洞庭湖流域综合管理体制框架07-08-15

洞庭湖流域综合管理体制探讨

余元君

（湖南省洞庭湖水利工程管理局，湖南长沙 410007）

1、洞庭湖流域概况

1.1 洞庭湖

洞庭湖位于北纬27°39’～29°51’、东经111°19’～113°34’之间，地处长江中游荆江南岸，北面有松滋、太平、藕池、调弦（1958年封堵）四口分泄长江水，西面和南面有湘、资、沅、澧四水汇入，东面有汨罗江和新墙河入湖，水系汇水面积26.3万km2（其中湖南境内20.48万km2），经过洞庭湖调蓄后由岳阳城陵矶注入长江。当城陵矶水位31.50m时(56黄海基面)，洞庭湖湖长143km，最大湖宽30km，平均湖宽17.01km，湖泊面积2625km2；最大水深18.67m，平均水深6.39m，相应蓄水量167×108m3。

洞庭湖是一个洪道型的过水湖泊，是我国最大的调蓄湖泊，天然湖泊面积2625 km2（1995年），与天然湖泊相通的洪道面积1418 km2，吞吐长江，接纳四水，是长江防洪和调节生态环境的过程中的“胃”和“肾”。1951～2005年平均年径流量2916亿立方米(相当鄱阳湖的3倍、黄河的5倍、太湖的10倍，比三者总水量还多一半)。其中来自长江的有951亿立方米，占入湖总水量的32.6%，这些入湖水量主要集中在汛期（5～10月）。多年平均汛期入湖水量达2240亿立方米，占全年入湖总水量的76.8%，其中汛期长江为920亿立方米，占长江年入湖总量的92%。洞庭湖多年平均承纳长江枝城以上径流量的22.3%、汛期洪水的30～40%，为长江中下游的防洪保安，特别是对武汉和江汉平原的防洪保安作出了重大贡献。

洞庭湖在调节气候，维护生态，净化污水，沉积泥砂的作用，也是十分明显的。洞庭湖作为世界上最为重要的湿地之一，有水生植物160多种，鸟类258种，是生物多样性的原发地，是长江生物基因库，具有独特的水文功能，对调节

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长江流域生态环境具有无法替代的多种功能和价值。 1.2 洞庭湖区

洞庭湖区跨湘、鄂两省，包括荆江河段以南，湘、资、沅、澧四水尾闾的广大平原、湖泊水网区，总面积18780km2。湖南省洞庭湖区总面积15200 km2，其中受堤防保护面积11094 km2，现有千亩以上堤垸215个，辖常德、益阳、岳阳、长沙、湘潭、株洲等六市的37个县（市、区）。洞庭湖湖区人口密集，区内总人口1008万，人口密度为全省的2.1倍。

洞庭湖区地势平坦、土地肥沃、气候温和、雨量充沛、物产丰富，是我国有名的鱼米之乡，素有“湖广熟、天下足”的美誉，唐宋以来，洞庭湖区就成为农业商品基地，明清两代粮食生产地位日益突出。建国以后，洞庭湖区是全国商品粮基地，也是湖南省粮棉经济作物的重要商品生产基地。 2005年统计，粮、棉、油、麻、甘蔗、蚕茧、水产产量（未包括湖北省）分别占湖南省的37.1％、83.9％、40.9％、90.7％、75％、78％、55.8％，与农业有关的加工业，如纺织、食品、造纸分别占全省的45％、52％、55％。洞庭湖区（行政区划统计）2005年GDP达3055.2亿元，占湖南省的47.2%，在湖南省国民经济发展中具有举足轻重的地位。

洞庭湖区经济区位优势明显。东临工业实力雄厚的华东经济区,西有自然资源极为丰富的大西南,东西之间存在着巨大的经济发展梯度差；南有外向型加工业发达、经济迅速成长的华南沿海开放地带，北有重化工业完整、煤炭资源极为丰富的华北经济区,南北之间表现出巨大的经济部门结构差。洞庭湖区北枕长江一级开发轴线，两侧纵京广、枝柳两大铁路动脉，东则通江达海，西则上溯川滇。随着我国生产力由沿海向内地的逐步推移，洞庭湖区的经济区位将逐渐改善，发展地位日益突出，既可作为国内第一流特大型商品农业基地，又将成为承东启西、北靠南联的枢纽地带。

