院费用，其他的四项补贴最高的可达44万，最低的10级工伤也能享受一次性 支付的工伤待遇1万元。

大病医疗和工伤待遇捆绑在一起。大病医疗理赔起付线为社平工资的10%。

外来从业人员不实行养老保险，不设立个人账户，只做养老补贴。用人单位和无单位 的外来从业人员连续缴费满1年可获得1份老年补贴凭证，其额度现为本人实际缴费基数 的7%；外来从业人员男年满60岁、女年满50岁时，可凭老年补贴凭证、身份证明到户籍 所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。

——委托商业保险公司管理。大病医疗和工伤保险委托平安保险公司承办，而养老补 贴则委托中国人寿保险公司办理。即将收取的保险费中的7%给中国人寿，其他的则给平 安保险，让这两家保险公司帮助具体运作。之所以如此，一是考虑到保险公司在基金增 值方面比劳动保障行政部门更有经验和办法；二是可避免劳动保障部门陷入大量的具体 事务而难以自拔；三是养老补贴交由中国人寿经办，可以充分发挥其网络遍及全国各地 的优势，以免参保人员在60岁时需要往返本地与上海解决待遇支付问题，方便了参保人 。

上海模式是地方政府为解决农民工参保问题经积极探索后进行的制度创新。通过近两 年的运行，其积极评价如下：

——比较好地解决了农民工面临的工伤和大病医疗风险防范问题。农民工当

前最大的 风险是工伤和大病医疗问题，其最大的保险需求也在于此。综合保险在制度设计时正是 充分考虑到了农民工的这两项紧迫需要，同时又适当兼顾了未来养老问题。

——简单易行，管理成本低。实行综合保险，三险合一，费用统一征收，且1年只需缴 费4次，待遇一次性给付，最大限度地减少了用人单位和经办机构的工作量，方便了单 位和个人。

——这一制度由于本人完全不需缴费，容易为农民工所接受。而且，由于在本人不缴 费的情况下享受一定的待遇，有利于农民工监督用人单位依法缴费，维护其自身权益。

——费率低，易为用人单位接受。

但从制度设计看，该制度也存在一些问题，需要研究解决：

——与城保和农保制度都不衔接。由于农民工已占据产业工人队伍的一半以上，大量 劳动者的保障在城市基本社会保险制度体外运行，一是不利于城市化；二是随着农民工 队伍的日渐扩大，也不利于城镇职工基本社会保险制度的风险统筹；三是从长远看，还 不利于建立相对统一的社会保险制度。

——养老补贴待遇偏低，难以有效防范老年风险。按农民工年均9000元工资计算，每 工作一年补贴额只有450元(按原5%的养老补贴计算)，待到60岁即使工作缴费20年，也 只能一次性领取9000元，这对20年之后的养老基本发挥不了作用；而工伤和大病的费率 又偏高，商业保险公司的利润空间可能较大。

——从长远看，全社会不同人群之间的风险共济会受到一定影响。

——不利于本地普通劳动者的就业。由于单位使用外来劳动力综合保险缴费

成本只有1 2.5%，可能导致外来劳动力对本地低素质劳动者的岗位替代，不利于本地下岗失业人员 及低素质劳动者的就业。也影响到周边地区的投资环境，如上海实行农民工综合保险后 ，无锡等市就感受到了明显的压力。

