行政学原理复习重点

10级《公共行政学》复习重点

一、 名词解释：

1、 行政管理：是一种以国家权力为基础，以国家组织主要是政府机关为管理主体，以国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务为管理对象的管理活动。 2、 行政职能：是指作为国家权力机关的执行机关，依法对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责及所具有的功能。主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。

3、 行政组织：是指依一定法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。

4、 行政组织体制：是指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态，它的核心问题是行政权力的分配，即行政权力名义和实际的归属及运用。 5、 行政组织结构：是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，它包括行政组织各部门和层级之间的横向和纵向分工协作以及联系、沟通方法等。 6、 行政领导：

名词的行政领导：在各级行政机关中，承担组织、管理、决策、指挥等领导职能的行政人员。

动词的行政领导：在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定行政目标，所进行的组织、管理、决策、指挥等社会活动。

7、 行政领导方式：是行政领导在领导活动中所采取的具体行为。

8、 行政领导权力：就是指行政领导者在行政管理活动中，利用其合法地位，以不同的激励和制约方式，引导下属同心协力达成行政目标的影响力。 9、 行政决策：是指国家行政机关及其工作人员在履行行政职能的过程中，为了有效地管理国家政务和社会公共事务，根据客观情况和条件，经过分析、比较和选择，以确定行动方案的过程。（关键词：行政机关 行政职能 行动方案 选择） 10、 行政决策体制：是指承担行政决策的组织机构和人员的权责分配及决策制度的总称。

11、 行政决策模式：又称为决策行为模式，是决策者有规律的、反复出现的、标准的、可以使人照着做的标准样式。 12、 行政决策的科学化：是指行政决策应当按照行政管理活动的客观规律办事，严格遵循决策科学的理论、决策程序、决策原则和决策方法来进行。 13、 行政决策的民主化：是指决策者在制定行政决策的过程中应充分发挥民主，充分听取公众和咨询系统专家的意见。 14、 行政执行：是行政机关及其工作人员依法对国家事务的直接具体的组织、指挥和控制的过程，即通过执行适用于规范行政管理活动的法律法规，实现行政决策目标，完成行政管理任务的全部行政活动和过程。 15、 行政手段: 是指依靠行政组织的权威，凭借行政权力，按照从上而下的行政隶属关系，向下级层层发指令，以控制和左右被管理者，影响管理对象的措施和方法。

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16、 经济手段：经济手段是指行政机关根据客观经济规律和物质利益原则，运用经济杠杆来调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进行政执行顺利实施的方法。 17、 法律手段：法律手段是指国家行政机关依照法定职权和程序，把国家的各种法律、法令和法规贯彻到行政管理活动中的方法。 18、 思想教育手段：思想教育手段是指通过开展思想教育工作，来引导被管理者按其预定目标努力完成行政任务的方法。 19、 政府执行力：是指政府为达到既定目标通过贯彻实施党的路线方针政策、法律法规、决策、战略计划等行为，对各种资源进行使用、调度和控制，有效处理政府日常事务过程中所表现出来的政府内在能力和效力。 20、 府际关系：是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错关系以及不同地区政府之间的关系。

21、 地方政府间关系：

从形式上看，可分为纵向关系和横向关系，前者主要是指具有上级地方政府与下级地方政府关系，而后者指不具有隶属关系的地方政府间关系。

从内容上看，地方政府间关系包括权力关系、利益关系以及公共行政关系等。在地方政府纵向关系中，最重要的是权力关系；而在地方政府横线关系中，最最要的是利益关系。

22、 地方政府间纵向关系：是指具有隶属关系的地方政府间所形成的关系。地方政府间纵向关系，其实质是中央政府与地方政府关系在地方的延伸，受到中央与地方关系的制约。

23、 地方政府间横向关系：

广义的：是指由不具有行政隶属关系的地方立法、司法、行政机构及其人员所形成的关系。

狭义的：仅指由不具有行政隶属关系的地方行政机构及其人员所形成的关系 24、 行政改革：是指行政主体为了契合行政系统内外环境的变化，对公共行政的要素结构、制度文化、内外关系、工具手段和运行过程等进行的调整、重建活动及其过程。 二、选择题

1. 行政管理构成要素 ：

a、行为要素 b、人员要素 c、时空要素 d、组织要素 e、资金和物材要素 2. 行政管理的特征

a、政治性 b、社会性 c、执行性 d、系统性 3. 行政管理的系统

（一）行政管理主体：1、政府2、政府行政机关3、行政首长4、政府普通公务员。 （二）行政管理客体：

1、经济性组织 2、社会性组织 3、政治性组织 4、教科文组织 5、新闻性组织 6、公 民

4. 行政管理学的演进：

1865年，德国学者—斯坦因，第一个提出行政学或行政管理学的概念。

（一）早期行政研究时期（19世纪中叶—20世纪初）提出政治与行政分离的观点

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这一时期是指１８８７年威尔逊发表《行政学之研究》（公共学的开山之作）一文为标志。

这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。

A、代表人物： 1、威尔逊 世界上第一个提出要建立一门单独的行政学科的人。被誉为“行政学鼻祖”。

2、古德诺

（二）传统行政研究时期（20世纪初—20世纪30年代）

主要代表人物：马克思·韦伯 提出官僚理论，因而被称为“组织理论之父“。

古典管理理论学家泰勒、法约尔并称为西方古典管理理论的三位先驱。 （三）行为科学时期 （20世纪30年代—20世纪60年代） 主要代表人物：西 蒙

（四）新公共行政时期 （20世纪60年代—20世纪80年） 主要代表人物：弗雷德里克森

（五）新公共管理时期 （20世纪80年代—至今） 主要代表人物：奥斯本 5. 我国行政管理的历史

科举制从隋朝大业元年（605年）开始实行，到清朝光绪三十一年（１９０5年）举行最后一科进士考试为止，经历了一千三百多年。

中西方差距

1、1870年6月4日枢密院令的颁布作为英国近代文官制度正式确立的标志 2、1883年，美国国会通过《文官制度法》（也称为《彭德尔顿法》）。该法奠定了美国现行文官制度的基础。 6. 西方行政管理学在中国的引进

1、梁启超：1896年，《论译书》：我国最早提出公卿要学习行政管理学 2、孙中山：提出“立法、司法、行政、考试、监察”五权分立 3、张金鉴：我国第一部行政学著作《行政管理学之理论实践》 7. 行政管理学在新中国的恢复和发展

（一）中断阶段（20世纪50年代——70年代）

（二）侣导、酝酿和恢复阶段 （20世纪80年代—20世纪80年代末）

1、重要事件：1980年在北京召开了中国政治学会成立大会；1985年，试点行政管理学专业

2、重要人物：夏书章

《人民日报》上发表《把行政管理学的研究提上日程是时候了》的文章 （三）开拓、发展阶段 （1988年——1992）

重要事件：1988年：中国行政管理学会在北京成立，会刊《中国行政管理》；第一届会长是国务院秘书长的陈俊生

（四）提高、深化阶段 （1992——至今）

重要事件：1995年：国家行政管理学院在北京正式成立；各省市相继成立 8. 现代国家行政职能问题的由来

(一)罗斯福“新政”——现代政府行政职能问题的由来 。

(二)“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生。

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(三)“东亚金融危机” ——后发展国家政府行政职能问题的修正。 9. 行政职能的特征

1、多样性 2、执行性 3、公共性 4、阶级性 5、动态性 6、同质性和差异性 10. 行政职能的构成

1、基本职能：a．政治职能 b、经济职能 c、文化职能 d、社会职能 2、层级职能：

A、中央政府专有职能 b、地方政府专有职能 c、中央和地方政府共享的职能 3、运行职能 ：1．计划职能 2．组织职能 3．协调职能 4．控制职能 11. 行政职能定位的影响因素

1、自然 2、经济 3、社会 4、政治 5、文化 6、其他 12. 西方国家行政职能的历史演变

? 前资本主义时期的行政职能：前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期 ? 自由资本主义时期的行政职能 ： “看不见的手”“守夜警察“ ? 垄断资本主义时期的行政职能：“行政国家（社会主宰）” ? 当代资本主义时期的行政职 13. 我国计划经济时期的行政职能

1、以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心

2、行政职能定位：全能型政府

3、职能运行方面：只注重思想政治教育与行政强制手段的运用 14. 我国行政职能转变的历史必然性 （一）行政环境发展变化的必然要求 1、适应经济体制改革的要求 2、适应政治体制改革的需要 3、适应WTO体系规则的需要

