对国有企业惩防体系健全完善的一些思考

对健全完善市属国有企业惩防体系的实践和思考

[内容提要]构建国有企业惩治和预防腐败体系，是新形势下对国有企业反腐倡廉工作做出的重大战略决策。市国资委成立以来，特别是自市国资委印发《完善惩防体系、打造“廉洁国企”2008——2012年实施方案》以来，市国资委党委、市国资纪工委与市属国有企业党组织和纪检部门坚持教育、制度、监督三者并重，积极探索、勇于创新，努力推进惩治和预防腐败体系建设，积累了一些好的经验和新做法，但还不同程度地存在一些亟待解决的突出问题。文章致力于对市属国有企业惩治和预防腐败体系建设的实践进行总结，对存在的共性问题进行分析，并就进一步健全完善市属国有企业惩防体系提出对策。

一、市属国有企业构建惩防体系的情况 （一）建立具体杭州特色的国资监管体系

1、构建国资监管基本框架。根据履行出资人职责和构建惩防体系的要求，市国资委努力构建和完善“两级管理、三个层次、八大体系”的国资监管基本框架，两级管理即市和区县（市）分别监管本级国有资产；三个层次即 “市国资委——资产营运机构——国有控股参股企业”的国资监管和营运体制；八大体系即国有资产监管政策法规体系、国有资产经营业绩考核体系、出资企业收入分配和调控体系、国有资产统计评价体系、国有产权股权变动监控体系、国有资

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本经营预算和投资风险监控体系、企业领导人员管理体系、国有企业党建和党风廉政建设体系。

2、建立国资监管制度。一是探索建立国资监管政策法规体系。先后制订出台涵盖预算管理、产权管理、业绩考核、统计评价、投资决策、财务审计、内部控制等40余个规范性文件，初步形成了用制度规范权力运作、按制度办事、靠制度管人的内部制衡和外部监督机制。二是积极开展清产核资等基础工作。为夯实国资监管基础，相继开展企业清产核资、企业国有资产产权登记表证换发等工作，建立企业财务快报体系，加快对不良资产处臵，进一步规范了产权交易、产权管理、企业改制等行为。

3、整合监督资源，完善预警机制。一是加强与市检察院、市公安局经侦支队的交流协作，积极开展业务工作方面的信息交流。市国资委已相继与市检察院联合印发《关于共同推进市国资系统预防职务犯罪工作的实施意见》、《关于运用检察民事督促起诉保护企业国有资产的意见》、《杭州市国资委与杭州市公安局经侦支队信息传递有关意见》，进一步提高领导干部对职务犯罪的认识，加强杭州市公安、检察等司法机关与国有资产监管部门和国有资产营运机构的协作配合。二是培育企业监督员队伍。相继在杭汽轮集团、杭氧集团等市属国有企业组建一批监督员队伍，由企业纪委发出聘书，面向企业的党员、干部、职工、民主党派成员公开招聘监督员。监督范围包含查阅公司财务报表、参与公司相关重大工程项目及大宗物资采购的招投标，深入外协企业对定

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价情况进行调查取证等，逐步由以往纪检监察部门“单一”的监督模式改变为职工群众共同参与、多渠道监督的内部监督体系。三是加强和改进国有资产营运监控预警机制。通过加强和改进国有资本经营预算管理体系和企业负责人经营业绩考核体系，制订出台预算管理办法，试行“两上两下”的编制程序，将国有企业领导人员薪酬与业绩进行挂钩，并逐步实现了国有资产经营预算从单纯的考核型预算向监督与考核相结合的预算转变，实时监控资产营运的情况。