广东模式

从全国情况看，多数地区都选择将农民工纳入现行城镇职工基本社会保险制度。为便 于分析，我们姑且将这种制度选择称之为广东模式。具体说来，这种模式有以下两个特 点：

——不另设专门的制度。而是将农民工直接纳入现行城镇职工基本社会保险体系，主 要参加养老、医疗和工伤三项基本社会保险，多数不参加失业保险和生育保险。

——允许农民工享受养老待遇。但其辞工返乡时，其个人账户的养老保险资金全部转 回其户籍所在地的社会保险机构，当地没有社保机构的，退给本人。

广东模式从制度设计的角度看，积极效应明显。首先，它符合我国农村劳动力向城镇 转移、农村逐步实现城市化以及城乡一体化的方向；其次，在制度设计中将农民工纳入 统一的城镇职工基本社会保险体系，但在险种和缴费、待遇上又有适当差别，设计的险 种比较符合农民工的风险情况和保障需要，而且易于实现与城镇职工基本社会保险制度 的对接，既体现了社会保障的公平性、普遍性，又考虑到了农民工的实际情况；第三， 按广东模式参保，用人单位在雇佣本地员工和外地员工时的社会保险负担相差不大，既 有利于各用人单位之间的平等竞争，又不至于因为外来员工的保险成本过低而使本地劳 动者在劳动力市场上处于明显劣势，有利于劳动者之间的平等竞争。

但是该模式在实际运行中也有明显缺陷：

——因退保而中断社会保险关系的情况比较突出。劳动者再次就业时，需要重新参保 ，没有发挥社会保险应有的作用，大多数劳动者未来的养老问题仍然没有解决。

——有对农民工权益再次剥夺之嫌。由于员工流向外地或返回原籍退保时，只退给本 人个人缴纳的个人帐户积累资金，社会统筹部分无偿地留在了当地，损害了农民工的社 会保险权益，从而把劳动者的养老责任留给了其本人、家庭和本人户籍所在地。

——从制度设计的角度看，远期平衡困难。外来劳务工基本是按社会平均工资的60%缴 费，目前由于农民工基本不在参保地养老，尚无支付压力；一旦城市化进程加快，大量 农民工沉淀在本地养老，基金又难以承受强大的支付压力。

两种模式比较

为进一步了解两种模式的异同点，将两种模式相互之间及与国家基本制度在保险项目 、保障对象、参保费率、缴费基数等方面的情况进行了比较。由于广东模式代表的地区 比较广泛，而各地的做法又有所不同，为便于分析，我们以深圳作为代表进行比较(见 下页表)。

农民工社会保障模式选择

关于农民工社会保障的模式选择，即是进入现行社会保险制度，还是单独建立专门的 个人账户保险制度，目前争议较大。总体来看，两种模式各有优劣，需要理性分析后做 出取舍。

进入现行社会保险制度

进入现行制度的好处是有利于城镇社会保险制度的平稳运行；地区之间、企业之间、 群体之间公平性较好；也有利于农民向城镇转移，促进城镇化进程。同时，还有利于在 全国范围内建立基本统一的社会保险制度。缺点是，费率高，用人单位和农民工难以接 受；转移困难，难以适应农民频繁流动转移和接续社会保险关系的需要；制度对农民工 的透明度低，他们很难知道自己有多少权益，能享受多少待遇；农民工参保后待遇享受 问题难以解决；由于农民工缴费基数低，一旦大量农民工选择缴费满15年享受待遇，则 基金长期平衡有困难，政府需要承担比较大的财政责任。因此，进行这种制度选择，则 需要进一步完善制度，如降低费率，实行基础养老金全国统筹等。

单独建立制度

为农民工专门建立弹性的个人账户制度，优点是为农民工提供了低费率的保障平台， 由于缴费较低，易为用人单位和农民工本人所接受；账户权益可累积计算，农民工看得 见、摸得着，有利于调动其参保积极性；便于跨地区转移，适应农民工频繁流动需要不 断转移和接续社会保险关系的情况；待遇可享受，政府只承担有限责任。

缺陷也很明显：一是分裂了现行基本制度。农民工已占产业工人队伍的一半以上，如 果单独建立制度，不仅将来统一基本社会保险制度的难度加大，而且现行城镇职工基本 社会保险制度将难以运行下去，社会和政治风险较大，改革的机会成本不易估量；二是 使用农民工的企业和不用农民工的企业之间、用农