（二）行政管理科学化和技术手段现代化的必然结果 （三）对政府、市场认识的深化

（四）顺应世界各国行政职能不断发展变化的趋势 1、行政职能涵盖面逐渐扩大

2、行政管理的宏观职能日益强化

3、行政职能体系中，社会服务职能不断强化 15. 行政组织构成要素

A、组织目标 b、机构设置 c、职位设置 d、人员构成 E、规章制度 f、物质基础 g、运行机制 h、价值观念 16. 行政组织的类型

1、以行政职权大小为标准： 统率机关 被统率机关 2、以行政管理活动程序为标准

决策机关 执行机关 咨询机关 信息机关 监察机关。 3、以行政层级或职权范围大小为标准 中央行政机关 地方行政机关

4、以设置的时间延续为标准：a、常设机关 b、临时机关

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5、以工作性质、职权和管辖范围为标准

领导机构 执行机构 咨询机构 信息机构 监察机构 辅助机构 派出机构

17. 行政组织体制的分类

1、根据行政组织内部行使最高决策权的人数

首长制 委员会制 混合制 2、根据行政组织权限集中或分散程度

集权制（法国） 分权制（美国） 均权制

3、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥与控制关系的差异

完整制 分离制 18. 行政结构分类

A、行政结构的层级化 ——行政组织的纵向结构 （1）涵义

行政组织的纵向结构：在理论上称为行政组织的层级制结构。层级制结构是行政组织内部纵向结构形式，它是上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的关系形式。 （2）分类

（1）行政结构的宏观纵向分工 （2）行政结构的微观纵向分工

B、行政结构的分部化 ——行政组织的横向结构 （1）涵义：

行政结构的分部化就是行政组织的部门分工，在理论上又称行政组织的职能制结构。它是以行政组织内部各功能单元之间的协同与制约关系为主要内容的结构形式，它是按照专业化原则设置的职能系统，是组织横向专业化分工的结果。 （2）分类

? 按业务性质分工：是指按行政管理的业务性质异同来组成行政组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务

? 按管理程序分工：按管理程序分工，是指按行政管理工作过程的程序不同来分别设置行政组织部门。如各级政府的首脑机构就是决策部门，各级政府的政策研究室就是各级政府的咨询部门，一般的业务部门就是执行部门，统计局就是信息部门，监察部就是负责监督所有行政管理的监督部门。

? 按管理对象分工：是指按行政组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。

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这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置，如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。

? 按地区分工：按地区分部化，从不同层级看，是纵向分工；从同一层级看，各地方行政组织之间的关系属平行的地区横向分工，这是宏观的地区分部化。微观地区分部化是指中央政府各个部门在各个地方设置派出机关，如铁道部在各个地方设置的各地铁路局，这里只分析宏观的地区分工。 19. 行政组织结构的发展趋势 ? 扁平化 ? 矩阵化 ? 虚拟化

20. 两个重要定律及其运用 一、帕金森定律

1、帕金森定律：

第一法则增加部下的法则。

第二法则行政官员彼此之间人为地制造工作、增加工作量的法则。 2、帕金森定律之现实版：

? 干事情的越来越少，领导却越来越多 ? 组织人数不断增加，效率不断下降 ? 岗位分工越来越细，中间环境越来越多 ? 部门越来越多，流程越来越乱 。 3、帕金森定律之运用

历览古今兴衰事，成败得失在用人。一个单位一个地方乃至一个国家，兴衰与否，用人是关键。作为一个领导，不仅要独具慧眼，学会相马，学会赛马，而且还要有用人之胆、容人之量， 要敢于起用比自己强的人。只有这样，才有利于人才的脱颖而出，也唯其如此，才能实现用人上 的良性循环，走出“帕金森定律”的怪圈。 一句忠告： 完善内部组织流程、变革内部组织文化刻不容缓 二、彼得定律

1、彼得定律的观点 在一个等级制度中，每一个职位最终都将被一个不能胜任其工作的职工所占据。层级组织的工作任务多半是由尚未达到不胜任阶层的员工完成的。

2、彼得定律之现实版

? 一名非常称职的教授被提升为大学校长后却无法胜任。 ? 一个优秀的运动员被提升为体委主任后 却无所作为。 ? 一位非常能干的员工晋升为干部后却根 本无法发挥。 3、彼得定律之运用

? 改变单纯的“根据贡献决定晋升”的晋升机制不能因某个人在某一个岗位级别上干得很出色就推断此人一定能够胜任更高一级的管理职务。

? 要建立科学、合理的人员选聘机制，客观评价每一位职工的能力和水平，将职工安排到其可以胜任的岗位。

? 设立多渠道的员工晋升通道，让员工能根据自己的不同爱好、特长和努力得到全方位的晋升激励

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? 应建立更全面有效的奖励机制，更多地以加薪休假、股权等方式作为奖励手段。 21. 判断我国公务员的范围包括以下七类机关的工作人员： 1、共产党机关的工作人员：

? 中国共产党组织由中央组织、地方组织和基层组织。 ? 党的机关中下列人员是公务员：一是中央和地方各级党委、纪检委的领导人员；二是中央和地方各级党委工作部门的工作人员；三是中央和地方各级纪检机构内设机构的工作人员；四是街道、乡镇党委机关的工作人员。

? 企业、学校、科研院所、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队以及农村级党的基层组织的工作人员不纳入公务员范畴。 2、人大机关的工作人员：

? 我国人大机关包括全国人民代表大会及其常务委员会、地方各级人民代表大会及其常务委员会（乡镇人大不设常务委员会）。

? 人大机关的下列人员是公务员：一是各级人大常务委员会的领导人员；二是各级人大常务委员会工作机构（如办公厅、室，法制工作委员会）的工作人员。三是各级人大专门委员会的办事机构的工作人员。 3、行政机关的工作人员：

? 我国行政机关包括国务院和地方各级人民政府。

? 行政机关的下列人员是公务员：一是各级政府的组成人员；二是县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；三是乡镇人民政府机关的工作人员。 4、政协机关的工作人员：

? 我国政协机关包括中国人民政治协商会议全国委员会和地方各级委员会。 ? 政协机关的下列人员是公务员：一是政协各级委员的领导人员；二是政协各级委员会工作机构（如办公厅、室等）的工作人员。三是政协专门委员会办事机构的工作人员。

5、审判机关的工作人员：

? 我国审判机关包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门法院。 ? 审判机关的下列人员是公务员：最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。 6、检察机关的工作人员：

? 我国检察机关包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门检察院。

? 检察机关的下列人员是公务员：最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。 7、各民主党派机关的工作人员：

? 我国的民主党派主要有：中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等。

? 民主党派机关的下列人员是公务员：一是中央和地方各级委员会的领导人员；二是中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。 上述七类人员，要做具体分析

? 各级人大常委会、政协各级委员会、民主党派各级委员会的领导人员，如果不

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驻会，不使用行政编制，则不列入公务员范围。

? 各级代表大会代表、委员会委员，整体上不列入公务员范围，按其所在部门和单位的人事制度管理。如中国共产党各级代表大会代表、纪律检查委员会委员；各级人大代表、常委会组成人员、专门委员会委员；政协各级委员会委员、常委、专门委员会人员；各民主党派中央和地方各级委员会委员等。

? 机关所属的事业单位的工作人员，使用事业单位编制，不纳入公务员范围； ? 机关中的工勤人员，不执行行政职务，其工作属于后勤服务性质，不列入公务员范围。

? 国家主席、副主席属于公务员；

过去参照《国家公务员暂行条例》管理的人民团体、群众团体工作人员（如妇联、工会、共青团等），仍然参照《公务员法》标准，不列入公务员范围。 22. 西方国家公务员制度产生的历史因素 （一）公务员制度产生的经济条件

（二）公务员制度产生的政治条件 ? 政党分肥制 ? 恩赐官职制

（三）公务员制度产生的思想文化条件

? 文艺复兴

（四）中国科举制度的影响

23. 西方各国公务员制度的发展历史

公务员制度建立的标志：一是政务官与事务官相区分；二是考试择优录用制度的建立。

1、英国。政务官和事务官的分化，是英国文官系统形成的第一步。以１７０

１年议会《王位继承法》为标志。英国文官系统形成的第二步是从改革东印度公司开始的。 以《关于录用王国政府文官的枢密院令》为标志。 2、美国。美国两项任务同时完成 。

3、德国。德国是先推行考试制度，再将政务官与事务官区分开来。

4、日本。特点：其一，欧美国家是从政党中产生政务官，日本是担任最高级职务的官员加入政党。其二，欧美国家实行两官分途，日本绝大部分政务官则是通过事务官职务进入政府。因此有人认为日本是文官收买了政党和政府。 24. 我国公务员制度的历史沿革 （一）古代官员选拔制度沿革

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⊙秦朝 --废除世卿世禄制，建立官僚制。即在人事管理方面，凡官职设

置、入仕途径、用人标准、管理方法等，都由皇帝决定，奠定了国家统一任命和调配官员的基本体制。

⊙汉代 --“察举”

⊙魏晋南北朝： --“九品中正制”

⊙隋朝： --废除九品中正制，直接采用考试办法选拔官员 ⊙唐朝 --考试制度完善，分科取士，遂称“科举” ⊙宋代 --科举制度到达鼎盛时期。

⊙明代： --科举制度新发展，分为童试、乡试、会试和殿试四级。 ⊙清朝： --继续沿用科举制度。至光绪三十一年（1905年）废止。 （二）新中国的干部人事制度建设的三个阶段