（二）建立以工程建设为重点的效能监察体系。为更好地通过效能监察把反腐倡廉的要求寓于企业决策和生产经营管理环节，把惩防体系建设与健全内控机制、完善风险管理体系有机融合起来，促进惩防体系建设各项制度措施的落实，发挥好效能监察防范经营风险、惩治和预防腐败的作用，市国资委以省市重点工程“杭氧迁扩建工程项目”为切入点，以点带面地开展国有企业效能监察工作。在2008年杭氧迁扩建工程开建的前期，市国资委按照《浙江省国有企业效能监察暂行办法》，选题立项，制订《市国资委关于对杭氧集团迁扩建工程开展效能监察的实施方案》，有针对性地对杭氧集团迁扩建工程的重大事项决策、投标单位资格认定、大宗物资采购、工程预决算、工程质量验收、资金拨付等环节加强监督检查。工程中期，市国资委多次到工程建设工地踏勘现场，对涉及工程进度的相关工作进行抽检，积极掌握工程进展情况及需要解决的问题，并会同集团纪委做好重大招投标项目和各下属公司竣工验收的监督检查。工程末期，加

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强对工程废旧物品的监督监管，制订《关于废旧物资和闲臵设备处理的工作意见》，组成物资处理领导小组，直接参与和监督各类物资处理，将废旧物资招投标统一归口处臵，防止企业在物资处理过程中设立“小金库”，或造成国有资产流失。杭氧搬迁工程目前基本完成，实现了工程建设前期提出的“干部一个不倒”的目标，充分展现了效能监察在企业生产经营中的重要作用，也为市属国有企业的效能监察工作做出了示范效应。目前，市属企业的效能监察工作正朝着规范化、多领域，纵深方面发展。

（三）建立适应出资人依法履职需要的监事管理体系。2007年，为进一步健全国有企业惩防体系建设，市国资委研究出台《杭州市市属国有独资公司监事会暂行办法》，确立外派监事会体制，以财务总监同时任专职董事和委派专业人员任兼职监事，以及按规定程序产生职工监事，充实了监事会成员。2008年，出台《加强监事会工作的意见》、《监事会工作报告制度》，由市国资委面向社会公开招聘财务总监，录取后由市国资委统一组织培训，之后分别委派到监管的市属国有企业并任命为专职监事，其人事任免、劳动关系、考核、薪酬、福利、社会保险等由市国资委统一管理，所需费用全部由国有资产监管费用中列支。根据外派财务总监的特点和要求，市国资委建立了一套相对完善的配套管理制度，以保证外派财务总监、专职监事能客观公正地履行职责，对国有出资人负责。一是监督工作报告制度。实行季报、综合分析报告、专项报告及报告评价等制度，外派财务总监以书

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面形式定期报送工作情况，准确、及时、全面地反映报告期内重大事项情况。将落实工作报告制度情况列入外派财务总监绩效考核指标，并增强考评权重。二是实行外派财务总监工作考核制度。明确财务总监考核评价的指标体系、评价方式、程序以及考评结果运用等内容，采取结果考评与过程考评相结合的方式，对外派财务总监年度工作绩效进行综合评分，确定考评结果。三是实行外派财务总监薪酬管理制度。外派财务总监的年度考核结果直接与其年度薪酬挂钩，并作为任期考核的主要依据。外派财务总监的年薪不与派驻企业的经济效益挂钩，而参照市属国有企业高管人员的平均水平和市属国有资本总体收益状况，从国有资本收益中支付。

（四）建立与企业文化相融合的廉政教育体系 1、深入推进企业廉政文化教育。国有企业廉政文化作为惩防体系中教育防范的重要载体，必须与企业文化、企业精神、企业核心价值观等相融合。因此，市国资委在推进国有企业廉政文化建设中，坚持正确的政治方向，把工作做细做实，避免“形式主义”和“两张皮”。一是把握先进性和广泛性要求，坚持先进性和广泛性的结合，分层次地落实教育工作。针对党员干部特别是领导干部，坚持以理想信念、宗旨意识、道德修养、价值观念、品位情操为主要内容，以提高党员干部的思想境界、道德素养和先进性意识为主要诉求，注重教育并注意增强教育的文化含量，体现其先进性。针对职工群众中不同文化层次、不同年龄层次及不同兴趣爱好的群体，以增强法纪意识、监督意识、责任意识和廉政从