2、洞庭湖流域综合管理思想的提出

2.1 国际流域管理经验

自20世纪30年代美国成立世界上第一个流域综合管理机构——田纳西河流域管理局以来，大多数西方发达国家都已经建立起适合本国具体情况的较为完善

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的流域管理体制，在流域管理应该管什么、谁来管、如何管，即流域管理的目标、体制、方法等三个重要方面进行有益的探索，并积累了不少成功的经验。下表简单总结了国际上几个典型流域流域管理模式及其成功的经验与启示。[1]

表： 国际典型流域管理模式及其经验与启示

欧洲莱茵河流域

管理机构设置与模式

较早实现国际协调管理的河流，百余年来沿岸各国签订了众多的公约、协定和发挥组织协调、依法管理作用. 1950年建立的“莱茵河国际保护委员会”（ICPR）. 开创了国际合作联合治理污染的新模式，ICPR下设监督机构与各种

经验与启示

1． 预防为主、源头治理优先，制定严格、明

细的规定，规范流域开发行为. 果评估，及时调整.

3． 注重增加城市、农业区的蓄水能力，减少

雨水流失. 严禁在洪泛平原进行开发和占用河床空间.

健康功能，兼顾社会经济因素，利用现代科技的支持.

美国密西西比河流域

多层次多部门的各种机构组织相互配合的流域综合管理，机构众多，包括军队及联邦政府，州政府相关部门代表组成的机构组织，还有非政府组织. 各单位分工明确，形成互补关系，避免因工作重复造成矛盾. 若干不同层次的协调组织，协调各方的利益.

澳大利亚墨累—达令河流域

建立了有效的组织机构系统，由三个层次组成，第一层为国家一级的部级理事会，为最高决策机构，第二层为部级理事会的执行机构，包括流域委员会及其办公室. 第三层为社区咨询委员会，负责理事会和社区之间的双向沟通，强调公众参与流域管理.

1． 流域管理的权威应建立在协商机制上，方

案制定阶段的充分参与是落实协议的关键. 有效的组织机构系统是落实协议的保证.

2． 在水分配中，引入新的理论与方法，通过

水政策改革土地权与水权分离，提供可贸易的水，形成水市场.

3． 流域管理过程的科学化、民主化、透明性

与公平性

中国鄱阳湖流域

以省有关部门、地市主要领导参加的“山江湖开发治理委员会”作为流域决策指挥、统筹规划与综合协调机构，定期议事，对重大工程项目进行研究、决策、并协调各行业、地区的行动. 各地市、县建立分支机构，形成多层次指挥、协调网络体系.

1． 打破条块分割，采用统一指挥、统筹规划

与综合协调办法，以流域为单元进行开发治理.

2． 治山、治水与治穷、治愚的互动与合力.

保证总体规划的实施，引进参与式发展与小额信贷机制，提高流域管理水平. 3． 建立政府调控与市场机制相结合的资源

管理机制，加强监督、执法.

1． 加强法制建设，制定一系列流域管理相关

法规，约束流域各利益方的行为. 2． 以子流域为单元的全流域综合管理，通过

各个机构信息共享及密切合作来实现. 3． 重视非工程措施，而不是单纯依靠工程技

术.

