国资监管新模式探析(彭建国)

纪念改革开放三十周年暨国资委成立五周年征文

论文题目:国资监管新模式探析

姓名：彭建国

职务：副主任

工作单位：研究中心

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国资监管新模式探析

彭建国

2003年3月国务院国资委的成立，标志着我国国有资产管理体制进入了一个新的历史阶段。五年来，各级国资委和广大中央企业干部职工艰苦努力，开拓创新，做了大量基础性、探索性工作，取得显著成绩，国资监管新模式基本形成。透视新模式的特点,主要表现在国资监管新体制、国企改革新手笔、国经调整新思路和考核激励新举措四个方面。

一、国资监管新体制

过去不少国有企业搞不好、国有经济搞不活的一个重要原因，是体制机制不适应市场化改革的要求。国有企业分布在许多政府部门，政出多门。而这些部门既履行公共管理职能，又履行出资人职能，两种职能混淆，既当“婆婆”又当“老板”。“五龙治水”或“九龙治水”，谁都管、谁都不负责任，决策的不负责、负责的不决策，出现“三重三轻”现象：重审批、轻回报；重审批、轻责任；重审批、轻监管。

针对存在的问题，党的十六大和十六届二中全会作出了

深化国有资产管理体制改革的重大决策，成立了国有资产监督管理委员会，第一次在政府机构设臵上实现了政府社会公共管理职能与所有者职能的分离，明确了国有资产出资人代表，基本实现了管资产与管人、管事的结合，从根本上解决出资人不到位和多头管理问题，消除国有资产管理面临的体制性障碍。

新体制的主要特点，总体上可以用三句话九个“三”来概要描述（也可称为九三模式）：

三级三层三类型。三级：指国有资产实现国家统一所有，中央、省、地市三级政府分别特设国资委代表国务院履行国有资产出资人职责。三层：指新的国资监管体系一般分为国资委、资产经营公司（资本运营公司）、企业三个层次。三类型：指监管的国有企业总体上可分竞争性、垄断性、公益性三种类型，必须分类指导。

三管三分三统一。三管：指国资委管资产与管人、管事相结合。三分：指政企分开（政府不再干预企业生产日常经营、企业不再承担办社会职能）、政资分开（政府公共管理职能与出资人代表职能分开）、企资分开（企业法人财产权与国有资产所有权分开）。三统一：指国资委的权力、义务、责任相统一。

三特三不三转变。三特：指国资委这个国资监管机构特别的性质（国务院特设机构）、特别的定位（国有资产出资

人代表）、特别的工作对象（主要监管150户中央企业）。三不：指国资委要切实做到不缺位(履行出资人职责)、不错位(区别政府部门定位)、不越位(不干预企业日常生产经营)。三转变：指国资委必须转变观念、转变职能、转变工作方法。

（一）国有企业改革的基本方向

早在1993年，党的十四届三中全会就提出，国有企业改革的方向是建立现代企业制度。十六届三中全会进一步明确，“实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”。这不仅是国企改革的现实需要，而且也有其充分的理论依据。

理论依据之一，市场经济的基本原则：利益驱动，公平竞争。

市场经济内在地存在两大基本原则：一是利益原则，即经济理性、利益驱动、效率优先原则；一是公平原则，即等价交换、公平竞争、优胜劣汰原则。利益原则即利益最大化驱动原则，市场主体皆为理性经济人，其一切行为都是追求自身利益的最大化。同时，市场经济主体在追求自身利益最大化的过程中，不能损害他人的利益，利己不能损人，要在实现利己的同时增加整个社会福利，这样才能建立起正常运转的市场经济秩序，所以同时要求公平竞争原则。

理论依据之二，现代企业制度的基本特点：两权分离，委托代理。

现代企业在两权分离、委托代理情况下，存在两个主体：一个是企业的真正主体，即企业资产所有者；一个是企业的代表主体，即企业的经营管理者。两个主体均有自己的独立利益，两者的目标不完全一致。同时，这两个主体的权力与利益是相分离的。所有者（真正主体），是利益或亏损承担者（负盈亏），但没有具体实际运作权；经营者（代表主体），有具体实际运作权，但不承担利益或亏损。在市场经济中的行为目标与动机：追求谁的利益最大化？理想模式是，所有者利益最大化；实际操作中，经营者利益最大化。这就是现代企业实际运行中存在的矛盾。