民工数量多与少的企业之间、城镇居 民与农民工之间难以公平竞争，不利于建立公平的市场竞争秩序；三是对农民工实行低 费率的参保政策，在低端劳动力市场的就业竞争中，城镇低技能劳动者(特别是下岗失 业人员)势必处于不利和不公平的地位，影响城镇居民就业和再就业；四是不利于农民 转化为市民，实现城镇化。而且，从国际经验看，多数国家基本社会保险制度通常都是 统一的，即使不统一，一般也是按行业(如农民、产业工人、公务员等)或按白领、蓝领 (如法国的干部和工人养老保险制度)分别实行不同的保障制度，而专为向城镇流动就业 的农民单独建立保障制度的做法在国际上并无先例。

模式选择

农民工社会保险模式选择是一个复杂的问题。农民工是一个复杂而又庞大的群体，既 有正规就业的，又有灵活就业的；既有稳定就业的，又有频繁流动的；有的有明显的城 市化倾向(据有关地方调查，这部分农民工占20%)，而多数则只是打工挣钱，迟早还要 叶落归根、回归故里。因此，很难用一个制度将所有的农民工全部覆盖进来。

笔者认为，农民工社会保险制度模式选择应适应不同就业状况的亚群体的情况。首先 应解决频繁流动带来的一系列困扰，解决权益累计、关系接续以及政府承担无限责任等 问题。对此，个人账户模式有其先天的优越性；其次，要适应我国快速城镇化的形势， 满足部分稳定就业的农民工城市化的需要。对此，现行制度又有明显的优势。

笔者倾向于取两者之所长，农民工养老保险可考虑建立过渡性的个人账户制度，其他 险种则进入现行制度，保当期，不承担国企历史债务。具体来说，即将从事正规就业、 建立稳定劳动关系的农民工纳入现行制度；对频繁流动、从事各种灵活就业的农民工其 养老保险引入过渡性的办法，实行账户模式，同时降低缴费标准，将本人的社会保障权 益记入个人账户；农民工工伤保险与城镇职工完全相同，医疗保险则只保大病。但随着 我国社会保障制度的改革完善，

在基础养老金实行全国统筹之后，应将农民工纳入统一 的城镇社会保障体系，并通过折算权益将个人账户制度向统一的制度过渡。届时，对经 济承受能力弱的农民工，可允许其不建立个人帐户，只参加社会统筹，本人也不缴费。

农民工社会保障政策建议

尽快出台农民工社会保险问题指导性意见，以规范各地工作

目前，各地在农民工参保问题上的进展很不平衡，制度不统一。这一方面造成地区之 间、企业之间、农民工个人之间新的不平衡、不公平，同时也为未来制度的统一和完善 设置了障碍。为促进我国社会保障体系的健全完善，降低未来改革的成本，减小改革阻 力，应按上述思路尽早出台统一的农民工社会保险政策，或在先行试点的基础上再出台 有关政策，以指导和规范各地工作，使这项工作沿着既定的轨道前进。

按轻重缓急逐步推进农民工社会保险工作

首先，按《工伤保险条例》规定尽快推进农民工工伤保险。今年，要将正规单位雇佣 的农民工全部纳入工伤保险范围，并重点推进农民工较多、工伤风险程度较高和职业病 高发的行业参加工伤保险。其次，用3年左右的时间逐步将农民工纳入城镇职工基本医 疗保险，主要解决大病医疗保障问题。第三，在5年时间内，逐步解决农民工养老保障 问题。

完善养老保险制度，尽早实现养老保险基础部分的全国统筹，并将过渡性的个人账户 制度向国家基本养老保险制度转换

首先，要改进养老保险关系转移接续办法。一是允许参保职工在转移养老保险关系时 ，不仅转移个人账户余额，而且也转移与本人缴费对应的由社会统筹基金支付的基础养 老金权益，具体办法由劳动保障部统一规定；二是取消农民

工退保政策，即农民工离开 参保地，本人养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留保险关系，待其达 到最低领养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会保险的，将账户余额及对应的基础 性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地，未建立农保制度的，将个人账户余额一次 性退还本人。