? 创立和发展阶段（1949年10月—1966年） ? 挫折倒退阶段（1966年5月—1976年10月） ? 法制化建设阶段（1976年10月—1993年8月） （三）党的十一届三中全会以来

? 1980：邓小平“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”； ? 1984：起草《国家工作人员法》；

? 1985：改名为《国家行政机关工作人员条例》；党的十二届六中全会：修改《国家行政机关工作人员条例》 ，并改名为《国家公务员暂行条例》； ? 1993：颁布并开始实行《国家公务员暂行条例》； ? 1993-2005；贯彻实行《国家公务员暂行条例》； ? 2006：实施《国家公务员法》。 25. 我国国家公务员制度简述

26. 行政领导的类型

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27. 行政领导的地位和作用

28. 行政领导方式

（一）依据领导者行为本身的特征

?强制式领导方式：一个行政领导者，要善于运用行政指令来规划行政人员和行政活动的参与者，保证他们不违反行政指令，保证他们服从自己的权威。 ?说服式领导方式：行政领导要经常性使用的领导方式，应是说服式的。说服，包括劝告、诱导、启发、劝谕、商量、建议等易于领导者和被领导者双向沟通的方式。

?激励式领导方式：根据组织行为学的揭示，对组织成员进行不同方式的激励，有利于提高他们的工作积极性，从而提高工作效率。激励的方式，大致可以区分为普遍激励和特殊激励。

?示范式领导方式：良好的领导方式，包括领导者本人对自己领导形象的塑造。而最有益于塑造好的领导形象的方式，则莫过于身体力行，身先士卒。

(二)行政领导者运用决策权的情况

?专断式领导：把一切决策权集中在自己一人手里，下属只能奉命行事，没有任何参与决策的机会。

?民主式领导：同下属之间互相尊重、彼此信任，常常通过交谈和开会等方式同下属进行沟通，与他们一起商讨决策并尽量授权。

?放任式领导：对权力看得很轻，对组织不确定明确的工作规章，让下属自由摸索，自行发挥。

（三）行政领导工作侧重点不同

? 以事为中心的行政领导方式：持这种领导方式的领导者，认为工作是目的、是中心，只注重工作的进程，强调工作效率，以工作的数量和质量来评价工作人员的优劣，以工作成果作为评价组织成败的指标。

? 以人为中心的行政领导方式：持这种领导方式的领导者认为，只有工作人员身心愉快，才能产生最高的效率。领导者尊重工作人员的人格，注重发挥工作人员的积极性，改善工作环境，解决工作人员的生活问题。

? 人事并重的行政领导方式：持这种领导方式的领导者既重视人，也重视工作，两者不偏废。既要改善工作条件和环境，充分发挥人的主观能动性，使部属有饱满的工作热情和主动负责的精神；又要对工作严格要求，赏罚分明，使部属保质保量地完成行政工作计划，创造出最佳成绩。 29. 了解行政领导群体 一、行政领导群体的基本概念

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1、行政领导群体是由若干领导个体构成个体作用不能代替群体作用 2、行政领导群体是一个系统，个体的作用会影响群体的作用 二、行政领导群体结构

30.

行政决策的类型

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31. 行政决策的原则、程序与方法 一、行政决策的原则

1、信息准、全、新原则：信息准确 信息全面 2、系统分析原则

3、可行性原则 4、时效性原则 5、科学民主原则 6、对比选优原则 7、动态可变原则 8、依法决策原则 二、行政决策的程序

程序如下图：

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具体

三、行政决策的方法 1、行政决策软技术 A、头脑风暴法 ：

亦即集团头脑风暴法。这种方法利用一种思想产生过程，鼓励群体成员提出任何种类的方案设计思想。在这个程序中，群体成员只管畅所欲言，不许别人对这些观念进行评论，当所有的方案都记录下后，最后才允许群体成员来讨论分析这些建议和方案。

B、德尔菲法：

德尔菲法又名专家意见法，是依据系统的程序，采用匿名发表意见的方式，即团队成员之间不得互相讨论，不发生横向联系，只能与调查人员发生关系，以反覆的填写问卷，以集结问卷填写人的共识及搜集各方意见，可用来构造团队沟通流程，应对复杂任务难题的决策技术

2、行政决策硬技术： 1、线性规划 2、统筹法 32. 行政决策体制的内容

33. 行政决策的主要模式

1、分为理性决策与有限理性决策；

? 思想渊源：前者是古典经济学的“经济人”假设追求“利益最大化原则”；后

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者是“行政人”假设；

? 观点：前者认为决策者始终是理性的，每一步活动都是理性的活动，不存在任何非理性的成分；后者认为决策过程中的人不可能是充分理性的，它受主客观因素的制约，因而是有限理性的；

? 理性决策奉行“最优”原则；有限理性奉行“满意”原则。 2、渐进决策模式

? 代表人物：林德布罗姆 ? 观点：认为决策活动是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的政治过程；人们总是在有了一个大致的方向时便开始行动，是一个渐进的探索过程，是一个利益冲突和价值分配的政治过程。

? 特点：积小变为大变；稳中求变；按部就班，注重连续性与稳定性； 3、综合决策模式

? 提出者：美国社会学家阿.埃佐尼

? 观点：认为理性决策与渐进决策各有片面性，也各有其合理性，主张将二者结合；理性决策适合于根本性决策，是对全部空间作细致的观察，运用的成本高；渐进决策适合于非根本性决策，是对熟悉地区进行大致的扫描，成本较低但准确度不够；问题不在于这两种决策方法是否适用，而在于什么情况下使用它们； ? 不足点：在如何结合上，并没有提出一种新的决策方法。 34. 我国政策制定中存在的问题

? 信息失真，决策失误（决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题）

? 违反程序，用拍脑袋进行决策 决策方案的设计存在着“粗而在细”和专业化程度低的问题 ? 价值取向失之公平和公正 决策方案的评估存在着“论而不证”的问题

? 垄断性行业，比如电信、航空。 ? 地方保护主义，香烟、啤酒、汽车。

? 政策缺乏稳定性和连续性 决策方案的选择存在着民主化程度低的问题 35. 行政执行的原则

1. 忠实于决策的原则 2. 迅速有力的原则 3. 创新灵活的原则 4. 持之以恒的原则 5. 计划安排的原则 6. 跟踪检查的原则

36. 行政执行的过程

1、行政执行的准备阶段

? 思想准备：通过宣传、发动使执行者和执行对象能比较全面和深刻地了解行政决策和法令的内容、意义,从而以正确的方法、积极的态度、旺盛的精力投入行政执行中去的过程。（执行者、执行对象了解行政政策，并大力支持） ? 计划准备：编制具体的实施决策的行动计划,明确具体步骤和具体程序,使行政执行活动得以固定下来,并成为规范和衡量行政执行活动的依据。 （编制实施决策的具体行动计划：“5W1H”）

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? 组织准备：建立或确定执行机构；配备行政人员；制定严格的规章制度。 ? 物质准备：资金与各种办公物资的筹备、购置和分配。 2、行政执行的实施阶段 ? 指挥活动：是指行政领导者将已经确定的执行计划通过命令和引导等方式来实现行政执行活动的全过程。 1、其基本要求:

? 1）指挥必须统一。

? 2）指挥必须有力,行政领导者应该拥有依法授予的指挥权。 ? 3）指挥权可以进行合理的分解。 ? 协调活动

? 监督活动：是监督主体根据行政执行计划,对计划的执行情况进行及时的跟踪和检查,尽量使问题发现在萌芽中的行为。

? 控制活动：是指行政领导者和工作人员为了检查行政执行的进程和完成情况，纠正实施过程中的偏差，以确保实际工作与工作计划相一致而采取的措施。 行政控制的目的在于要指出计划实施过程中的缺点和错误，并对其加以纠正，防止行政执行行为继续偏离目标和计划。 3、行政执行的总结阶段

A、含义：在行政执行工作结束后,对整个行政执行工作进行全面而又认真的总结。 B、目的：为了肯定成绩以获得经验、检讨缺点以吸取教训,通过总结经验教训,为下一轮新的行政决策提供实践材料。 C、主要内容:

? 对行政执行活动进行全面的回顾和检查 ? 对行政执行活动进行科学的评价 ? 认真总结经验教训 37. 政府执行力的常见偏差

? 不力执行 ? 过力执行 ? 无力执行 ? 费力执行

38. 了解当代行政执行的新趋势

决策与执行适度分离，是当代行政执行的新趋势

39. 府际关系的基本模式 1、根据国家结构的不同 ? 单一制府际关系

单一制的关系具有以下基本特征：

1、中央政府统一行使全部国家主权，统辖全国各级地方政府； 2、全国只有一部宪法，只有一个国家权力机关体系；

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3、地方政府的立法和行政权限来源于中央政府的授权或委托，不得于中央法律和政令相抵触或冲突；地方政府是中央政府的下属或代理机构，它们依中央政府的意志和需要而设立；