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业意识等为主要内容，以通俗具体、丰富多彩并为职工群众喜闻乐见的文化活动为载体，生动有效地开展群众性的廉政文化建设工作，力求让廉政文化普及到企业各层面，以引导职工群众积极参与廉政文化建设。二是充分认识和处理好廉政文化建设中的务虚与务实的关系。市国资委坚持用务虚的成果去指导和支撑务实的工作，把廉政文化建设融入企业人、财、物、重点部门和岗位的管理，融入强化企业反腐倡廉体制机制建设的实践，推动企业党风廉政建设和反腐倡廉工作的健康发展。三是在推进的方式方法上处理好“大”与“小”的关系，做到大处着眼，小处着手，重在落实。所谓“大”，是指在推进企业廉政文化建设中，要体现系统和统筹的思想。首先是体现大策划，即：党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，相关部门密切配合，动员干部群众积极参与，统筹谋划，统一安排，形成整体合力。其次是形成大宣教格局，国有企业坚持将廉政文化建设纳入企业党委宣传思想工作的总体部署并加强领导，指导支持纪委做好组织协调工作，充分调动各部门各方面的力量和优势，整合宣传文化资源，形成宣教合力，达成综合效果。再次是实现大覆盖。使廉政文化建设覆盖企业的各个层面，努力营造企业内部风正气顺的良好氛围。所谓“小”，是指抓工作落实的切入角度要小，从小处着手，关注细节，追求实效，做到活动小型分散，形式灵活多样，便于职工群众参与；做到任务明确，要求具体，促使相关部门发挥优势，密切配合，保证落实。

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2、循序推进廉政谈话制度。为进一步履行国有企业党风廉政建设“一岗双责”制度，完善监督制约机制，市国资纪工委于2008年提出用3年时间完成对监管的6家授权经营企业党政领导班子成员的一轮谈话，谈话内容包括本人及分管范围内的部门、单位遵守党的政治纪律，贯彻执行党的路线、方针、政策和决议以及上级指示的情况；谈话对象本人及分管范围内的部门、单位执行党风廉政建设责任制，开展党风廉政建设和反腐工作的情况；谈话对象本人执行民主集中制，接受党内外监督的情况；谈话对象本人（包括家属、子女）执行廉洁自律各项规定的情况；沟通和交流加强党风廉政建设和反腐败工作的意见、建议；企业发展、党风廉政建设和反腐倡廉过程中需要协助解决的问题。

3、层层推进岗位公职教育。面向全市国有企业中层以上领导人员及部分关键岗位的经营、管理和专业技术人员开展岗位廉政教育，既通过从企业行政职务、业务类型等方面入手，对本企业范围内的所有工作岗位进行分类，形成完整的岗位目录，明确岗位职责；通过针对不同的岗位，发动岗位人员自己查、互相查、面向管理服务对象等企业层面征集、暴露出来的问题分析等多种途径，查找每个岗位的廉政风险点；通过梳理教育内容，根据查找出来的岗位廉政风险点，结合岗位廉政行为规范和相关的制度要求，从最容易产生腐败和不正之风的重点领域、关键环节，岗位人员思想认识上最模糊的问题等方面入手，梳理教育内容，并随着企业的发展和形势的变化，不断加以丰富和完善；通过设计鲜活的情

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景案例再现廉政风险，把枯燥的岗位廉政行为规范转化为生动形象的案例和情景，形成有国有企业自身特色的岗位廉政教育系列教案；通过选择有效的教育载体，如开通网上学习平台、制作教育片或动漫片、举办知识竞答和案例讲座、开展情景模拟和廉政谈话等方式，让每一名参加岗位教育的企业党员干部都能了解自身的岗位廉政风险和行为规范，知道哪些能做哪些不能做，使其在面对类似的情形时能够做出正确的选择，达到入脑入心的教育目的等五个方面的措施，按照“试点探索路径、两年基本覆盖、逐步深化规范”的要求，力争到2010年底，基本形成覆盖市属国有企业所有重点岗位的廉政教育模式；力争使涉及人员知晓岗位廉政行为规范，并把岗位廉政的要求变成行为习惯的养成。