理论依据之三，国有企业的基本特点：委托代理链条长，原始的第一委托人虚位。

国有企业的资产是人民的资产，人民是国有资产的主人。人民是一个笼统的集合体概念，人民的权力由全国人民代表大会行使，闭会期间由全国人大常委会行使，人大常委会授权委托国务院，国务院授权委托国资委行使出资人职责，国资委委托企业董事会，董事会委托经营班子。这样层层委托代理，一方面链条长，另一方面找不到具体的原始第一委托人，均是代理人委托代理人，容易影响监管的有效性。

所以，国有企业改革的基本方向是，总体上改变国有独

资格局，建立以产权多元化的现代企业制度，把股份制作为公有制的主要实现形式。

（二）国有企业改革的基本路径

我国国有企业改革调整的路径，总体上可以描述为三步走战略：

一是企业商业化（市场主体化）。传统的国有企业，是政府部门的附属机构，政府干预企业生产经营，企业承担办社会的某些政府职能。企业商业化就是，通过政企分开和分离企业办社会职能，把企业与政府的预算软约束变成硬约束，打破两个大锅饭，企业目标定位于利润这个单一的商业目标，使企业成为自主经营、自负盈亏的真正市场主体。

二是企业民营化（产权多元化）。由于我国国有企业数量太多、比重太大，所以国有企业改革的主要任务是通过非国有化实现产权多元化。对于中小企业前段地方多数是采取了民营化的方式，对于大型企业主要应该采取股份化的方式。

三是企业集团化（规模大型化）。即通过收购、兼并、联合方式进行重组，改变规模偏小、分布过散、重复建设、资源分散不合理状态，培育一批具有国际竞争力的大公司大企业集团。

国有企业通过商业化、民营化、集团化（CPU）的路径，达到做强做大国有企业、搞好搞活国有经济、促进国民经济又好又快的目的。

（三）国有企业改革的主要内容

一是企业内部三项制度改革。1992年在全国范围内兴起破“三铁”（铁饭碗、铁工资、铁交椅）运动，拉开了企业内部三项制度（劳动用工制度、收入分配制度、干部人事制度）改革序幕，重点解决企业内部人员能进能出、收入能多能少、干部能上能下的问题。国资委成立五年来，企业内部三项制度改革取得突破性进展。

二是主辅分离辅业改制。国有企业的历史包袱和社会负担，通过减员增效、分离企业办社会负担等方式逐步得到解决。自实施减员增效和再就业工程以来，国有企业的员工从最多时的7000多万人减少到4000多万人，减少了40%以上。减员增效不仅极大提高了企业的劳动生产率，而且促进了内部用工和收入分配机制的转变，增强了国有企业的竞争力。国有企业在计划经济体制下形成的企业办学校、公检法、医院等社会负担，基本完成分离。据不完全统计，“十五”期间，全国共有4000多所企业办中小学、400多个公检法机构、2000多所医院与企业实现了分离。分离企业办社会负担的实质，是使国有企业与政府各自回归到自己的角色定位，为国有企业进入市场创造平等的竞争条件，也有利于突出主业，做强做大。

三是规范公司法人治理结构。从2004年开始，国资委对国有独资公司开展完善董事会试点工作。重点解决两个问

题：一是解决一把手专断、决策权与执行权不分的问题，增强企业决策科学性；二是解决内部人控制的问题，增强国资监管的有效性，防止国有资产流失。

目前，宝钢集团有限公司、神华集团有限责任公司等19家企业开展了董事会试点，共选派了66名外部董事，有14家试点企业的外部董事达到或超过了董事会成员的半数，初步实现了企业决策权与执行权分开和董事会选聘、考核、奖惩经理人员，推进了公司法人治理结构的完善。