4、中央政府统一行使外交权，统辖国家军队；

5、地方政府可以就如何善治与中央政府讨价还价，但无权宣布脱离中央政府管辖。

? 行政主导型 ? 立法主导型 ? 联邦制府际关系

联邦制的关系具有以下基本特征：

1、联邦政府未统一行使全部国家主权，仅仅统辖全国军事、外交权； 2、全国除了拥有联邦宪法外，各个联邦成员各拥有其宪法；

3、联邦政府的权限来自各联邦成员的让渡，二者权限以法律的形式规定下来，二者不存在上下隶属关系；

4、联邦成员与地方政府间构成上下隶属关系。 ? 全国政府与成员政府分权型 ? 全国政府集权型

40. 中央与地方政府关系的主要影响因素 ? 社会制度 ? 政治制度 ? 国家结构形式 ? 社会发展水平 ? 国家的历史传统

41. 地方政府间纵向关系

1、内 涵：

所谓地方政府间纵向关系是指具有隶属关系的地方政府间所形成的关系。地方政府间纵向关系，其实质是中央政府与地方政府关系在地方的延伸，受到中央与地方关系的制约。 42. 中西方横向关系的实践

一、国外地方政府间横向关系的实践—美国

1、在竞争关系方面，主要表现为地方政府间存在摩擦与冲突。

事例：如各州为了维护自己的利益，纷纷筑起各种形式的贸易壁垒：一些

州警察以检查食品质量为由，阻止其他州农产品进入本州，以委会本州农产品的生产和销售；州政府利用职权对本州企业给予各种照顾，而对其他州在本地的企业则在发放执照、征税及其他各种管理上予以刁难。

2、合作关系方面

合作的主要形式有： （1）州际合作关系

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a、州际协调:签订协议

b、设立委员会之类的州际组织

如：1976年，东北地区的7个州（康涅狄格、马萨诸塞、新泽西、纽约、

宾西法尼亚、罗德岛和佛蒙特州）成立了一个东北州长联盟，作为一个统一战线争取更多的联邦资金。截至到目前共有跨州组织179个。

（2）地方政府间合作关系 ? 一是府际服务契约；

? 二是通过建立非政府组织及其合作来促进政府之间的合作，如建立了各种专家委员会、行会等

二、我国地方政府间横向关系的实践

1、由中央政府策划而形成的关系

比如1992年，中央为了用华南带动西南，推动西南经济的发展。时任国务

院副总理兼国家计划委员主任的邹家华考察了广西并会见了五省的领导，成立了华南和西南地区的经济合作区。这个集团包括四川、贵州、云南、广西、广东、海南六省区。

2、由地方政府自发形成的关系 （1）地方政府间形成的竞争关系

（2）由地方政府自发形成的联合和协商关系

43. 行政改革的基本类型

? 调适型 ：改革指发达国家在原有政治、经济框架范围内进行的适应性的改革。

? 转轨型 ：改革指实行计划经济体制国家向市场经济体制的转变中进行的行政变革。

? 发展型 ：改革则是指欠发达的第三世界国家的改革。 44. 行政改革的基本方式

? “突变式”改革：是指在较短的时期内，对整个行政体制进行大幅度的调整和变革。这种方式能迅速推进改革，改变旧的体制，但阻力和风险较大。 ? “渐进式”改革：则指用较长时间对行政体制的各方面进行逐步的、阶段性的调整和变革。这种方式较为稳妥，进程相对缓慢。

? 两种方式各有利弊和各自的适用性，在行政改革中应根据实际情况权衡利弊，作出抉择。

45. 行政改革的必然性 （一）客观环境的变迁

? 1、全球化的不断发展

? 2、网络信息技术的突飞猛进 ? 3、治理理念的不断更新 （二）行政主体自身需求

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（三）行政相对人的要求

（四）其他类改革的倒逼效应

? 行政改革 ? 政治改革 ? 经济改革 ? 社会改革 ? 文化改革

46. 我国行政改革历程

? 第一次改革：1954年政府机构改革：设立六大地区，改政务院为国务院 ? 第二次改革：1958—1959年政府机构改革：放权给地方，减少微观经济管理部门。

? 第三次改革：1965年：加强中央权利，机构增多，机构总数达97个。 ? 第四次改革：1982年：机构总数100个，是我国中央机构最多的时期。机构减少到61个，并第一次废除了领导终身制，副部长60岁退休，部长65岁

? 第五次改革：1988年：增设了很多机构。开始转变政府职能，政企分开 ? 第六次改革：1993年将1988年增设的许多机构合并。

? 第七次改革：1998年改革：部级减少到29个。创立了国家局和稽查特派员制度。分流最大的一次改革。

? 第八次改革：2003年改革。设立了商务部、国资委，28个部委组成 ? 第九次改革：2008年改革。确立了大部制改革的思路

所谓“大部制”，或叫大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门 、多头管理，从而 提高行政效率，降低行政成本。

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47.

我国行政改革的主要内容 1、 理顺关系，明晰职能 2、 改革机构，调整结构

3、 改革干部人事制度，建立和完善国家公务员制度 4、 简化运行程序，优化管理方式 5、 下放权力，重分权限 6、 健全法规，巩固改革 48. 我国行政改革的经验总结

1、 以发展为主线，与经济体制改革相配套 2、 立足本国，积极借鉴国外经验

3、 重点突破，全面推进；分步实施，逐步到位 4、 以科学发展观为指导 三、简答题：

1、行政管理产生社会历史条件： （一）“行政国家”的出现 （二）“文官制度”改革运动的发展

1、“绅士政府”(1789 ～ 1828年)” 2、“政党分肥制”(1789 ～ 1828年)” 3、“功绩制”(1883年) （三）相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政管理学的产生奠定了重要的基础。 （四）管理科学在企业管理中取得的成功成功，增强了人们对行政管理科学化的信念，推动了行政管理学的发展。

2、西方国家行政职能的历史演变的行政职能特征 一、前资本主义时期的行政职能

1、公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。 2、包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱 二、自由资本主义时期的行政职能 “守夜警察“ 1、政治职能仍然占据中心地位

2、在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策 。

3、出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。 三、垄断资本主义时期的行政职能 1、政府权能体系迅猛扩张，“行政国家（社会主宰）”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。

2、在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。 四、当代资本主义时期的行政职能

当代西方国家的行政职能呈现出如下发展特点

1、政府放松规制，更好地发挥市场机制的作用 2、通过非国有化，减少政府对企业的微观管理

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3、政府的社会服务职能扩大。

4、经济、社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。

5、公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。

区分点 时期 主要 理论 核心 论点 政府 角色 政府与 市场 基本职能消长 亚当·斯自由 管得少的密 守夜市场 资本主政府就是古典主义 人 万能 义 好政府。 经济理论 垄断 凯恩斯： 政府应对干预政府 资本主国家干预经济社会者 万能 义 理论 全面干预 布坎南： 新自由主义 经济理论 政府和市场都有缺补充有限 陷：“政府者 政府 失败” 政治职能 为主 各种职能 全面强化 当代 资本主市场与政义 科斯： 府是两种补充 互动、 经济职能 新制度 资源配置者 互补 适当调整 经济理论 方式 政府经济职能弱化 3、我国行政职能的转变趋势 （一）行政职能转变的涵义

行政职能转变：指行政职能结构的重心发生的重大变化。行政职能转变是对行政职能的动态考察。

行政职能结构：指行政职能的构成及各类职能在行政职能总体中所占的比重和相对地位。

(一)职能重心的转变

重政治统治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设。

党和国家的工作以经济建设为重心，重视社会职能 （二）职能方式的转变

1、由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主。 2、由微观管理、直接管理转向宏观管理、间接管理。 3、由重视计划、排斥市场转向把二者有机地结合起来。 （三）职能关系的转变

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1、中央与地方关系 2、政府与市场的关系 政府与市场的关系定位

? 基本原则：政府只管市场不能自行调节的问题 ? 具体做法：

一是加强政府的宏观调控，发挥政府与市场两个资源配置作用； 二是充分发挥市场在资源配置中的基础性调节作用。 3、政府与社会的关系 政府与社会的关系定位

? 基本原则：权力下放，政社分开。 ? 具体做法：

一是管理范围：由政府包揽——只提供公共物品和公共服务；

二是管理模式：由“大政府、小社会”——“小政府、大社会” 。 （四）职能方向的转变

4、何谓服务型政府，如何构建中国特色的服务型政府？ （1）服务型政府的内涵

首先，服务型政府是民主政府。 其次，服务型政府是有限政府。 第三，服务型政府是责任政府。

第四，服务型政府是法治政府。 第五，服务型政府是绩效政府。 （2）建设服务型政府的途径

一是规范政府行为，全面推进依法行政。 二是优化办事流程，完善政府服务体系。 三是完善决策机制，推进民主科学决策。 四是推进政务公开，实行阳光行政。 五是加强公众参与，完善绩效评估体系。 六是完善监督机制，建设责任追究制度。