其次，要降低费率。目前的城镇企业职工基本社会保险制度费率过高(单位平均缴费达 30%以上，加上11%的个人缴费，总费率超过40%)，超出了许多大量使用农民工的劳动密 集型中小企业(包括私营企业和乡镇企业)的承受能力；同时由于管理不到位，转移困难 ，企业缴费后农民工很难真正享受，这是企业和农民工抵制参保的两方面重要原因。为 此，应努力扩大覆盖面，明确各级政府的社会保障责任，降低费率，切实减轻企业负担 。

第三，要提高统筹层次，并尽早实现社会养老保险基础部分的全国统筹。这是解决农 民工因频繁流动关系无法接续及难以享受待遇的治本之策。届时，为灵活就业的农民工 建立的个人账户制度即应向统一的制度过渡。

积极探索、建立健全农村社会保障制度

随着农村人口老龄化和工业化、城市化进程的加快，农民养老和其他社会保障问题日 渐突出，迫切需要构建与农村经济发展水平相适应的社会保障体系。为此，应建立由国家、集体、农民三方负担的社会保险制度，并在经济发展较快的地区推进城乡一体化的 社会保险制度，实现农村社会保险与城镇职工社会保险制度的接轨。

逐步取消户籍制度及相应的各种歧视农民的制度

农民工之所以成为迁徙的候鸟往返奔波于城市与农村之间，带来一系列社会问题，户 籍制度及附着于其上的各种歧视性制度是根源。只有取消户籍制度，逐步实现公民迁徙 自由，才能使一部分工作稳定和有能力的农民工最终逐步在

城镇落户，推进城镇化，减 少农民数量，最终解决中国的三农问题，消除社会保障领域存在的二元现象。

建议，一是逐步实行迁徙自由，为有稳定工作的农民工在城镇落户、退出土地承包创 造条件；二是将农民工纳入城镇社会救助范围，对因病或意外伤害而陷入困境的，给予 临时性的应急救助；三是全面取消教育乱收费，允许农民工子女享有与城镇和当地居民 子女同等的教育权利；四是为农民工提供廉租房，并允许有条件的农民工购买经济适用 房。

6农村社会保障覆盖面有限 7农村社会保障法律不完善

第三章：对国外农村及贫困人口的社会保障制度研究及启示。 1 对美国农村社会保障体系的研究及启示 一、美国社会保障制度形成的背景分析

凯恩斯主义主张国家全面干预和调节经济生活，否定了“供给自动创造需求”的萨伊定律，认为资本主义存在生产过剩经济危机和失业问题，其原因在于有效需求不足。所谓有效需求是指市场上有支付能力或有购买力的需求，并且是社会总需求。总需求包括消费需求和投资需求，由于边际消费倾向递减规律、资本边

际效率递减规律和流动性偏好规律导致有效需求经常低于社会总供给，造成就业小于充分就业水平。针对有效需求不足造成的失业问题，凯恩斯提出实行扩张性财政政策，用举债方法扩大政府支出，承担公共事业投资，承担社会福利责任，对生活在贫困线以下的人实行社会救济，对私人企业进行订货和贷款。凯恩斯还主张实施补偿性财政政策，根据经济情况变化，有意识地扩大或紧缩政府支出，使财政起到反危机的作用。凯恩斯主张实施扩张性货币政策，由政府增发货币，刺激投资。凯恩斯主义从维系再生产的角度出发，主张通过财政政策大幅提高社会福利水平，属于有限再分配，以此理论建立的社会保障制度属于有限责任的社会保障，强调个人责任，政府负担较轻，政府对社会保障制度的干预也是有限的，以实现充分就业为目的。在凯恩斯理论基础上建立的美国社会保障制度被称为保障型社会保障制度，在该制度模式中，政府、企业和个人都是责任主体，在不同的保障项目中扮演不同的角色，如在社会保险中，企业和个人是主要缴税人或缴费人，政府充当最后责任人；在社会救济、社会福利中，政府是最主要的责任人。