完善国有独资公司董事会试点、规范公司法人治理结构的关键是外部董事。对国有独资公司外部董事的培养、选聘、使用和考核是一个新课题，需要进一步研究和实践探索。

四是产权主体多元化的改革。对中小型国有企业，主要方式是转让出售；对大中型国有企业，主要方式是股份制改造；对特大型国有企业，主要是通过引进战略投资者和改制上市方式实现产权主体多元化。

目前，我国国有企业改革仍处于攻坚阶段。之所以说到了攻坚阶段，就是说容易改的已经改完，现在面对的主要是老大难问题，我感觉有三点：一是中小国有企业改革已基本完成，目前改革对象主要是大型国有企业；二是浅表层次改革已基本完成，目前改革内容主要是深层次的产权制度改革；三是国企改革已难孤军深入，目前改革方式到了需要全面配套、整体推进阶段。

三、国经调整新思路

国有经济布局结构战略调整的基本思路，可以概括为：四个原则，四个方向；三种方式，三种形式；两个目标，两个手段；一条主线、一个标准。

（一）“四个原则”（四个坚持）“四个方向”（四个集中） “四个原则”是：坚持公有制主体地位、发挥国有经济主导作用的原则；坚持有进有退、有所为有所不为的原则；坚持产权多元化、把股份制作为公有制主要实现形式的原则；坚持以市场机制为主配臵资源、发挥出资人主导作用的原则。

“四个方向”是：通过战略调整，把国有资本主要集中到关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域；集中到具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的新领域；集中到具有较强国际竞争力的大公司大企业集团；集中到优势国有企业的主业。

（二）“三种方式”（三个步骤）“三种形式”（三个阶段） “三种方式”（三个步骤）：

国有企业合并重组在操作策略上，监管主体国资委可采取如下三种方式（三个步骤）策略：

第一步，自由恋爱。这是完全的市场行为。主要倡导企业根据市场竞争需要，从自身发展角度出发，根据优化资源

配臵、优势互补、拉长产业链、实现规模经济等市场经济的内在要求，通过较长时间的相互联系、相互了解、相互沟通，不断的培养感情与讨价还价，最后达成认识上的一致，自由结合。

第二步，媒妁之言。既不是自发的企业行为，也不是强制的政府行为，而是有引导的市场行为。这一步的关键是正确导向，是牵线搭桥，是苦口婆心的劝说。通过监管主体国资委的红娘作用，通过耐心的讲眼前讲未来、讲机遇讲挑战、讲企业讲全局，动之以情，晓之以理，最后达到双方自愿结合的目的。

第三步，父母包办。这是一种依靠外部力量（父母之命）的强制行为。各级国资委履行国有资产出资人职责，行使股东权利，在征求企业意见的基础上，提出企业合并重组意见，报国务院或地方政府批准实施。

三个步骤，实质上是三种整合力量或三种整合方式。自由恋爱主要依靠内力的整合，父母包办是主要依靠外力的整合，媒妁之言则是介乎两者之间。三种方式各有其优势和劣势。国资委在企业重组策略上，宜采取从内力自愿到外力强制、从易到难的三步走策略。

“三种形式”（三个阶段）：

从被调整对象即客体企业来看，由于企业合并重组涉及人财物、生产经营技术等诸多方面，既要处理历史遗留问题，

又要解决现实矛盾，要协调好包括中央与地方、政府与企业、企业与职工、职工中不同群体等方方面面的复杂利益关系，因而，企业合并重组在内容上往往很难一步到位，需要设计过渡性方案。按照先易后难、由松至紧、从虚到实的原则，企业合并重组亦可采取如下三种形式（三个阶段）策略：

第一步，购销整合。主要是流通环节的统一，既统一购销价格也统一购销渠道，既统一生产资源也统一产品市场，统一采购原材料和统一销售产品。

第二步，经营整合。除了购销整合内容外，还进一步包括统一战略规划与计划、统一生产与经营管理、统一技术与产品研发，也包括管理机构的整合与管理人员的调整。

第三步，资本整合。这是深层次的产权整合，除了前两步所含内容以外，重点是资产整合、债权债务整合、企业全部人员的整合、投资整合、利润与其他收益整合等。至此，实质上已真正合并成一个新的企业，合并重组最终完成。