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5、行政组织的特征

(1)政治性，包括阶级性和决策性； (2)公共性，包括服务性和管理性； (3)权威性，包括约束性和强制性；

(4)法制性，包括国家行政组织自身建设的法制性和国家行政组织对社会公共行政管理的法制性；

(5)系统性，包括结构性和有序性； (6)发展性，包括动态性和适应性。 6、管理层次与管理幅度的关系 （一）管理幅度

1、含义：一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围 2、决定管理幅度宽窄的因素：

（1）管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经验、性别、年龄、作风等；

（2）组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序；如人际关系、工作氛围等；

（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等； （二）管理层次

1、含义：以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组织的纵向等级结构和层级数目；

2、行政组织管理层次的划分：

无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级； 3、在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系：

在一定的被管理的工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，管理层次就越少；反之，管理幅度越小，则管理层次就越多，这就是行政组织中客观存在的管理层次与管理幅度的规律。 7、几种典型的行政组织结构

1、直线结构形式（垂直结构形式）

A、优点：单一领导，结构简单，组织图清楚，上下级的权责关系易于确定，指挥与命令统一，领导隶属关系清晰，决策快，领导效率高。

B、缺点：上级管理者工作繁重，精力分散，易于陷入日常行政事务中，不利于集中精力思考、研究重大问题，并且上级管理者个人也很难做到事事精通，特

别是在专业化、分工复杂的组织系统中，上级管理者很难具备各方面的知识和技能。 C、适用范围：规模较小、管理问题和工作业务不复杂、工作过程简单、日常程序固定的组织系统。 2、职能型组织（参谋型）

A、优点：各级管理者在组织图上分工明确，具有专业知识和专业技能，精力集中，能够处理较复杂的问题，有一定的决策效率和组织效率。

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B、 缺点：多头领导，管理分散，各机构自主性低。参谋机构或人员容易缺乏整体观念。由于缺乏统一指挥，容易割裂管理过程，出现政出多门、推诿扯皮等现象，增加了协调的任务和困难。

C、适用范围：单纯的参谋（职能）结构形式在实践中很少采用。 3、直线职能型组织

A、优点：直线或参谋机构的管理者有较

明确的分工和权责关系，既有统一的指挥系统，又有较合理的决策和监督系统。一方面，直线管理者的部分职责和任务由参谋机构的管理者承担，有利于其集中精力处理组织的重大宏观问题。另一方面，参谋机构的管理者没有直接的指挥权，而是通过最高层领导参与决策和监督，有利于全局考虑和统一领导。

B、缺点：一方面，如果参谋机构人员的权限过于集中，会干扰、限制直线管理者的工作；另一方面，如果直线管理者的权限过大，则会影响参谋机构作用的发挥，削弱组织的整体领导和统一指挥。此外，在这种组织结构形式中，各专业分工的参谋机构间的横向联系较差，容易使直线管理工作陷入矛盾和混乱之中。 4、矩阵型组织：

矩阵式组织结构就是由纵横两种管理系列组合而成的方形结构。一种是纵向的职能部门结构；一种是横向的项目管理结构。二者交叉重叠，便组成矩阵式组织结构。

A、优点：垂直领导和水平领导并重。加

强了管理活动的纵向联系和横向联系的整体性。项目组负责人根据具体的共同目标协调各职能部门的活动，可以减少它们之间的矛盾，加强它们的横向联系。同时，各职能部门的积极作用可以使不同部门的专业人员组织在一起，更好地发挥综合优势，提高工作效果和组织效率。

B、缺点：多重领导，会产生指挥和协调方面的问题。处理不当，反而会降低组织效率。

C、 适用范围：大型建设或科研项目。

5、事业部型组织：又称分权式组织结构。

A、优点：

（1）最高管理部门和管理者可以

把主要精力放在研究制定组织发展的战略方面，而不拘泥于对具体事务的管理。

（2）由于权力下放，各事业部能

独立自主根据环境变化处理日常工作，从而使整个管理富于弹性，使组织工作更加具

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有灵活性和适应性。可以作到因地制宜、因时制宜。

（3）由于权力下放，各事业部门独立性较强，可以摆脱请示汇报、公文旅行、

浪费时间的陋习，提高工作效率。（4）由于事业部是相对独立的经营单位，便于将组织的经营状况同组织成员的物质利益挂起钩来，从而调动大家的积极性。

B、缺点：过份强调分权，削弱了组织的统一；强调各部门的独立，缺乏整体观念和各部门之间的协作；各事业部都存在自己的职能部门，有可能导致机构重叠，管理人员增多，人浮于事，管理费用增大等问题。

C、 适用范围：它是适应现代社会组织规模日趋庞大、活动内容日益复杂、

变化迅速，基层单位自主经营日益重要的形式而产生的。这种组织结构的最大特征在于分权化

8、西方国家公务员制度的主要特征：

? 职务常任 ? 政治中立 ? 分类管理

? 依法管理、功绩制 9、西方国家公务员管理体制

10、我国国家公务员制度的基本特征

11、行政领导的特点：

权威性 综合性 社会性 服务性 12、领导理论的主要观点 一、领导理论的发展脉络

? 19世纪末期至20世纪40年代 特质理论阶段 ? 20世纪40年代至60年代 领导行为理论阶段 ? 20世纪60年代开始 领导权变理论阶段 ? 20世纪80年代开始 领导最新理论

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二、领导特质理论

特质理论侧重研究领导者的性格、品质方面的特征，作为描述和预测其领导成效的标准。研究的目的是通过研究，区分领导者与一般人的不同特点，并以此来解释他们成为领导者的原因，并以此作为选拔领导者和预测其领导有效性的依据。实际上就是研究怎样的人才能成为良好的、有效的领导者。

（一）传统领导特质理论 ——领导者的特质是生而具有的

传统领导特质理论又被称为“伟人”理论。这种理论认为领导者的特质是天生而具有的，生而不具有这种特质的人就不能当领导者。传统领导特质研究主要是要确定成为领导者的决定因素。

（二）现代领导特质理论 ——领导者的特质是可以后天培养的 美国西点军校的前校长戴夫.帕尔玛说过：“随便找个人给我，只要不是精神分裂症，我就可以把他培养成领导者”。 1、主要观点：

现代领导特质理论是反对传统领导特质理论那种片面强调先天的遗传、天赋的观点，认为领导者的个性特征和品质是在后天的实践中形成的，并且可以通过培养和训练加以造就。

对领导特质理论的评述 2、特质论的缺点

? 一些用来表述心理特征的概念内涵不清楚，有时在语义上有交叉和相互矛盾。 ? 根据这些性格特征，在实践上还是难以挑选领导者，甚至还难以区别领导者和被领导者。

? 研究人员在研究方法上忽略了领导行为发生作用的环境和条件，孤立的研究企业领导人的性格。 三、领导行为理论

由于领导特质理论研究没有取得预期的结论，也由于20世纪40年代中期行为科学的兴起，研究者转向了领导行为的研究，其主要出发点是分析有效的领导是否取决于领导者的行为与风格，如强硬、执着、坚定等。也就是说，领导的关键因素就是与某些独特的行为或处事风格有没有内在的关联。如果是这样，则可以通过特定的行为训练和风格培训来培养出大量的领导者。人们把这一时期关于领导行为的研究称为领导行为理论（Behavior Theory）。 1、领导行为理论主要流派

（一）俄亥俄州立大学的研究

1945年美国俄亥俄州立大学 ，斯多基尔和沙特尔两教授 ，对领导行为的研究，提

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出了该理论。

1、该理论将领导行为分为两个维度，称为结构维度和关怀维度。

? 结构维度(initiating structure)是指领导者更愿意界定和建构自己与下属的角色，以达成组织目标。

? 关怀维度(consideration)是指领导者尊重和关心下属的看法和情感，更愿意建立相互信任的工作关系。 领导行为四分图

2、* 基本结论 *

高结构—高关怀的领导者常常比其它三种类型的领导者（即高结构—低关怀、低结构—高关怀、低结构—低关怀）更能使下属取得高工作绩效和高满意度，但并非总能产生效果。

（二）密执安大学的研究

1、将领导行为划分为两个维度，称为员工导向和生产导向。

? 员工导向(employee-oriented leader)重视人际关系，他们总会考虑到下属的需要，并承认人与人之间的不同。

? 生产导向(production-oriented leader)更强调工作的技术或任务事项，主要关心群体任务的完成情况，并把群体成员看作是达成目标的手段。

2、* 基本结论 *

员工导向的领导者与群体的高生产率和高工作满意度成正相关；而生产导向的领导者则与低群体生产率和低工作满意度联系在一起。 （三）管理方格图理论

在领导四分图的基础上，美国德克萨斯大学的布莱克和默顿对理想的领导方式加以分析综合，于1964年设计了一个巧妙的管理方格图，令人醒目地表示主管人员对生产关心程度和对人的关心程度。