二、美国社会保障制度的效应分析

社会保障制度作为社会经济制度，属于上层建筑，是由经济基础——社会生产力水平所决定的，一般来说，经济发展水平高，则社会保障的项目更齐全、覆盖面更广、保障标准更高，这也是发达国家社会保障水平普遍高于发展中国家社会保障水平的根本原因。美国社会保障立法虽然较晚，但随着经济发展水平的提高而超常规发展，其立法种类、保障范围与水平均达到美国经济发展和资本增值所提出的基本要求。社会保障制度对美国社会经济发挥了以下积极作用：一是维护社会经济持续稳定发展和促进社会生产率稳定提高，在一定程度上调节了美国经济的运行状况，如通过强制性保险和补助性救济及工作性培训使劳动力得到保护并适应经济结构调整的变化，又如为经济发展积累资金；二是促进资源优化配置，如降低贫穷人口的比重，在一定时期内补偿失业者，照顾弱势群体，通过收入累进税和社会福利开支调节经济周期，通过加强教育培训提高劳动力素质以促进资源配置等。此外，美国的公共年金计划是发达国家中运行最有效的，与其他经济合作与发展组织成员国相比，其特点是低税率、低保障水平，一个重要原因

是退休金的工资替代率低，从而为企业年金的发展留下很大的空间，促进了基金业乃至整个金融业的发展，成为社会保障促进经济增长的一个典范。

三、健全我国社会保障制度的思考

美国的社会保障制度是建立在一定的经济背景和理论基础之上的，也是和该国经济发展水平相适应的，从总体上看美国的社会保障制度对其国家的发展发挥了重要的作用，美国多年发展的经验和教训，对于我们适应社会主义市场经济背景下，建立健全有中国特色的社会保障体系具有重要的借鉴意义。

（一）明确指导思想

首先，应以马克思关于社会总产品分配的学说为理论依据，马克思在《哥达纲领批判》中提出“六个必要扣除”，其中扣除的“用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”和“为丧失劳动能力的人等设立基金，总之，现在所谓官办济贫事业的部分”就是建立社会保障基金的来源。其次，应以毛泽东、邓小平和江泽民等领导同志的社会保障思想为指导。毛泽东在《论十大关系》中指出，要正确处理“国家、生产单位和生产者个人的关系”，必须兼顾国家、集体、个人三方面的利益，“拿工人来讲，工人的劳动生产率提高了，他们的劳动条件和集体福利就需要逐步有所改进”。邓小平指出社会主义的本质是“消除两极分化，最终达到共同富裕”。江泽民“三个代表”重要思想指出，中国共产党要始终代表最广大人民群众的根本利益。上述重要论述都是我国建设社会保障制度的指导思想。

（二）扩大社会保障范围，提高社会保障水平

社会保障制度作为上层建筑，是以一定的社会生产力水平为基础的，社会保障水平要与我国经济发展水平相适应。总结美国的经验教训，我们发现，当社会保障水平限制在经济发展可以承受的范围之内时，社会保障制度促进了经济的发展，两者是良性互动的，而当社会保障支出的增长超过经济增长时，社会保障就会引发财务危机，损害了经济的发展。社会主义初级阶段较低的生产力水平决定

了我国社会保障只能实行“广覆盖，低水平”，并随着经济发展水平的提高而相应提高，但是有一个逐渐推进的过程。当前，我国应当继续完善企业职工基本养老保险制度，推进做实个人账户扩大试点工作。健全城镇职工基本医疗保险和失业、工伤、生育保险制度，健全城市居民最低生活保障制度。加快建立适合农民工特点的社会保障制度，特别是全国范围建立农村最低生活保障制度，重点推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作。 （三）完善社会保障负担模式

由于我国是社会市场经济国家，国家和市场在整个国民经济发展都具有重要的作用，因此我国的社会保障形式，既不采取完全市场形式，也不采取国家包揽形式，而是将效率与公平、自由市场与国家干预结合起来，在经济增长与社会发展之间求得平衡，在社会保障领域，主张国家负责与个人负责并重，走国家和市场共同负担的社会保障模式，由国家、非政府机构和个人共同参与提供保障，国家提供非普遍的社会服务，帮助最需要帮助的社会成员，提倡发展私人的和志愿的福利事业作为补充，引进竞争机制和消费者选择福利服务的自由。在这里我们强调要正确处理社会保障制度中政府与市场的关系，充分发挥市场机制的作用。从社会保障制度的社会稳定功能角度出发，为保护社会弱势群体，国家或政府应承担制度的设计、执行和调整等职责，还要负责筹措资金和承担最后资金责任；从社会保障制度的经济发展功能这个角度出发，它是国家管理经济的一种宏观调控工具，它的运行应建立在市场这个基础之上，以成本效益分析作为服务是由国家提供还是由市场提供的衡量工具，这一点也为20世纪70年代以来社会保障私有化改革取得的成效所证明。 （四）充分发挥社会保障的功能