值得指出的是，无论是操作力量上的三种方式策略，还是操作内容上三种形式策略，三步划分之说都只是相对的。事实上，三种方式或三种形式往往是并存的，相互联系、相互交叉的，也不会总是严格按上述三步顺序进行。最理想的模式是一步到位，但实际操作中一般是因企制宜，往往根据具体情况来决定企业重组的方式和形式。

（三）“两个目标”“两个手段”

“两个目标”：

近期目标：国资委监管的中央企业拟通过战略重组保留80至100家，主要集中在资源、能源、冶金、汽车、重大装备、商贸等对国民经济和国家安全具有重要战略意义的业务板块。

远期目标：在企业自愿的基础上，国家支持和鼓励中央企业进一步进行联合重组，继续推进企业间非主业的同业重组，积极引导中央企业进一步的并购活动，培育和发展30至50家具有国际竞争力的企业航母。通过战略调整，提高国有经济的竞争力、主导力和带动力，提高国有经济的经济效益、社会效益和环境效益，即“三力三益”。

“两个手段”：

一是加快建立中央企业国有资本经营预算制度。

国有资本经营预算制度是国有经济布局结构调整不可或缺的重要手段。2007年9月, 《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，决定自2007年起试行国有资本经营预算，并对试行国有资本经营预算的指导思想和原则、收支范围、编制和审批、国有资本经营预算的执行及组织实施等作了明确规定。下一步，应加快建立健全国有资本经营预算配套制度和办法。

二是加快组建国有资产经营公司。

国有资产经营公司一般不直接从事具体的生产经营和科

研活动，重点是国有资产经营与管理。主要有五大功能定位：培育主业的投资中心，辅业资产的转化中心，不良资产的加工中心，退出企业的缓冲中心，中小企业、参股企业和特殊企业的管理中心。

国有资产经营公司的经营形式，主要有四种：一是直接经营。这里不是指直接的生产经营，而是资产经营，如辅业资产转化、不良资产加工等。二是受托经营。如托管企业和托管资产的经营。三是间接经营。如其下属全资企业和控股企业的产权管理。四是股权管理。主要是参股企业的股权管理。

国有资产经营公司的运行模式，大致可以归结为三句话，即政策化目标导向，市场化方式运作，企业化经营管理。所谓政策化目标导向，是指国有资产经营公司的主要任务是执行国资委制定的政策目标。所谓市场化方式运作，是指国有资产经营公司在执行政策目标时不是采取行政命令方式，而是采取市场化方式进行操作。所谓企业化经营管理，是指国有资产经营公司在运作过程中，也要讲究经济效益，公司内部也要实行经济责任制。

国有资产经营公司可以通过对现有公司的改造和组建新公司而产生，主要渠道有三：一是将现有的国有投资控股公司直接改造为国有资产经营公司；二是将现有的大型产业集团或者将集团下的财务公司（中心）、投资公司（中心）、资

产管理公司（中心）改造为国有资产经营公司；三是国资委按照不同专业特点，直接组建若干新的国有资产经营公司。

（四）“一条主线”“一个标准”

“一条主线”是：突出主业，做强做大。国有经济布局结构战略调整要始终围绕突出主业、做大规模、提高竞争力这条主线来展开。

“一个标准”是：发展是硬道理，是检验国有经济布局结构战略调整成败得失的唯一标准。国有企业发展了，国有经济发展了，促进国民经济发展了，社会全面发展了，就表明结构调整工作做出了成效。

四、考核激励新举措

做好国资监管工作的重要手段是，通过奖勤罚懒、奖优罚劣，建立正常的动力机制与压力机制，形成有效的激励机制与约束机制，这是搞好国有企业搞活国有经济的基本保障。

奖惩的前提是全面、客观、准确的考核。考核工作的基础是考核目标的确定，包括目标体系的确定和具体目标的确定。要确定好考核目标，关键是要正确处理好三个关系、找好四个坐标。

三个关系是：

一是统一考核与分类考核。没有统一的考核标准，就没

有考核的基础，就很难有公正的评价。但若不区分情况，搞一刀切，则会出现名义上的准确公平，而实际上的不准确不公平。所以，统一考核与分类考核要相结合，统一考核为主，兼顾行业企业特点，分类考核为补充。