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? （1.1）型：贫乏型领导，最极端情况，领导人对生产和员工都不关心，只用最小的努力来完成工作。

? （9.1）型：任务型领导。这类领导主要关心目标、任务和方法，注重计划、指导和控制员工的工作活动，但不太关心员工的心理、情感和士气等因素。 ? （1.9）型：乡村俱乐部型。这种领导特别关心员工的心理、感受和利益，会与员工沟通交流，并建立融洽和信任的关系。但领导极少关心工作目标、规章制度、效率以及任务完成等方面的情况。

? （5.5）型：中庸型领导。这种领导对生产和员工的关心都在中等水平，只追求正常的工作成绩和员工士气，“比上不足比下有余，差不多就行”，该种领导的主要特点是不偏不倚，缺乏创新精神。

? （9.9）型：团队型领导。这种领导既关心生产的完成，又关心员工的成长，对工作进行严密的计划组织和实施，能顺利达到目标。领导建立的是一个关系融洽、士气高涨、密切配合、业绩显著的群体。 ? 基本结论： 方格9.9是最为理想的领导方式 2、对领导行为理论的评述 四、领导权变理论

由于领导特质理论和行为理论都没有从根本上解决领导的有效性问题。同样的领导风格，如严格、关怀等，在不同环境、不同性质的工作中可能产生完全相反的效果。比如，对管理体力工作有效的领导风格对管理研究所的科研人员也同样有效吗？对管理美国人有效的领导风格对管理日本人也同样有效吗？一些研究者注意到，情景变化时，领导风格也应随之调整。因此，20世纪60、70年代，对领导问题的研究开始由行为主义视角转向注重情景的权变理论转变。 （一）菲德勒权变理论

?美围当代著名心理学和管理专家弗雷德·费德勒在大量研究的基础上提出 了有效领导的权变理论。他认为不存在一种“普遍适用”的领导方式，任何形态的领导方式都可能有效，其有效性完全取决于领导方式与环境是否适应。

?权变理论认为：领导者的绩效，既不 取决于领导者个人的品质，也不决定于某些固

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定不变的领导方式，而取决于领导者所处的环境。 1、不同环境下的有效领导类型

（二）豪斯的路径—目标理论

领导方式的“目标一途径理论”，是权变理论的一种变式，由加拿大多伦多大学的组织行为学教授豪斯最先提出。后来美国华盛顿大学的管理学教授米切尔也参与了这一理论的完善和补充。 ? 认为领导的工作就是通过选择适当的领导方式帮助下属达到其工作目标。 ? 领导者应根据环境和下属的特征来正确选择领导方式从而达成良好效果。

1、*四种领导风格*

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2、*领导要点-1*

? 外控型下属（指依赖性比较强的人），对指导型领导比较满意。 ? 内控型下属（指相信自己能掌握命运的人），对参与型领导比较满意。 ? 对经验比较丰富或能力比较强的下属，授权型领导比较适合。 ? 对经验不足或能力比较差的下属，指导型领导比较适合。 3、*领导要点-2*

? 在工作性质和任务不明确，下属也不知如何做，压力较大时，指导型领导比较适合。

? 在工作性质和任务比较明确，下属也知道如何做时，支持型领导比较适合。 ? 当群体成员内部存在激烈的冲突时，指导型领导可能比较有效。

? 组织中的正式权力关系越明确、越官僚化，领导者越应表现出支持型行为，降低指导型行为。

4、领导理论：领导有效性方法

13、行政领导权力的构成

（一）合法权：——组织指定

是指基于个人在组织中的职位所授予的权力，这种权力决定于个人在组织中的地位。领导者的合法权既来源于其职位及其权力容量，又来源于组织成员的认可。 （二）奖赏权——利益引诱

是指领导者为组织成员提供奖金、提薪、升职、赞扬、理想的工作安排和其他任何令人愉悦的东西的权力。

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（三）强制权：——惩罚威胁

是指领导者通过负面威胁或处罚来影响组织成员的权力。当领导者在组织中具有解聘、减薪、降级、评价的权力时，领导者就拥有了强制权。 （四）专家权——专业技能

是指基于领导者所具有的专业知识和技能所产生的权力。专家权的核心是领导者渊博的知识和特殊的才华。 14、领导者如何提高个人影响力

? 以德服人：俗话说：“有德无才要误事，有才无德要坏事”。 ? 以情感人：“南风法则”

? 以智赢人： 寓言“猴子分桃”

? 以形悦人： 赢家形象开始于良好的自我形象，没有自我形象或自我形

象不佳，领导者其他优点就会被削弱。

? 以己正人： 古语说：“上好礼，则民莫敢不敬；上好义，则民莫敢不

服；上好信，则民莫敢不用”。

（一）.正确使用权力性影响力（强制性影响力）

首先，要持审慎态度。

其次，要具有无私精神。 再者，要善于授权。 第四，进行具体指导。 二）、正确使用非强制性影响（自然性影响力又称非权力性影响力） 三）.领导者应培养、树立同时具备以下几种形象 1． 具有公共关系意识的管理者形象 ? 信誉意识。 ? 公众意识。 ? 社会意识。 ? 沟通意识。 ? 团队意识。

2． 具有高度权威性的指挥员形象

首先，公司领导者要有思维清楚的头脑，要有正确的思维方式，对待纷繁复杂的事物能准确地抓住其本质和根本性的东西，不被事物的表面现象所迷惑。

其次，要有敏捷的反应。

再次，要有高超的组织指挥能力。 3． 具有开拓精神的企业家形象 4． 具有法制观念的法人代表形象 5． 具有社会魅力的社会活动家形象 15、行政决策的特征

? 决策的权威性。 ? 决策主体的合法性。 ? 决策内容的广泛性。 ? 代表利益的公共性。

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? 决策的非赢利性。

16、当今世界决策体制的基本类型：

A、独裁制： ? 宗教领袖型

伊朗伊斯兰共和国是宗教领袖制的典型。

? 君主亲政型

? 海湾地区的君主制大多是君主亲政型。

? 沙特阿拉伯是海湾地区最大的君主国，也是典型的君主亲政的国家。 ? 海湾地区的阿曼是君主亲政的另一个典型。 ? 军人独裁型

? 20世纪50、60年代以来，在非洲和拉美等地区，军事政变此起彼伏。 ? 不改变军人统治方式，增强专制统治的如前尼日利亚参谋长易卜拉欣·巴班吉达。“他曾发动或参与发动3次军事政变，被国际舆论戏称为‘国王的制造者’。

? 加纳在1966年2月成立军政权，于1968年8月宣布还政于民，公布宪法并举行大选。 B、议会制：

? 1．总统－议会制 A、特点：

第一，总统既是国家元首，又是政府首脑，对一切行政事务有决定权，不受议会约束；

第二，总统与议会分别由选民选出，各自对选民负责；

第三，政府由总统组织，政府成员不能兼任国会议员，不得参与议会议案表决； 第四，议会有权弹劾总统，但总统无权解散议会；

第五，总统对议会通过得公共政策方案有否决权，议会通过的公共政策方案要经总统批准才能有效；第六，总统隶属的政党未必就是议会多数党； 第七，总统的某些决策权受议会制约。 B、实行总统－议会制的国家主要有:

美国、芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家，以美国最为典型。 ? 2．内阁－议会制 A、特点：

第一，国家行政权属于内阁，国家元首是虚设的；

第二，议会是国家的最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督；

第三，国家元首颁布的法令必须经内阁总理签署才行； 第四，内阁所作的重大决策必须取得议会多数支持；

第五，议会可以对内阁提出不信任案，内阁也可以要求国家元首解散议会； 第六，内阁总理为议会多数党领袖，内阁由多数党组建。 B、实行内阁－议会制的国家主要有:

英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、新西兰、以色列等。

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? 3．委员会－议会制 A、特点：

第一，议会是最高权力机关，不仅具有立法权，而且具有行政权；

第二，委员会领导日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询；

第三，委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会； 第四，委员会所作的决策，须经委员会集体讨论通过；

第五，委员会主席或副主席的权限与委员会其他成员是一致的； 第六，委员会委员的选任不受党派关系的约束。

B、实行委员会－议会制的国家主要有: 瑞士联邦。 3、人民代表大会制：

? 我国的人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它是在“议行合一”原则的基础上建立起来的一种有中国特色的决策体制，它属于代议制民主决策体制的范畴，但又不同于“三权分立”基础上的西方议会制。

? 人民代表大会制主要包括以下几个方面内容：

第一，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；

第二，各级人大及其常委会集体行使权力，严格按照民主集中制的原则行使职权；

第三，国家行政机关、司法机关都由人大产生，对它负责，受它监督； 第四，在中央的统一领导下，发挥地方的积极性；

第五，在少数民主聚居的地方实行区域自治，香港、澳门和即将统一的台湾实行高度自治。

? 人民代表大会制的重要特点就是“议行合一”，即国家的行政机关、法院和检察院都是由各级人大选举产生，并受其监督，对其负责；另一个特点就是中国共产党在人民代表大会制中发挥领导作用，党的决策在中国公共决策体中具有重要意义。这体现在：（1）国家的一切重大问题都是由党首先提出建议，再由人大讨论决定；（2）党向国家机关推荐干部，并由人大表决。此外，我国的人民代表大会制还与民主政治协商会议相结合，发挥民主党派参政议政的作用。