充分发挥社会保障的社会稳定和经济发展的双重功能。社会保障制度保护了社会弱势群体，具有社会稳定功能，还可充当需求管理工具，以及通过社会保障基金的有效管理推动资本形成和经济增长，发挥经济发展功能。因此，改革我国社会保障制度也须充分发挥上述两重功能。以我国正在改革和完善的养老保险制度为例，社会统筹账户和个人账户分开管理、做实个人账户，一方面可以为迎接人口老龄化做好充分的准备，消除后顾之忧，稳定人心，另一方面，还要创造条件让养老基金投资于资本市场，既实现保值增值，又促进经济繁荣。在社会保障

体系方面，在社会保险制度上尝试建立基本保险、强制性企业保险和个人储蓄性保险相结合的多支柱体系。

2 对德国农村社会保障体系的研究及启示 一、德国的经验

德国社会保障的核心立法可追溯到19世纪末，当初对从事独立经营的农民社会保障需求没有予以考虑。20世纪中叶德国实现工业化和城市化后，农业企业主及其家庭成员的生活需求有所提高，而他们在年老时从转交农业企业中获得的现金补偿不能满足基本生活需要，使得他们不得不继续从业而拖延转交农场的时间。同时，欧洲一体化的推进也加剧了农业领域的竞争压力，而德国农业企业主及其家庭成员较低的生活水平，难以应对日益激烈的市场竞争。为此，德国于1957年颁布了适应于农民的《农民老年救济法》。这标志着德国向建立一个独立的、全面的农村社会保障法律体系迈出了关键的一步。其主要内容是：

1．保障对象。德国《农民老年救济法》规定，农民养老保险的法定投保人为农场主及其配偶和共同劳作的家属，但大型农业企业的雇员不属于农村养老保险的范畴，而应投保于普通工人或职员的法定养老保险。

2．资金来源。德国农村养老保险体系实行现收现付模式，资金来源于联邦政府的补贴和投保人缴纳的保险费。法律规定其缴费额统一标准等额上缴，不与收入挂钩，投保人缴纳的保费不足支付时，国家给予资助。1982年德国用于农村社会保障的资金为37亿马克，1996年增加至77亿马克。这表明该国农村社会保障资金中，有很大一部分来源于政府补贴，且国家在这方面的投入在逐年增加[1]。 3．享受条件。德国农民享受养老金必须具备三个条件。一是养老金的给付必须以农场主移交农业企业为先决条件；二是参保人的最低投保年限一般不得少于15年，但真正丧失了劳动能力的最低投保年限可为5年；三是必须达到法定的65周岁退休年龄后方可全额享受，提前退休者将减少相应比例的养老金。 4．管理机构。宏观上由政府部门对农民养老金实行统一立法和管理监督。具体事务由专门的农民养老保险经办机构负责。目前，德国有13家农村养老保险经办机构，并组建了一个全国性的农村养老保险经办机构总联合会(GLA)。这些经办机构是

具有自治特征的法人，并自觉接受政府的管理和监督。

4 对加拿大农村社会保障体系的研究及启示 5 对日本农村社会保障体系的研究及启示 二、日本的特色

日本的社会保障立法始于明治维新。首先并没有将农民纳入社会保障体系中，随着经济的发展和社会的进步，日本政府越来越认识农民的社会保障问题的重要性。1938年日本开始制定保障对象包括农民在内的《国民健康保险法》，到20世纪60年代已基本建立起了覆盖全民的医疗保险体系。目前，日本有近百万家医院、诊所为医保患者提供服务，日本国民可持医疗保险卡到其中任何一家就诊。其费用的70％由国民健康保险基金支付，且对70岁以上老人实行完全免费就医。同时，日本的农村社会保障最具特色的是建立了多层次的养老保险制度，以满足不同层次的需要，具体包括：