法规，建立了种类繁多的跨国管理机构，2． 注重流域管理措施落实的实时监控与效

专业组，各国成立相应机构，成效显著. 4． 提出河流生态系统管理新概念，重视河流

[1] 杨桂山等.流域综合管理导论.2004.北京：科学出版社

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流域综合管理思想的发展及形成大致经过了以下三个阶段：

（1）19世纪末至20世纪初，欧美国家开始流域水资源利用管理的探索与实践，以求最大限度地开发利用水资源防洪、供水、航运、发电等功能，并开始建立流域一体化管理机构，流域管理由单一开发向多目标开发的思想转变。

（2） 20世纪50年代以来，随着流域经济快速发展和人口剧增，人类对流域环境的污染日益加剧，流域管理由综合开发向开发与保护并重转变。

（3） 进入20世纪90年代，以流域可持续发展为目标的流域综合管理得到越来越多管理者和科学家的重视。1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢隆重召开， 会议讨论并通过了《里约环境与发展宣言》与《21世纪议程》等纲领性文件，明确提出了“可持续发展”的新战略和新理念：人类应与自然和谐一致、可持续地发展并为后代提供良好的生存发展空间。人们普遍认识到解决日益严重的人口、资源、环境与发展问题的有效途径是以流域为单元对自然资源、生态环境及经济社会发展进行系统综合管理。1993年英国Gardiner正式提出以流域可持续发展为目标的流域综合管理理念，使得以流域资源可持续利用、生态环境建设和社会经济可持续发展为目标的流域综合管理在澳大利亚、美国、英国等发达国家广泛兴起。 2.2 洞庭湖流域管理现状及存在的问题

洞庭湖流域涵盖三口四水，属我国水资源较丰富的地区之一，但存在水资源分配地区差异明显、季节差别较大的特点。 2.2.1 洞庭湖流域水资源利用和保护的现状

（1）水资源时空分配不均，洪涝旱灾频繁。洞庭湖区水网密布，江湖关系复杂，防洪堤线漫长，是闻名全国的治水难点，“万里长江，险在荆江，难在洞庭”。特殊的自然地理环境和脆弱的防洪治涝体系，决定了洞庭湖区是一个洪涝灾害多发区，建国以来洞庭湖区就有38年发生了不同程度的洪涝灾害，平均1.5年发生一次洪涝灾害。从大的洪涝灾害情况看，发生频率明显呈上升恶化的趋势，上世纪50～70年代平均每5年发生一次大水灾，80年代3～4年发生一次大水，90年代以来洪水发生更为频繁，尤其是1995～1999年5年中城陵矶莲花塘连续发生了4次超长江防洪控制水位的洪水。同时，下荆江三处裁弯和长江三峡水库

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蓄水后，长江入湖水量减少，冬春枯水季节四口河道流量减少甚至断流，长江四口沿岸地区旱灾问题凸现，甚至人畜饮水出现困难。

（2）水资源污染明显，水生态环境恶化。80年代初期洞庭湖流域尚无三类以下水质的水域，由于经济发展，工农业生产污染、城镇生产生活污水排放等，到1993年就有23.5%为四类水质，2005年Ⅴ类及劣Ⅴ水质河长占到监测河长的16.86％，西洞庭湖水质，汛期和非汛期均为Ⅳ类。水质污染导致生态环境恶化，自然物种减少。同时，洞庭湖区现有钉螺面积260多万亩，约占全国的一半。

（3）泥沙淤积严重，湿地面积萎缩。洞庭湖作为我国唯一的洪道型湖泊，接纳四水，吞吐长江，湖面面积一度超过6000平方公里，由于泥沙淤积和围垦， 1949年减少到4350平方公里， 1995年只剩下2625平方公里，湖区湿地面积不断萎缩。

2.2.2 洞庭湖流域管理存在的主要问题

洞庭湖流域现行管理模式见下图。

国务院 发改委 国土资源部 交通部 国家电力集团 林业总局 水利部 农业部 环保总局 卫生部 旅游局 建设部 分级（区域）管理湖南省人民政长江水利委员会 流域管理 发改委 下一级人民政府 国土资源厅 交通厅 省电力公司 林业厅 水利厅 农业厅 环保局 卫生厅 旅游局 建设厅 发改委 国土资源局 交通局 电力公司 林业局 水利局 农业局 环保局 卫生局 旅游局 建设局 - 5 -

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