二、国有企业构建惩防体系中存在的问题

从2005年9月国资委成立至今，在近四年的国资监管工作中，我们认为，市国资系统惩防体系建设能够围绕杭州市委市政府构建惩防体系，健全完善惩防体系5年规划及打造“廉洁杭州”的总体工作目标，结合国有企业的特点和实际，有针对性地稳步推进，认真落实，并通过探索、改进、创新的循序渐进模式，初步形成了具有杭州特色的国有企业惩治和预防腐败体系，为国有资产的保值增值起到了保驾护航的作用，得到了市委市政府和市属国有企业的一致认同。当然，在这几年构建惩防体系的进程中，我们也逐渐发现了一些急需纠正和改进的问题，主要有：

（一）领导履职机制需进一步深化落实。一是履职意识

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淡薄。一些企业领导人员对“一岗双责”的认识不足、理解不深、执行不力，个别企业还存在“反腐倡廉就是纪检监察一家的事、企业和个人只要做好本职工作就行”等错误观念。二是履职手段单一。基本上处于以文件贯彻文件、以会议贯彻会议等务虚的层面，对上级的部署，不能有效结合企业实际制定相应的落实措施。没有把反腐倡廉工作与企业生产经营工作统一思考、统一决策、统一部署、统一落实，个别企业仍存在“两张皮”现象。三是履职力度疲软。对反腐倡廉工作的安排部署，基本上处于一般性的工作强调，没有实现责任制在本单位本部门的有效内化。

（二）制度跟进执行需进一步强化落实。一是制度设计跟进缓慢。实践中不少监督举措在实践中已经实施并取得较好效果，但相应的制度设计却没有及时跟进。二是制度设计缺乏预见性。个别企业对腐败易发多发领域和环节缺乏前瞻思考，往往都是在出现严重问题后，才引起重视，才考虑建立制度和机制。三是制度设计的针对性不强。有不少廉政监督制度内容空乏，缺乏规范健全的配套体系、具体的惩治措施和明确的实施细则，裁量幅度过大，具体执纪执法中较难掌握尺度。四是制度设计的系统性不强。实践中往往是见子打子，出台的制度多属应急“单方”，互不关联，有的还出现制度“打架”现象，没有形成制度建设整体网络体系，严重影响了制度的监督效果。

（三）监督监管机制需进一步建立健全。一是内控机制不健全。部分企业没有设立专门的内部审计部门，配备专职

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的审计工作人员；个别企业将内审部门与财务部门合并办公，同一分管领导，或者是直接向一把手负责，造成监督失位。二是监事会力量不健全。国有企业法人治理结构不规范，股东会或者出资人与董事会、监事会、经营层的关系没有完全理顺，相互制衡的机制没有全面形成。监事会主席未到位，监事会的地位、权威受到一定的限制，对工作开展带来了一定的难度。

（四）廉政教育创新需进一步深入。一是机制创新不完善。“大宣教”的意识不够浓厚、部分企业的教育机制停留在集团公司层面，对下属的二、三级企业，或是外协企业的的教育机制尚处初创、格局仍未形成。二是教育手段不综合。个别企业的现实的教育手段基本上还处于平面教育的初层次阶段，与现代网络媒体广泛运用的现状显得落后。

三、对国有企业健全完善惩防体系的建议

综上所述，我们认为，健全完善国有企业惩防体系，必须坚持以科学发展观为统领，以打造“廉洁国企”为目标，在已构建惩防体系基础上，切实做到“七个立足”，实现“七个提升”。

（一）立足创新教育机制，提升廉政教育渗透力。一是要坚持廉政教育的统一性，将廉政教育和企业文化有机结合起来，构建规范高效的“大宣教”格局。要立足理顺国有企业下属二、三级企业的廉政教育机制，建立和健全“大宣教”建设的规范性制度，设臵相关的配套奖惩措施，硬化工作责任。要把反腐倡廉宣传教育提升到全局和整体的高度来认识