1．日本的《国民养老金法》规定20岁以上、60岁以下的农民、个体经营者等均必须加入国民养老保险。参保者每月定额缴纳保险费1．33万日元。凡缴纳有困难者，本人提出申请并经审查属实后，可免缴国民养老保险费，但退休后其免缴期间的养老金只有原来的1／3。这样，日本以养老保险为支柱的农村社会保障体系初步建立并开始得到迅速普及，从而成为世界上较早的社会保障体系覆盖全体农村人口、许多方面农民享有与城市居民同等保障待遇的国家。

2．1971年日本开始实施的《农民养老基金法》规定，投保人凡符合投保20年以上，年农业所得在900万日元以下，1947年1月2日以后出生三个条件，可享受保险费的国家补助。这样，投保人65岁以后除获得“农民老龄养老金”外，还可获得“特别附加养老金”。没有资格享受保险费国家财政补助者，可缴纳一定的“普通保险费”，65岁后除了“基础养老金”外，再得到一定数额的“农民老龄养老金”。

第四章：结合国内外针对农村社会保障体系建设的经验及教训对我国如何更好解决农村社会保障问题提出建议和对策。

四、解决我国新农村社会保障体系存在问题的对策和建议

我国社会保障体系的总体目标是建立一个与经济社会发展水平相适应、资金来源多渠道、保障方式多层次，权力与义务相对应，管理与服务社会化，统一规范和持续可靠的社会保障体系。改善和加强农村社会保障，既是我国农村经济和社会发展的需要又是广大人民群众的迫切需求。农村社会保障体系建设的成效与农村居民幸福安康息息相关，事关农村经济社会发展大局。综观世界各国经验，社会保障体系建设总是与经济社会的发展变迁紧密联系在一起的。当前，我国农村发展中出现了一些新情况、新问题。比如，近年来由于劳动力大量外流，农村家庭保障功能弱化，农村的养老、医疗等方面的压力比较突出。在这种情况下，如果替代性的社会保障未能及时跟进，将不利于农村劳动力向非农产业转移，不利于农村消费市场的扩大，不利于工业化、城镇化和市场化的发展。因此，我们必须加快健全农村社会保障体系，推进城乡基本公共服务均等化，促进城乡协调发展。我们要在不断完善现有制度的基础上，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。这包括建立新型农村社会养老保险制度、做好被征地农民社会保障、完善农村最低生活保障制度、落实农村五保供养政策、完善农村受灾群众救助制度等方面的工作。同时，还应发展农村保险事业，充分发挥保险机制在完善农村社会保障体系中的重要作用，为农民提供必要的财产、人身保障，提高农民的保障能力，减少农民的后顾之忧，增加农民的生产投入，

扩大农民的消费需求，促进农村经济社会又好又快发展[7]。我们要做好以下几点：

（一）顺应经济全球化的趋势作出调整

随着我国加入WTO,经济全球化对我国提出的挑战越来越大,我国包括社会保障法律在内的各项立法应不断适应这一要求。经济全球化趋势使各国经济的相互依存、相互影响日益加深,要求各国积极参加国际经济合作,按照平等互利原则处理双边甚至多边的国际经济关系,各国的法律也作出相应的调整。我国为了更好的参与世界经济的竞争必然要按国际规则办事,但我国的调整也一定要从我国国情出发,不可能与西方发达国家一较高低,只能站在一个发展中国家的立场上与国际接轨[8]。

（二）大力发展农村经济，使之有更坚实的经济基础

我国经济发展的不平衡性决定了我国各地区只能因地制宜的建立适合自己的社会保障体系。政府加大农业扶持力度，加大对农业的投入，使农村经济较快发展，才是建立更高级的社会保障体系的根本方法。