? 国家行政机关 ? 国家司法机关

17、如何实现行政决策的科学化

（一）实现行政决策科学化的主体条件

? 变革行政决策主体的决策观念 ? 提高行政决策主体的决策素质 （二）实现行政决策科学化的环境条件

? 建立合理的行政决策体系 ? 健全行政决策机制 ? 完善行政决策程序

（三）实现行政决策科学化的技术条件

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? 完善重大决策的程序 ? 重大决策的论证制 ? 重大决策的责任制

18、如何实现行政决策的民主化

行政决策的民主化，关键在于扩大行政决策过程中的公民参与、提高行政决策的透明度，实行依法决策。 （一）意义 1、决策机关：

? 有助于决策反映民意，体现民性。 ? 有利于增强决策的科学性。 2、公民

? 有利于促进对决策的理解，推动决策的实施。 ? 有利于提高参与热情和信心，增强社会责任感。

1）强化行政决策过程的信息工作。 2）强化行政决策过程的咨询工作。

3）强化行政的民主参与。 4）强化行政决策的制度建设。

19、行政执行的特点

? 目的性 ? 强制性 ? 时效性

? 组织性：组建执行机构及队伍

? 实务性：制定具体的计划、措施、要求与规定 20、行政执行的手段 一、行政手段 1、含义:

是指依靠行政组织的权威，凭借行政权力，按照从上而下的行政隶属关系，向下级层层发指令，以控制和左右被管理者，影响管理对象的措施和方法。 2、行政手段的特点

? 权威性：行政手段是以国家权力为基础的，它强调下级服从上级的权威性。 ? 强制性：由于行政手段的性质是指令性的，它要求令行禁止。

? 垂直性：行政手段往往是通过行政指令的传达影响、左右下级，而这种传达是按行政系统的层级纵向垂直传达的。 ? 无偿性 3、优缺点分析

A、行政执行的优点：

? 能够使国家的法律、政策和上级的意图迅速地向下贯彻,有利于行政管理活动的集中统一；

? 能够集中力量调集人力、物力和财力，从而迅速的解决行政管理的矛盾，保证国家对社会经济生活的有效控制；

? 能使上级针对下级的工作情况,及时地、灵活地发出各种指令,从而使行政管理中出现的新情况、新问题得到及时处理,尤其是在对一些突发事件的处理时更显示出行政手段的快捷有效的优点。

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B、行政手段的缺点：

? 在于缺乏平等协商的民主精神，容易使下级的积极性和主动性受到压抑,产生对上级的过分依赖。不利于市场经济和社会化大生产的发展。 ? 容易导致个人专断、家长制、一言堂等不良作风的滋生和蔓延。 ? 容易忽视组织及其成员的物质利益要求和价值问题，从而容易导致管理系统的动力和活力不足。

? 容易忽视横向的协调,形成条块之间的矛盾,反过来妨碍系统的统一。 二、经济手段 1、含义：

经济手段是指行政机关根据客观经济规律和物质利益原则，运用经济杠杆来调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进行政执行顺利实施的方法。

2、经济手段的特点

? 利益性：以物质利益为基础,将人们对物质利益的要求转化为动力。 ? 有偿性：人们为获取经济利益要以付出劳动为代价。 ? 平等性：各社会组织之间、公民个人之间平等地就获得更多物质利益开展竞争。 ? 间接性：通过对物质利益的调节来间接地影响和支配组织和个人的行为。 3、优缺点分析

经济手段是以经济杠杆为工具,以物质利益为核心的管理,行政机关通过向被管理者定期或不定期地发出经济信息,使被管理者接受并据此调整自己的行为。 A、经济手段的优点：

? （1）能较好地处理各方面的物质利益关系。运作经济方法，从一定意义上说就是通过各种具体的经济手段不断调整各方面的经济利益关系，把个人的、集体的、国家的利益正确的结合起来，既不损害国家利益，又能保证并根据情况不断提高集体和个体的利益。

? （2）由于经济方法是直接建立在物质利益原则的基础上的，因而能够从根本上调动各方面的积极性，使组织的工作成效显著。

? （3）利用经济制约关系，便于实行分权的组织管理，充分发挥被管理者的自主性和创造性,使其产生内在推动力。

B、经济手段的缺点:

? （1）容易产生单纯追求物质利益的倾向和拜金主义的出现，使组织成员陷入对个人利益斤斤计较的狭隘圈子，失去政治上的远大目标和高尚情操，以致影响整个社会的精神文明建设。（容易诱发“一切向钱看”的思想倾向） ? （2）由于各单位都需要建立并巩固自己的物质利益机制，因而容易导致利益目标的分散和混乱，增加互相矛盾现象的发生。

? （3）从宏观管理的角度看，由于经济方法是借助市场机制的调节功能来发挥作用，因此，它必然会带有一定的盲目性和自发性，而且单凭市场机制的作用，是不能解决管理中的一切问题的。所以，经济方法并不是万能的。

三、法律手段 1、含义：

法律手段是指国家行政机关依照法定职权和程序，把国家的各种法律、法令和

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法规贯彻到行政管理活动中的方法。 2、法律手段的特点

? 一是权威性。通过法定程序把统治阶级的意志上升为国家意志,因而,比行政手段更具权威性。

? 二是强制性。以国家强制力为后盾，任何组织和个人都必须接受；凡不遵守或违反法律法规的行为,都将受到法律的严厉制裁。 ? 三是规范性。它对一般人普遍适用,对其效力范围内的所有组织和个人具有同等的约束力。同时,也要求法律、法规用语必须规范。

? 四是稳定性。行政法律、法规一经国家立法机关、行政机关颁布,就将在一定范围和一定时期内生效,具有相对的稳定性 。

3、优缺点分析

法律手段的主要方式有:行政决定、行政检查、行政强制执行和行政处置等。 A、法律手段的优点：

⑴法律方法适用于处理某些共性问题，使管理规范化、程序化，使管理者从大量的日常管理事物中解脱出来，把精力放在非程序的、例外事件的处理上。 ⑵法律手段的运用能够为行政管理活动提供规范和程序,使各环节、各部门都明确各自的职责、行动规范和工作程序,从而保证行政管理的集中统一,保持行政管理的连续性和稳定性,提高行政效率。

⑶法律方法的预防性及后果可预测性的特点，使得人们会自觉的遵纪守法，使得管理系统有一种自动调节的功能，不必经常进行大量的调解工作。能加强对行政主体和行政管理对象的制约和控制,保证社会生活的有序性和条理性,促进社会和谐发展。 B、法律手段的缺点：

⑴缺乏灵活性和弹性，不便于处理特殊的问题和及时处理管理中出现的新问题。 ⑵由于法律具有强制性，处理不好会不利于调动下属的积极性和主动性。 四、思想教育手段 1、含义：

思想教育手段是指通过开展思想教育工作，来引导被管理者按其预定目标努力完成行政任务的方法。 本质：

运用非强制性的手段,诱导行政主体和被管理者自觉自愿地去贯彻执行行政决策,以充分调动人的积极性,发挥人的潜能。 2、思想教育手段的特点

? 渗透性：思想教育手段的特点就在于通过耐心细致的思想教育，通过摆事实、讲道理，使管理者的意图、要求和行政管理的原则渗透到被管理者的思想中，再通过被管理者的思想支配其行动。

? 应变性：思想教育手段的运用并没有固定的模式，也没有固定的程序，管理者可以而且应该根据不同的时间、地点和不同的对象、事件，随机应变地采取不同的思想教育方式。

? 多样性：思想教育手段的方法是多种多样的，既有以正面灌输为主的说理；又有侧面启发式的提醒；既有热情的鼓励，又有严肃的告诫；既有公开的表

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扬，又有婉转的批评；既有整体的教育，又有个别的谈心。 ? 浅缓性：思想教育手段是通过影响、改变人们的思想去支配人的行为，因此，它只熊是通过春风化雨、润物无声的方式潜移默化地发挥作用。

3、优缺点分析

A、优点：不仅可以节省大量的人力、物力,而且因为行政相对人的行为是自觉自愿的,所以能够持久和牢固。

B、缺点：作用是间接的、缓慢的,而且对于那些拒不接受教育或素质低下、自觉性不强、自控能力差的少数人,所收到的效果就微乎其微。因此,必须要有严格的纪律和规章制度与之相配合。

21、影响政府执行力的要素分析 1、决策本身的问题：

这方面的因素主要涉及：政策所要解决的问题、政策的内容、形式、类型、渊源、范围及受支持程度、社会对政策的印象等，这些因素都会影响到有效执行。 （1）行政决策要解决问题的性质； （2）行政决策本身的质量