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和思考，由企业党委统一研究和部署，做到既有年度计划，又有长期规划。要积极探索反腐倡廉的企业教育之路，逐步把反腐倡廉教育纳入企业文化教育和企业廉政教育中，构筑抵御腐败的思想道德防线。二是要正确把握廉政教育的层次性。始终把教育的注意力和针对性放在企业各级党员领导干部这个教育重点上，探索建立领导人员教育“包挂”责任制，使领导人员的教育更为集中和规范。要克服泛泛而教的做法，切实针对不同层面、不同部门，因人施教，分层施教，做到既兼顾统一性，又突出层次性。三是要突出廉政教育的时代性，不断创新廉政教育的内容和形式。要坚持内容“实”、形式“活”、载体“新”的廉政文化创建思路，不断打造廉政文化创建活动的微观平台。

（二）立足加快制度建设，提升制度落实执行力。一是要增强制度设计的前瞻性。要紧扣市场经济发展的阶段性特征，结合企业不同时期的新要求、新特点，及时调整和充实制度设计，增强制度的防范功能。对实践检验的反腐倡廉好做法、好经验和有效措施，要及时提炼总结，建立规范的管理制度、监控制度和约束制度。二是要增强制度设计的系统性。坚持把制度建设贯穿于惩防体系的各个环节，向业务工作、业务流程及与业务工作相关的具体措施的层面推进、拓展和强化，做到各项工作机制和制度优势互补、整体推进。要坚持重点突出、纵横有序的制度设计思路，以国资委部门为主体推进横向构建，以企业为主体推进纵向构建，做到条块结合，互成约束体系。三是要增强制度设计的针对性。以

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消极腐败易发多发领域为重点，推行岗位目标责任制、经济责任审计、离任审计、组织函询、谈话、诫勉、降职制度，重大项目保廉机制；以行业预防、个案预防和社会预防为抓手，深化职务违纪违法预防新机制的建设；健全完善廉洁高效的生产经营决策制度、公开透明的财务管理制度、规范有序的投资管理制度和竞争择优的人事管理制度。四是要增强制度执行监管。加强配套制度建设，制定违反制度的处理机制，加强制度落实的监督检查，确保法规制度落到实处。

（三）立足强化监督制约，提升权力行使公信力。一是要突出重点。坚持以国有企业领导班子主要负责人为重点，紧紧抓住易于滋生腐败的重点环节，围绕组织人事、项目审批，重大资金投资、技改，招投标企业横向合作等重点领域，逐步建立健全结构合理、配臵科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。二是要依靠制度。通过健全和完善廉政谈话和诫勉制度、询问与质询制度、信访处理制度、重大情况通报和报告制度、罢免或撤换要求及处理制度等，实现国资委与国有企业的监督互动；通过落实民主集中制，建立健全制度化、规范化的民主议事、民主决策的工作机制，强化班子内部的相互监督；通过完善政务公开制度、厂务公开制、民主评议制度，推动职工群众积极参与监督；通过健全舆论监督制度，发挥舆论监督的作用，切实解决制度不健全不完善而不利监督的问题。三是要形成合力。根据形势发展的需要，不断拓宽监督渠道，积极探索事前事中与事后监督、党内监督与党外监督、组织监督与法律监督、专门机关监督与舆论

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监督有机结合的途径和方式，形成全方位、多层次、多渠道的立体监督网络，发挥监督合力，提升监督成效。

（四）立足推进作风建设，提升党员干部亲合力。一是要注重作风建设的层次性。针对国资委机关、国有企业领导人员等不同层面的工作特点和工作要求，制定相应的要求和规范，使作风建设做有目标、量有尺寸。二是要注重作风建设的针对性。领导人员作风建设的重点要突出落实科学发展、坚持群众路线、正确行使权力等方面；要围绕“四有”领导班子创建活动，重点解决国有企业在执行“三重一大”集体决策制度中存在的突出问题。三是要注重作风建设的实效性。探索建立以职工群众投诉情况为重要参考标准的作风建设考核评价机制，把国有企业领导人员及党政机关作风建设纳入廉政档案的重要内容，强化对考核评价结果的转化运用。