（三）巩固完善新型农村合作医疗制度

当前，新型农村合作医疗制度已实现全面覆盖，今后一段时期的工作重点要转到巩固和完善新农合制度上来。要进一步规范、完善财政补助资金拨付办法，确保中央财政和地方财政的补助资金及时足额拨付到新农合基金账户，在农民自愿的基础上，探索建立形式多样、简便易行的农民个人筹资方式。加强医疗服务和医药费用的监管，切实加强农村医疗机构内部管理，建立健全疾病检查、治疗、用药方面的规范、制度及行之有效的自律机制。同时，有效开展农村卫生机构及其服务行为的外部监管，对医疗机构实行动态管理。加强经办机构能力建设和基金运行管理。要本着精简、高效的原则，加强对经办机构的建设和管理，做到有人办事、有钱办事，提高新农合的管理能力。要健全基金管理制度，形成有效的监管措施，发挥政府各职能部门、社会各界和农民的监督作用，确保基金安全。全面加强新型农村合作医疗管理能力建设。

（四）发挥保险机制在农村社会保障中的积极作用

进一步推进农业保险发展，应继续完善政策性农业保险经营机制和发展模式，建立健全农业再保险体系，努力形成农业巨灾风险转移分担机制。首先，要着力完善政策性农业保险经营机制和发展模式。为促进农业保险的健康发展，农业保险应该由各地根据本地区农业生产的实际情况，优先选择生产量大，关系国计民生的基本农作物作为重点支持的农产品险种。在风险保障范围上，应以发生频率高，损失大，无法通过人为措施预防和减轻为原则。对于一般的农产品，应鼓励保险公司开发农户所需要的保险产品，并宣传和引导农户购买。其次，要着力形成农业巨灾风险转移分担机制。农业保险业务损失的不确定性较高，一旦遇上严重灾害，会面临较大损失，保险公司依靠自身的经营无法规避这种风险。国际上开展农业保险业务的国家大都通过提供再保险或者承担超赔责任等方式，对分散农业巨灾风险做出制度性安排。我国一些试点省份也已开始研究建立各级政府、保险公司共同参与的巨灾风险应对办法和机制。为了有效应对大灾风险，应

积极借鉴各方面有益经验，努力形成农业巨灾风险转移分担机制。一旦发生大灾风险，对于超过一定损失的超赔部分，除了必要的保费补贴和大灾风险的分担以外，保险公司还可以通过共保和购买再保险等商业途径分散风险。 （五）将农村社会保障制度纳入立法体系

作为一项法律,不能仅面向城镇居民而忽视我国广大的农民社会保障问题,应积极考虑如何保护广大农民的切身利益。为此我们可以根据国家的大政方针结合本地区的农村实际情况制定一些实施细则,要包括农村居民享受社会保障的基本权利法案和关于最低生活保障、医疗保障、养老保障等方面的专门法案。农村居民享受社会保障的基本法案将对社会保障的对象的选择、范围、实施、资金筹集与应用及管理监督、农村社会保障机构的设立、农民享受社会保障的程序等做出规定。

总之，完善和健全我国农村社会保障制度有利于经济发展模式由外向型向内需型转化完善和健全农村社会保障制度，有效改善民生，则能直接增加困难居民的消费能力，显著地提升居民的边际消费倾向，增加即期消费，从而扩大消费需求。完善和健全我国农村社会保障制度有利于打破城乡二元社会结构，促进和谐社会的建设必须全面推进农村社会保障事业的发展，以逐步消除城乡差别，协调城乡社会各方面经济利益，缓和社会矛盾，实现城乡和谐发展，促进国家长治久安。完善和健全农村社会保障是体现中国共产党执政合法性的现实需要。统筹协调、抓好落实要紧密结合实际，加强农村社会保障理论和实践研究，深刻把握农村社会保障特点和规律，增强农村社会保障工作系统性。要充分调动社会各方面的积极性，努力形成全社会共同参与社会保障事业、全体人民共享改革发展成果的良好局面。

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