二是重点考核与全面考核。考核必须全面系统，能反映出被考核对象总体状况，基于这种考虑，考核指标越多越全面。但是，考核指标越多，不仅考核工作量越大，而且考核指标之间越不好衔接，各指标的权数越不好确定。所以，重点考核与全面考核要相结合，以重点考核为主，兼顾全面考核。

三是当前考核与长远考核。当前业绩应该是考核的重点，但科学发展观最重要的观点就是可持续发展，特别是对国有企业经营管理者而言，防止短期行为尤其值得关注。所以，当前考核与长远考核要相结合，以当前考核为主，兼顾长远考核。

四个坐标是：

一是历史坐标。主要考虑企业前三年实际经营业绩的平均水平，新的目标确定应当根据发展速度适当高出这个均值的一定幅度，而至少不能低于这个水平。

二是标杆坐标。主要是行业对标，可以分国内行业平均水平、国内行业先进水平和国际行业先进水平，考核指标至少不能低于国内行业平均水平。

三是价值坐标。国资委代表国家履行出资人的职能，资本是能带来价值的价值，是能带来利润的资金，资本本身是有成本的。考核企业经营业绩，对出资人来说，不仅要看企业利润，更应看扣除资本成本后的剩余值，这就是经济增加值，即EVA，这才是出资人投资企业的真正价值。

四是战略坐标。财务指标一般能全面准确反映出企业当前情况。但对企业发展来说，长远的可持续发展才是最重要的，这就要求我们从战略角度来考核企业。从战略角度看，除财务指标外，企业客户资源、开发创新能力、业务流程与制度规范对企业可持续发展影响重大。综合考核这几个方面，称为平衡记分卡法，即为战略考核。

考核是基础工作，是奖惩的依据。必须根据考核结果严格兑现，奖罚分明，才能建立起有效的激励与约束机制。

就激励来看，不外乎如下三种激励（可称之为“三子激励论”）：

一是票子激励。票子即钱财。票子激励就是从经济上进行激励，从物质利益上给予奖惩。年薪、绩效工资、专项奖励等等，都要同考核结果挂勾，业绩上薪酬上，业绩下薪酬下。票子可以是资金，也可以部分是资本（如股票或股票期权）。

二是面子激励。面子即荣誉。面子激励就是从精神上进行激励，从名誉上给予褒贬。根据考核结果，给予当事人一

定嘉奖表彰，或给予通报批评。

三是位子激励。位子即官帽。位子激励就是从政治上进行激励，从官衔职位上给予升降任免。位子激励既包含有经济上的激励，也包含有精神上的激励。

当然，这三种激励的背面，实际上又是三种约束，票子可增可减，位子可升可降，面子可褒可贬，既是动力也是压力。有效的激励约束机制，成为国资监管的重要手段。

国资委成立之初，国务院领导就对作为国有资产出资人代表的国资委开出了三项主要职能：国资监管，确保国有资产保值增值；国企改革，建立健全现代企业制度；国经调整，加快培育国际企业航母。此外，作为实现上面三项职能的重要手段之一就是对中央企业负责人经营业绩的考核激励。本文主要是从以上四个方面来分析阐述当前国资监管新模式的基本特征的。通过五年来的探索实践，国资监管新模式基本框架已经形成，而且取得了明显的成效：国有企业改革发展和国有经济布局结构调整取得新的进展，监管的中央企业资产总额和销售收入分别年均增加一万多亿元，企业利润总额和上缴税金分别年均增加一千多亿元，国有经济的活力、控制力和影响力进一步增强。国资监管新模式的高效运行，充分表明各级国资委、各中央企业的努力工作和社会各界的大力支持是卓有成效的，更表明党中央、国务院关于成立国

资委、深化国有资产管理体制改革的重大决策是高瞻远瞩、完全正确的。我们必须毫不动摇地坚持这个正确方向，同时在今后的实践中对国资监管新模式不断进行完善。

（作者系委研究中心副主任）

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