（五）立足内审机构健全，提升源头治理的自控力。一是协调统一内部审计的相关机制，建立与现代企业制度相适应的内部审计模式。近些年，作为完善与发展内部审计规制的重要举措，国家审计署发布了新的《关于内部审计工作的规定》，中国内部审计协会也相继制定了《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》及20余项内部审计具体准则。目前，股份制企业内部审计机构的组织模式按隶属关系分，主要有监事会领导、总经理领导、董事会领导这3种组织模式。我们认为董事会领导的组织模式是比较理想的模式。因为在董事会领导的组织模式下，内部审计能够保持

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较高的独立性、权威性。对于董事会实行集体讨论决定制会影响内部审计的正常进行问题，可在董事会下设审计委员会，审计委员会由执行董事和内审人员组成，内审机构在审计委员会的领导下开展工作。二是改进内部审计方法，提高审计人员素质，不断提高审计质量。随着企业经营活动的多元化和企业管理的现代化，以往落后的审计方法已不能对企业的经营活动做出全面、科学、及时、准确的评价，因此新的形势要求企业内部逐步实现三个转变：从单一的事后审计转变为事后审计与事中审计、事前审计相结合；从单一的静态审计转变为静态审计与动态审计相结合，从单一的现场审计转变为现场审计与远程审计、非现场审计相结合。

（六）立足强化董监事的配臵，提升企业决策内潜力。一是加快企业监事会主席到位。监事会主席人选应具有较高的政治素质，政策水平，熟悉经济工作。按目前企业的现状出发，（1）可从市国资委监管企业退居二线或退休的企业领导人员中选聘；（2）从市国资委外派的优秀财务总监中选用；（3）从社会上公开招聘，采用聘任制，进行年度和任期考核。二是充分利用资源，形成监督合力。企业内审、纪检监察、法律、财务、投资和风险管理等部门加强经常性沟通，共享监督成果。加强与会计师事务所的沟通和联系，充分参与和利用事务所的审计结果，并重点分析和复核审计报告中披露的重大事项和重大问题。三是进一步扩大落实监事会的知情权、建议权。将企业是否按制度规定及时通知报送监事会有关资料，以及监事会提出意见和建议后的整改情况，作

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为市国资委考核国有企业领导人员及经营层工作业绩的一项重要内容；市国资委职能处室在考核企业领导班子和经营者年薪考核，研究决定企业改制重组、产权变动和重大投融资项目等重大事项时，要征求监事会或监事会主席意见并适时通报情况；有关部门在考察选拔任用企业领导人员时，要事先听取监事会的意见。

（七）立足加大惩处力度，提升案件查办震慑力。一是要拓展和畅通案源线索渠道，建立科学的“成案有奖”激励机制，调动广大职工群众参与反腐的积极性和主动性，充分利用效能监察、执法执纪部门联席会议、经济责任审计、专项治理等各种有效手段，与公安、检察、审计等职能部门加强沟通联系，深挖案件线索，达到案件查办资源共享。二是要坚持把查处国有企业领导人员违纪违法案件和重大经济问题案件作为重点，提升案件查办的影响力，坚决克服以“案”充案现象。三是要重视和发挥查办案件的治本功能，坚持把查案、纠风、教育、建制紧密结合起来，推行“一案一整改”制度，利用典型案件开展警示教育，针对案件暴露的问题建章立制、堵塞漏洞，达到查处一案、治理一线、教育一片、震慑一方的效果。四是要加强办案队伍建设，强化对国有企业纪检、监察、内审等岗位人员的政治学习、业务学习和职业培训，提高办案人员的政策水平、职业素养和案件突破能力。

二〇〇九年十月十日

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