行政执行活动有效地进行还取决于政策、法规和指令的合法化程度以及决策是否科学、完善，决策标准是否统一等。 2、决策执行者

这方面的因素主要涉及：执行机关的体制安排、主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心。

? 行政执行人员的政策水平、法制观念、知识水平、工作能力； ? 行政执行人员之间能力、作风的协调与配合； ? 行政执行人员的事业心与责任感；

都是影响和决定行政执行活动能否顺利进行的重要因素。 3、决策执行对象

执行对象：即目标群体，政策的直接影响者。目标群体的组织和制度化程度、接受领导的情形等都会影响到有效执行。

? 执行对象即决策的受益者和受损者。执行活动会直接决定着其利益的实现程度，并影响和改变着他们的生活。因此，执行对象对决策的态度以及赞同与反对的力量对比，会直接影响到决策的执行程度以及执行的成败。 4、决策执行环境

环境因素：指政治、经济、社会、文化、自然等大环境中那些影响政策执行的因素。

? ⑴、国际政治、经济、军事、科学技术等环境和条件的变化会影响到国内政策的相应调整甚至改变，因此，也就会影响原决策的执行。

? ⑵、国内政治、经济体制、方针、政策的调整和社会环境的变化也会影响到执行活动的进行

? ⑶、国内外环境发生突变，如社会动荡、自然灾害、战争都会直接影响执行活

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动进行。

22、讨论题：如何提升政府执行力？

? 1、提高各级政府干部的素质和能力——提高政府执行力的重要保障

2、提高各级政府行政文化 ——提高政府执行力的源泉

1）深化行政管理体制改革（完善科学民主决策机制；加快政府管理创新；推进法治政府建设）

2）提高公务员队伍的素质和能力 3）加快政府行政文化建设

(提高政府执行力，最重要的还是在于优化影响行政执行的客观因素与主管因素)

制定切实有效的措施和办法，概括起来，主要有以下几个环节：

（一）科学决策。这是增强政府执行力的前提。执行是对决策的执行，决策的好坏直接影响到执行的好坏。

首先，要提高决策水平，必须首先提高领导者本身的决策素质。

其次，遵循科学决策的基本原则，是提高决策水平的必要条件。为此，在进行决策时，必须遵循信息准全原则、可行性原则、最优化原则和民主性原则

再次，建立和坚持严格的决策程序，是提高决策水平的根本保证。科学决策过程一般包括三个环节：确定目标、拟订可行方案和方案优选。

最后，必须有一套较为完善的法律、规则，使领导决策纳入法制轨道。 （二）改革行政管理体制。这是激活政府执行力的源泉。

（三）转变观念。这是提高政府执行力的保证。 （四）统筹资源。这是夯实执行力的基础。。 （五）优化流程。这是畅通执行力的渠道。

（六）创新手段。用技术作支撑，提高政府执行力。 （七）指挥协调。 （八）加强监督。 23、府际关系的涵义

府际关系是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错关系以及不同地区政府之间的关系。

1、从内容来说 ? 权力关系 ? 利益关系 ? 公共行政关系 2、从形式来说 A、纵向关系

? 中央政府和地方政府关系 ? 上级政府与下级政府关系

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B、横向关系

? 同级地方政府之间的关系 ? 不同地区的地方政府间的关系

24、中央政府与地方政府关系的主要内容

1、 权限划分是这种关系的首要实质内容 2、 中央控制是这种关系的必要的实质内容 3、 沟通与合作是中央与地方政府关系的新内容 （1）原因分析

? 对地方政府而言 ? 对中央政府而言

（2）合作领域

? 政治上的合作。维护政治稳定和维持社会秩序。大都出于地方政府的要求。

? 行政上的合作。这种合作明显地表现在地方政府所完成的委托行政上。主要出自于中央政府的需要。

? 财政上的合作。是双方共同需要的产物。政府间财政合作的主要形式是中央对地方的财政补助。

（3）合作渠道

? a、议决机关中的地方代表。 ? b、非官方的地方政府联合组织。

如澳大利亚于1992成立的由各地方政府组成的澳大利亚政府委员会 ? c、其他非正式渠道，如政党组织

25、西方国家中央与地方政府关系发展趋势 （一）等级制色彩的弱化

? 大都市管理“碎片化”

? 平等单位多 ? 独立社群多 ? 多头管理与服务

? 城市地位上升改变体统“中央－州－地方”关系

? 中央政府直接对市政府合作

（二）中央与地方的分权倾向 ? 美国：

? 二元联邦主义： 政府之间彼此独立、相互分离 ? 合作联邦主义：

一、联邦对州的财政补助大幅度增长

二、联邦政府在生产、劳工、金融等各个方面的权力急剧扩大

? 新联邦主义：尼克松总统1969年提出，基本原则是改变联邦政府集权的趋势，主

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要措施分享联邦税收

? 财政联邦主义：以通过政府间契约来明确中央和地方政府间的财政关系 ? 英国：中央与地方建立“伙伴关系”

? 日本：加大地方政府的权力，中央政府角色发生变化 26、我国中央与地方政府关系发展趋势 1、在权限划分上： 首先，中央集权体制将继续发挥其有益的作用，但将从充分发挥中央与地方两个积极性出发，采取适当的分权。

其次，在权限划分上的第二个发展趋势，将是通过法律规范的形式来明确中央与各级政府的各自职责。

2、在中央控制方面：

行政控制仍将会居于主要地位。但是，随着人民代表大会制度的日趋完善，地方国家行政机关的人民政府作为本级权力机关执行机关的地位与作用也将日益加重，在权限明确划分的前提下，中央对一些纯属地方政府职权范围内的地方社会事务，很难再以纯行政手段进行控制，而必须更多地采用立法方式，以法律监督形式来加以监控。在行政主体法制建设不断完善过程中，立法控制将会发挥越来越重要的作用。

3、财政控制本属行政控制的一部分在20世纪90年代中期实行财政分税体制，随后又开始改革国有资产管理体制，到20世纪末又在建立公共财政体制上做出努力，这一切不仅改变了以往那种财政控制的内容与方式，而且也将进一步提高财政控制在中央控制中的地位与作用。 27、地方政府间关系内涵

? 从形式上看，可分为纵向关系和横向关系，前者主要是指具有上级地方政府与下级地方政府关系，而后者指不具有隶属关系的地方政府间关系。 ? 从内容上看，地方政府间关系包括权力关系、利益关系以及公共行政关系等。在地方政府纵向关系中，最重要的是权力关系；而在地方政府横线关系中，最最要的是利益关系。

28、地方政府间关系影响因素

? 政治结构 ? 经济结构

? 社会公共事务发展情况 ? 地方政府层级结构

29、地方政府间横向关系的内涵 1、广义与狭义的理解

? 广义的地方政府间横向关系是指由不具有行政隶属关系的地方立法、司法、行政机构及其人员所形成的关系。

? 狭义的地方政府间横向关系仅指由不具有行政隶属关系的地方行政机构及其人员所形成的关系。

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2、正式与非正式的理解

? 正式的地方政府间横向关系往往基于一定协议和组织组成的

? 非正式的地方政府间横向关系主要是各地官员和公务员之间因公务或私情所形成的对政府间关系有影响的个人关系或团体关系。 3、静态与动态的理解

? 静态的地方政府间横向关系主要体现为各地方政府间的法律关系和制度关系 ? 动态的地方政府间横向关系主要体现为具体的政策关系、人际关系和行政调控关系。

30、地方政府间横向关系的特征 ? 经济性 ? 人际性 ? 多样性 ? 自主性 ? 协商性

31、地方政府间横向关系的主要内容和形式

1、主要内容：根据地方政府间横向关系的特征分析，我们可以得知，地方政

府横向关系的主要内容为利益关系。

2、地方政府间横向关系的主要形式 ? 交流与合作 ? 竞争与摩擦 ? 支援

32、分析当前我国地方政府间横向关系存在的主要问题并提出可行性对策。

A、地方政府间横向关系具有重要的理论意义和实践价值： 一、政府竞争理论： 横向竞争的必要性

地方政府竞争是全方位、全领域的竞争，主要体现在政治、经济、社会、文化等各个层面:

? 政治上的竞争主要表现为地方政府在政府制度和政府效率方面; ? 经济上的竞争则体现为投资环境、发展的可持续性等;

? 社会层面上围绕公共物品的提供、社会的公正程度等展开竞争; ? 文化上则主要更多的体现在该地区的凝聚力程度。 2. 政治层面:促进了政府制度的持续创新 3. 社会层面:促进了公共物品的提供 二、博弈论：横向合作的可能性

合作博弈则从集体理性与有限理性出发, 认为通过行为者之间的相互沟通、共同遵守有约束力的合同以及共同服从外部力量或第三方的裁决能够避免理性经济人假设的困境, 得到长期合作的可能性。

三、区域公共管理：横向协调的必然性

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